□ 王俊豪

完善社會主義市場經濟體制需要加強市場監(jiān)管

□ 王俊豪

一、《決定》高度重視市場監(jiān)管問題

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）多次提到并強調市場監(jiān)管問題：例如，《決定》強調經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?！雹佟吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。

對于國有資本繼續(xù)控股經營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革。為支持非公有制經濟健康發(fā)展，要堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域具體辦法。推進城市建設管理創(chuàng)新，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。要完善主要由市場決定價格的機制，推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。在廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，健全公共安全體系方面，要完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管度，保障食品藥品安全。

二、加強市場監(jiān)管

是建立與完善市場經濟體制的必由之路

從國際經驗看，就壟斷性產業(yè)而言，美國等少數(shù)發(fā)達國家主要以民營企業(yè)為經營主體，與此相適應，這些國家較早在壟斷性產業(yè)建立現(xiàn)代監(jiān)管體制。而日本和多數(shù)歐洲國家對壟斷性產業(yè)曾長期實行國有企業(yè)壟斷經營的體制，只是在20世紀80年代才開始對壟斷性產業(yè)實行以促進競爭和民營化為主要內容的重大改革，并在改革過程中，才逐步建立了現(xiàn)代監(jiān)管體制。

從20世紀80年代以來，我國在借鑒發(fā)達國家經驗的基礎上，結合本國實際，對壟斷性產業(yè)逐步實行兩大改革：一是引進并強化競爭機制，實現(xiàn)有效競爭；二是積極推行市場化改革，一定數(shù)量的民營企業(yè)成為這些產業(yè)的經營主體，并把國有企業(yè)改造成混合所有制企業(yè)，以適應市場經濟體制的需要。 壟斷性產業(yè)改革后，政府就不能像過去管理單純的國有企業(yè)的方式去管理混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)，從而“倒逼”政府改革壟斷性產業(yè)的傳統(tǒng)管理體制，建立與壟斷性產業(yè)改革相適應的新的監(jiān)管體制，對這些混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)實行有效監(jiān)管，以解決壟斷性產業(yè)改革后新的市場失靈問題。

同時，中國在經濟發(fā)展的基礎上，客觀上需要加強對環(huán)境保護、衛(wèi)生健康和工作場所安全等方面的監(jiān)管。這些都使政府監(jiān)管職能具有不斷強化的趨勢。為此，黨的十六大首次把市場監(jiān)管作為一個新的政府職能，也是適應建立與完善社會主義市場經濟體制需要而產生并加強的一個重要政府職能。

三、我國的市場監(jiān)管面臨巨大挑戰(zhàn)

以環(huán)境污染為例，我國的環(huán)境污染問題十分嚴重。在大氣污染方面，近年來霧霾問題已成為社會關注的焦點問題，如在2013年1月11日上午8時，北京空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，北京無論城區(qū)、郊區(qū)還是交通環(huán)境評價點，pm2.5指數(shù)達到240到460之間，屬六級嚴重污染。這次霧霾天氣不僅發(fā)生在北京，而是覆蓋了我國中東部地區(qū)的近1/3的國土，從北京、天津到石家莊，從鄭州、南通到貴陽，空氣污染指數(shù)紛紛“爆表”，74個重點監(jiān)測城市近半數(shù)嚴重污染。

在水污染方面，據(jù)人民網2013年2月18日的《地下水污染，沉默就是縱容》報道，我國地下水污染問題十分嚴重，基本清潔的僅占3%，輕度污染占33%，嚴重污染的占64%。我國的地表水污染也比較嚴重，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類水水質比例分別為1%、22%和29%；Ⅳ類水及以上占48%，不能用作飲用水水源。①王石川：《地下水污染，沉默就是縱容》，《人民日報》（海外版）2013年2月18日。

在垃圾污染方面，我國1/3以上的城市陷入垃圾圍城困局，有2/3的設市城市處于垃圾包圍之中，1/4已無垃圾填埋堆放場地。全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米，每年的經濟損失高達300億元。②《中國超過1/3城市正深陷“垃圾圍城”困局》，《新京報》2010年11月1日。

我國的食品安全問題也非常突出。近年來，食品安全問題頻發(fā)，例如，2011年以來曝光的地溝油事件、紅牛胭脂紅事件、工業(yè)松香生產松香鴨事件、白酒塑化劑事件、奶粉汞超標事件、毒姜事件。這些食品安全事件已成為社會管理的重點和難點問題。

在壟斷性行業(yè)監(jiān)管、民間資本進入的特許經營監(jiān)管等方面更是普遍存在監(jiān)管不到位或監(jiān)管過度問題，甚至存在監(jiān)管者被俘虜而發(fā)生嚴重的腐敗問題。

四、加強市場監(jiān)管的主要途徑

要從根本上解決上述監(jiān)管問題，需要加強有效的政府監(jiān)管。其基本思路是，按照《決定》對市場監(jiān)管的相關要求，加強監(jiān)管理論對實踐的指導作用，促進政府監(jiān)管體系創(chuàng)新：

（一）完善市場監(jiān)管法規(guī)政策體系

目前我國的市場監(jiān)管還缺乏較為完善的法規(guī)政策體系的支持，已有的一些法規(guī)政策頒布的時間早、時效性差，如《電力法》1995年出臺，距今已有18年歷史；《電信法》1980年開始起草，至今未出臺；缺乏基礎性的《城市公用事業(yè)法》，導致城市公用事業(yè)政府監(jiān)管立法缺乏權威性和系統(tǒng)性。因此急需完善市場監(jiān)管法規(guī)政策體系，按照《決定》建設法治中國的要求，實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。

（二）建立高效的監(jiān)管機構體系

目前監(jiān)管機構的多頭管理、缺位、越位問題并存，而且十分突出。以城市供水行業(yè)為例，在城市一級供水行業(yè)監(jiān)管部門設置十分混亂，條塊分割較為嚴重，涉及建設、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、發(fā)改、財政、國資、質監(jiān)等多個部門，形成“九龍治水”的局面，這必然嚴重影響政府監(jiān)管機構之間的相互協(xié)調，削弱政府監(jiān)管的有效性。因此急需建立高效的監(jiān)管機構體系。按照《決定》對深化行政執(zhí)法體制改革的要求，“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制?！雹邸吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

（三）形成多元的監(jiān)管監(jiān)督體系

目前我國市場監(jiān)管領域，立法監(jiān)督還比較薄弱，部門立法，部門利益法定化問題比較突出；上級行政監(jiān)管部門對下級監(jiān)管部門的監(jiān)督不力；司法監(jiān)督基本缺位；社會公眾監(jiān)督還缺乏有效途徑。因此急需形成以立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督為核心內容的“四位一體”的多元監(jiān)管監(jiān)督體系。按照《決定》強化權力運行制約和監(jiān)督體系的要求，構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系。

（四）構建科學的監(jiān)管績效評價體系

目前，績效評價主體主要是上級行政機關，社會公眾參與較少；評價方法多通過打分完成，主觀性較大；評價方式多為“運動式”、“評比式”，隨意性較大，持續(xù)性、規(guī)范性不強；評價的封閉性、神秘性、主觀性較強，透明度、公開化和客觀性還不夠。因此急需構建以監(jiān)管機構能力、經濟績效、社會績效、行政績效這四個方面為核心內容的市場監(jiān)管績效評價體系。按照《決定》優(yōu)化政府組織結構的要求，嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。

在上述監(jiān)管體系中，由于監(jiān)管法規(guī)政策是監(jiān)管機構運行的依據(jù)，監(jiān)管機構是政策法規(guī)的執(zhí)行主體，管制監(jiān)督體系是監(jiān)管機構有效運行的保障，監(jiān)管績效評價是提高監(jiān)管科學性的重要手段，這又決定了這四個構成要素相互聯(lián)系、相互制約，共同構成一個有機體系，為政府實現(xiàn)有效監(jiān)管提供基本的制度保障。

作者王俊豪，男，浙江財經大學校長（杭州 310018）。