孫元欣，吉 莉，周任遠(yuǎn)

（1．中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心，上海200433；2．上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際工商管理學(xué)院，上海200433）

一、引 言

負(fù)面清單與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是東道國(guó)對(duì)外商投資準(zhǔn)入的一種承諾和具體政策。根據(jù)國(guó)家的要求，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）試行外商投資負(fù)面清單管理。

外商投資負(fù)面清單管理是一種“非列入即開放”的模式，對(duì)于沒有被列入負(fù)面清單的行業(yè)、管理模式或措施，就向外國(guó)投資者全面開放，外資企業(yè)可視同東道國(guó)本國(guó)企業(yè)，享受國(guó)民待遇。負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)。

與負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的是正面清單（positive list）。正面清單采用一種循序漸進(jìn)的方式，東道國(guó)承擔(dān)較低的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，可以預(yù)留更多的時(shí)間和空間應(yīng)對(duì)投資自由化帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上保護(hù)本國(guó)弱小產(chǎn)業(yè)，適合逐步對(duì)外開放，工作難度相對(duì)較低；負(fù)面清單則需要以前瞻性的視角，為本國(guó)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留必要和合理的空間，還要設(shè)計(jì)系統(tǒng)、簡(jiǎn)約的文本形式，并做出承諾，工作難度相對(duì)較高。

國(guó)外學(xué)者對(duì)投資自由化有著廣泛的研究（Rohe，2006；Falsafi，2008；Thanadsillapakul，2010；Pappas，2012），在自由貿(mào)易協(xié)定（free trade agreements，F(xiàn)TAs）領(lǐng)域，有許多分析和實(shí)證研究成果。國(guó)外學(xué)者研究的FTAs以國(guó)家間的協(xié)議為基礎(chǔ)，對(duì)于東道國(guó)單方面對(duì)外開放的自由貿(mào)易園區(qū)的實(shí)踐，相關(guān)研究相對(duì)較少。

本文擬以自由貿(mào)易協(xié)定與國(guó)際投資規(guī)則及我國(guó)國(guó)情為背景，討論和評(píng)估上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單（2013版）和綜合配套改革，提出負(fù)面清單（2014版）的改進(jìn)方向。

二、自由貿(mào)易協(xié)定和國(guó)際投資規(guī)則

在全球經(jīng)濟(jì)治理框架中，貿(mào)易體系有世界貿(mào)易組織（WTO），金融體系有國(guó)際貨幣基金體系（IMF），但投資體系尚無具有廣泛性和約束力的全球投資協(xié)定。1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）被認(rèn)為是最早采用投資領(lǐng)域負(fù)面清單的自由貿(mào)易協(xié)定。21世紀(jì)初，發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸對(duì)外商準(zhǔn)入采用負(fù)面清單管理模式。2004年美國(guó)和新加坡達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定之后，這種制度也被亞洲多國(guó)所仿效。

目前，世界上不同經(jīng)濟(jì)體對(duì)“負(fù)面清單”的態(tài)度大體有三種：第一種是發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，技術(shù)相對(duì)先進(jìn)，傾向于采用負(fù)面清單方式，以獲得更為開放的市場(chǎng)空間；第二種是發(fā)展中國(guó)家，傾向于采用正面清單方式，量力而行，逐步開放；第三種是新興經(jīng)濟(jì)體，對(duì)負(fù)面清單模式大多持適度開放的態(tài)度。從整體上看，負(fù)面清單模式正被越來越多的國(guó)家所接收。迄今為止，國(guó)際上已經(jīng)有超過77個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用了負(fù)面清單管理。

世界上不同經(jīng)濟(jì)體對(duì)“負(fù)面清單”的應(yīng)用大體也有三種形式：第一種是全面采用負(fù)面清單模式；第二種是在不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采用不同的清單承諾方式，例如大多數(shù)產(chǎn)業(yè)部門采用負(fù)面清單，而金融等產(chǎn)業(yè)采用正面清單；第三種是先以正面清單規(guī)定準(zhǔn)入領(lǐng)域，再以負(fù)面清單的方式保留該領(lǐng)域中的相關(guān)項(xiàng)目。在國(guó)際上，負(fù)面清單實(shí)施一般設(shè)有過渡期，留有一定的緩沖期和調(diào)整空間。部分國(guó)家(地區(qū))之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定和外商投資準(zhǔn)入管理參見表1。

表1 部分國(guó)家(地區(qū))之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定和外商投資準(zhǔn)入管理

在國(guó)際上，負(fù)面清單具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是服務(wù)部門和服務(wù)模式具有很高的開放度。這是因?yàn)樨?fù)面清單是國(guó)家之間簽訂投資自由化協(xié)議的一種模式，在起初階段，發(fā)達(dá)國(guó)家之間的負(fù)面清單協(xié)議就設(shè)定了較高的服務(wù)業(yè)開放度。二是產(chǎn)業(yè)開放限制較小，對(duì)發(fā)展中國(guó)家正在培育和成長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)沖擊較大。

近年來，美國(guó)等國(guó)家展開了新一輪的區(qū)域性、全球性雙邊和多邊國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判，主要包括跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）、多邊服務(wù)業(yè)協(xié)定（PSA）、美韓自由貿(mào)易協(xié)定、日韓自由貿(mào)易協(xié)定等。中美之間也在開展雙邊投資協(xié)定（BIT）談判。這些談判將形成新一代國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的投資新規(guī)則。

美國(guó)已經(jīng)與42個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊投資協(xié)定，同時(shí)與10多個(gè)國(guó)家在自由貿(mào)易投資協(xié)定中簽訂了雙邊投資條款。2012年4月，美國(guó)發(fā)布了“美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定范本”。該范本的核心是“負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”模式，以及“寬泛投資定義和投資自由轉(zhuǎn)移”模式。

2013年7月，在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中方同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美方進(jìn)行投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判。這也是設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并開展負(fù)面清單試點(diǎn)的一個(gè)重要背景。

三、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單及配套改革措施

2013年9月18日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（含附件：服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放措施），在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試行新的外商投資管理體制，具體包括：（1）探索建立負(fù)面清單管理模式，逐步形成與國(guó)際接軌的外商投資管理制度；（2）改革境外投資管理方式，支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類投資主體開展多種形式的境外投資；（3）選擇金融、航運(yùn)、商貿(mào)、文化等服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大開放。

2013年9月29日，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）2013年》（滬府發(fā)[2013]75號(hào)）頒布實(shí)施。負(fù)面清單的配套改革措施有：（1）改革外商準(zhǔn)入的行政管理模式，對(duì)負(fù)面清單之外的行業(yè)，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制。（2）擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)外開放，選擇金融服務(wù)、航運(yùn)服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大開放。（3）構(gòu)筑對(duì)外投資服務(wù)促進(jìn)體系，對(duì)境外投資開辦企業(yè)和境外投資一般項(xiàng)目實(shí)行備案制，提高境外投資便利化程度。（4）建立國(guó)家安全審查和防范風(fēng)險(xiǎn)制度。

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試行外商投資新政策，有兩個(gè)目的：一是實(shí)施開放戰(zhàn)略，借鑒國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資新規(guī)則，試行負(fù)面清單管理，擴(kuò)大對(duì)外開放，促進(jìn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；二是促進(jìn)國(guó)家之間的“雙向開放”，促進(jìn)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資，優(yōu)化中國(guó)外匯儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)。

四、負(fù)面清單（2013版）及相關(guān)管理模式比較

（一）負(fù)面清單（2013版）的依據(jù)和文本結(jié)構(gòu)

負(fù)面清單（2013版）以外商投資法律法規(guī)、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》（簡(jiǎn)稱指導(dǎo)目錄）、《總體方案》等為依據(jù)，列明上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)與國(guó)民待遇不相符的外商投資項(xiàng)目和外商投資企業(yè)的準(zhǔn)入措施。負(fù)面清單按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》（2011年版）分類編制，包括18個(gè)行業(yè)門類。S公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織、T國(guó)際組織2個(gè)行業(yè)門類不適用負(fù)面清單。

負(fù)面清單（2013版）采用了“保留行業(yè)＋特別管理措施”的結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，負(fù)面清單（2013版）共有190條特別措施，禁止字樣有38條，限制字樣74條，其余78條涉及外商股權(quán)比重限制、合資限制及其他。經(jīng)過逐一對(duì)比，負(fù)面清單（2013版）與《指導(dǎo)目錄（2011版）》的限制類和禁止類基本一致，還增加了30多條新的特別管理措施。

（二）負(fù)面清單（2013版）保留行業(yè)的評(píng)估

在評(píng)估負(fù)面清單（2013版）的開放度時(shí)，人們比較關(guān)心特別管理措施的數(shù)量。筆者認(rèn)為，需要同時(shí)考察保留行業(yè)的數(shù)量。保留行業(yè)是指有特別管理措施的行業(yè)。

由于負(fù)面清單（2013版）中存在多個(gè)行業(yè)適用單項(xiàng)或多項(xiàng)特別管理措施的情況，也存在單個(gè)行業(yè)適用多項(xiàng)特別管理措施的情況。負(fù)面清單（2013版）中的保留小類行業(yè)有509個(gè)，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)18個(gè)門類1068個(gè)小類行業(yè)的比重為47．7%，這一比例數(shù)比較高（參見表2）。其中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的負(fù)面清單保留小類行業(yè)比重分別為99．0%、29．6%和60．6%。顯然，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)和采掘業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）負(fù)面清單保留小類行業(yè)比重較高，對(duì)外商準(zhǔn)入比較謹(jǐn)慎。從服務(wù)業(yè)看，金融業(yè)和教育行業(yè)中負(fù)面清單保留小類行業(yè)的比重均為100%。住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)整個(gè)行業(yè)都沒有被列入負(fù)面清單，是全面開放的。

根據(jù)負(fù)面清單（2013版）保留行業(yè)所占比重排序，可以看出我國(guó)對(duì)外商投資的限制狀況，具體排序?yàn)榻鹑跇I(yè)（100%）、教育（100%）、農(nóng)業(yè)（99%）、文化、體育和娛樂業(yè)（83．3%）、信息傳輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)（82．1%）、軟件和信息服務(wù)（76．5%）、交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)（62．5%）。這一評(píng)估結(jié)果可供編制負(fù)面清單（2014版）參考。

（三）兩種管理模式的比較

長(zhǎng)期以來，我國(guó)外商投資準(zhǔn)入采用指導(dǎo)目錄模式。該指導(dǎo)目錄（2011版）分別列出了鼓勵(lì)、限制和禁止外商投資的產(chǎn)業(yè)目錄，與之相配套的是行政“核準(zhǔn)制”，即政府有關(guān)部門的審批制度。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，外商投資項(xiàng)目按規(guī)模（投資金額）和類別，分別由中央政府、?。ㄖ陛犑校┱虻貐^(qū)縣級(jí)政府負(fù)責(zé)審批（參見圖1）。

圖1 兩種管理模式的比較

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采用負(fù)面清單管理以后，凡是無特別管理措施的行業(yè)，外商投資企業(yè)或投資項(xiàng)目的準(zhǔn)入采用備案制管理；凡是有特別管理措施的行業(yè)，外商投資準(zhǔn)入采用核準(zhǔn)制管理。因此，與負(fù)面清單管理相配套的是“備案制＋核準(zhǔn)制”。該制度設(shè)計(jì)的初衷是外商準(zhǔn)入“備案制”的比重應(yīng)超過85%（適用特別管理措施的參見表2）。

從兩種管理模式比較中可以看出三個(gè)明顯的變化：一是取消了指導(dǎo)目錄（2011版）中沒有明確列舉的行業(yè)，用負(fù)面清單完整告知，增加了外商準(zhǔn)入行業(yè)的覆蓋面；二是行政管理從原先的“核準(zhǔn)制”到“備案制＋核準(zhǔn)制”，簡(jiǎn)化了外商準(zhǔn)入的手續(xù)，推動(dòng)了我國(guó)企業(yè)設(shè)立的行政備案管理；三是政府對(duì)企業(yè)的管理從事前審核管理向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，將逐步形成一整套新的行政管理方法。

表2 負(fù)面清單（2013版）保留小類行業(yè)數(shù)量和比重

（四）負(fù)面清單（2013版）的創(chuàng)新及不足之處

對(duì)于我國(guó)來說，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)改革開放三十多年來延續(xù)的外商投資管理體系的結(jié)束，并向國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則靠攏。這將有利于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使我國(guó)在復(fù)雜多變的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局中更好地把握機(jī)遇。

推進(jìn)負(fù)面清單管理不是一項(xiàng)單純的外商準(zhǔn)入方式的改革。外商投資體系的改革將進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界，推動(dòng)行政管理方式、流程、管理信息系統(tǒng)、法律法規(guī)的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，以便讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用。

然而，負(fù)面清單（2013版）仍然存在諸多不足之處，需要加以改進(jìn)和完善。比如，立意不夠高，未能充分體現(xiàn)國(guó)家開放戰(zhàn)略和政府改革的要求；負(fù)面清單文本的質(zhì)量有待提升，禁止領(lǐng)域和事項(xiàng)過多，幾乎是指導(dǎo)目錄的翻版，甚至指導(dǎo)目錄中原本沒有列入禁止類的，在負(fù)面清單里卻列為了禁止項(xiàng)目；服務(wù)貿(mào)易開放度不夠高，各類中介服務(wù)、金融服務(wù)沒有成為負(fù)面清單突破的重點(diǎn)；有些審批權(quán)只是由中央轉(zhuǎn)移到地方，沒有采取大幅削減事前干預(yù)的做法，簡(jiǎn)政放權(quán)、減少審批、擴(kuò)大開放的政策意圖不明顯；有些內(nèi)容表述比較含糊，給政策執(zhí)行帶來困擾；等等。

五、負(fù)面清單（2014版）的改進(jìn)方向

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，影響負(fù)面清單管理的實(shí)施效果取決于三個(gè)因素：一是負(fù)面清單文本質(zhì)量；二是東道國(guó)行政管理透明度和保留措施；三是東道國(guó)國(guó)民待遇的質(zhì)量。其中，第一個(gè)因素是東道國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的雙邊或多邊承諾，后兩個(gè)因素則取決于東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及行政管理、法制化水平。相應(yīng)地，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理的改進(jìn)也需要從以上相關(guān)因素著手。本文相關(guān)建議如下：

（一）提高政策協(xié)調(diào)性

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定實(shí)施負(fù)面清單的目標(biāo)是，以開放促改革，以改革促發(fā)展，因此負(fù)面清單在維護(hù)國(guó)家核心利益的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更好地體現(xiàn)我國(guó)改革開放戰(zhàn)略。負(fù)面清單（2014版）應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)擴(kuò)大對(duì)外開放的精神，減少政府審批的覆蓋面，減少“保留行業(yè)和特別管理措施”的數(shù)量。對(duì)于投資政策的重要關(guān)鍵詞，如“限制”、“禁止”等需要給出明確定義。

應(yīng)提高外商投資政策的一致性和協(xié)調(diào)性。目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既有負(fù)面清單（2013版），也有正面清單。正面清單是指國(guó)務(wù)院《總體方案》的“服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放清單（簡(jiǎn)稱開放清單）”。負(fù)面清單（2013版）與“開放清單”存在交叉。例如，根據(jù)“開放清單”，允許外資企業(yè)從事游戲機(jī)、游藝機(jī)銷售及服務(wù)（行業(yè)代碼F5179），而負(fù)面清單（2013版）電子產(chǎn)品批發(fā)中類行業(yè)（F517）整體都是開放的，“開放清單”再特指開放該行業(yè)意義不大。再如，負(fù)面清單（2013版）限制投資銀行（J662），“開放清單”中允許設(shè)立外資銀行（J6620），采用了“大門關(guān)、小門開和審核制”方法。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單和正面清單相互交叉，政策相互沖突，使外商企業(yè)感到困惑。

此外，應(yīng)明確不同政策文件之間的從屬關(guān)系。梳理負(fù)面清單與國(guó)家部委條例或意見之間的關(guān)系，確立負(fù)面清單的權(quán)威性。按理說，負(fù)面清單（2013版）取代的是指導(dǎo)目錄（2011版），后者是國(guó)家級(jí)政策文件，那么負(fù)面清單（2013版）也應(yīng)具有國(guó)家級(jí)政策的地位。然而，在實(shí)施過程中，國(guó)家部委條例或意見卻往往具有決定性的作用。

（二）夯實(shí)負(fù)面清單的法理基礎(chǔ)

負(fù)面清單（2013版）特別管理措施有190條，各自歸屬哪些類別，法理基礎(chǔ)是什么，如何形成清晰的、具有國(guó)際可比性的總體架構(gòu)，需要梳理和研究。國(guó)際上制定負(fù)面清單的法理基礎(chǔ)，主要包括三種類型：（1）一般例外，為保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施等；（2）以負(fù)面清單保留的不符措施，包括國(guó)家安全審查制度和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)；（3）保留措施，準(zhǔn)許締約方在特定情況下撤銷或停止履行約定義務(wù)（參見表3）。

表3 國(guó)際上負(fù)面清單的法理基礎(chǔ)和慣例

筆者初步梳理發(fā)現(xiàn)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)內(nèi)容仍存在可斟酌之處。例如，負(fù)面清單（2013版）“禁止外商投資高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)”，在國(guó)際上很罕見，難以歸屬到上述三類。凡列入負(fù)面清單的措施，應(yīng)有清晰的法理基礎(chǔ)和理由。這樣，負(fù)面清單文本才會(huì)更加清晰、簡(jiǎn)明和突出重點(diǎn)，這也是政策透明度的要求。

（三）改進(jìn)行業(yè)分類方法

目前，關(guān)于外商投資，不同政策文件的產(chǎn)業(yè)分類法存在差異。負(fù)面清單（2013版）和“開放清單”采用我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，而《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》和《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》的服務(wù)業(yè)開放行業(yè)分類，采用《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的分類法。不同政策文件產(chǎn)業(yè)分類法的差異，也造成了執(zhí)行過程中的疑惑。

在國(guó)際上，外商準(zhǔn)入負(fù)面清單常見于國(guó)家之間的自由貿(mào)易協(xié)定，主要針對(duì)服務(wù)業(yè)開放，采用世界貿(mào)易組織《服務(wù)部門分類清單》（GNS/W/120），或者《聯(lián)合國(guó)臨時(shí)中心產(chǎn)品分類目錄》。美國(guó)－新加坡自由貿(mào)易協(xié)定中的服務(wù)開放維度，以及協(xié)定中負(fù)面清單的形式和內(nèi)容，參見表4、表5。

表4 美國(guó)—新加坡FTA中的服務(wù)開放維度

表5 美國(guó)—新加坡FTA負(fù)面清單

建議上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采用國(guó)際通用的分類法，完善服務(wù)業(yè)開放領(lǐng)域的分類，以便在參與國(guó)際貿(mào)易和投資談判時(shí)能與國(guó)際慣例更好地銜接。

（四）擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的對(duì)外開放度

服務(wù)業(yè)將成為未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)和方向。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開放的橋頭堡，因此，負(fù)面清單（2014版）應(yīng)重點(diǎn)深化服務(wù)業(yè)開放措施。

尤其是要盡快突破金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展瓶頸，以便吸引跨國(guó)公司將全球或亞洲財(cái)務(wù)管理運(yùn)營(yíng)中心轉(zhuǎn)移到中國(guó)，并推進(jìn)上海的國(guó)際貿(mào)易中心、航運(yùn)中心建設(shè)。

（五）提高行政管理透明度

行政管理透明度是國(guó)民待遇重要指標(biāo)。外商企業(yè)國(guó)民待遇透明度措施的主要內(nèi)容有：與外商投資法律法規(guī)相配套，應(yīng)有明確的行政規(guī)則或影響投資的所有相關(guān)法律、法規(guī)、政策的行政指南；任何新的法律或現(xiàn)有法律、法規(guī)、政策或行政指南的任何變化，需要及時(shí)告知，并有一定提前期，使得各類投資者能夠有時(shí)間調(diào)整和反應(yīng)。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）的投資文件，透明度措施有兩個(gè)層面：中央政府和地方政府，因此各級(jí)政府均應(yīng)有清晰的權(quán)限和責(zé)任。

提高透明度需要有清晰的行政管理規(guī)則和流程，政府相關(guān)信息要公開。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將采用外商準(zhǔn)入“備案制”管理，從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管。外商企業(yè)關(guān)心的問題是：政府部門將采用什么樣的事中、事后監(jiān)管措施？能否事先告知呢？

行政管理透明度還表現(xiàn)為公平公正地對(duì)待不同類型的企業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家為了鼓勵(lì)外商進(jìn)入，中央和地方政府有不同優(yōu)惠政策，我國(guó)實(shí)行負(fù)面清單管理后，外商準(zhǔn)入還有配套優(yōu)惠政策嗎？獲得負(fù)面清單管理的良好實(shí)施效果，需要完善行政管理體系，明確行政管理流程和措施，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提高信息透明度和工作效率。

六、結(jié)論與未來研究展望

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采用負(fù)面清單管理是一項(xiàng)重大的制度改革。圍繞該項(xiàng)重大改革，本文做了三方面工作：第一，分析了自由貿(mào)易協(xié)定和國(guó)際投資規(guī)則，總結(jié)了國(guó)際上負(fù)面清單的特點(diǎn)，不同國(guó)家對(duì)負(fù)面清單管理的態(tài)度和應(yīng)用形式，以及發(fā)展趨勢(shì)。第二，分析了試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單文本和配套行政管理模式。負(fù)面清單（2013版）采用了“保留行業(yè)＋特別管理措施”方式，筆者評(píng)估了“保留行業(yè)”數(shù)量和分布，并對(duì)指導(dǎo)目錄和負(fù)面清單兩種管理模式進(jìn)行了比較。第三，從改進(jìn)負(fù)面清單文本和行政管理體系兩個(gè)方面，提出了五條相關(guān)建議。

基于以上對(duì)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理的分析，本文認(rèn)為后續(xù)相關(guān)研究可從以下幾方面展開：第一，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外商企業(yè)準(zhǔn)入的法律法規(guī)和管理體系研究。國(guó)家之間人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，不同國(guó)家根據(jù)自身國(guó)情，形成對(duì)外商企業(yè)的管理制度和優(yōu)惠政策。各國(guó)外商管理的法律法規(guī)體系、組織架構(gòu)、職責(zé)權(quán)限有哪些“共性”和“個(gè)性”特征，以及自由貿(mào)易協(xié)定簽署方面有哪些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。第二，試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單文本研究。對(duì)負(fù)面清單（2013版）及后續(xù)改進(jìn)開展細(xì)微研究，一條特別管理措施將涉及一個(gè)行業(yè)的對(duì)外開放，對(duì)現(xiàn)有190條特別管理措施的限制類型分布、行業(yè)分布、來源和法理基礎(chǔ)進(jìn)行分析。如果要采用新的產(chǎn)業(yè)分類方法，采用哪一種為好，在新的產(chǎn)業(yè)分類下，負(fù)面清單形式有哪些變化，會(huì)遇到哪些新問題。另外，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全和競(jìng)爭(zhēng)力開展研究。第三，我國(guó)外商投資行政管理透明度的研究。行政管理透明度包括哪些內(nèi)容，需要相應(yīng)開展哪些行政管理體系的改革，這些改革以何種形式傳導(dǎo)到對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)投資管理的系統(tǒng)改革。如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期，逐步放寬服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步開放一般制造業(yè)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

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