李 艷，李玲芳

（山西省政法管理干部學(xué)院 司法應(yīng)用系，山西 太原030012）

行政主體與行政相對方之間的關(guān)系，無論是在行政司法實(shí)踐領(lǐng)域，還是在行政法學(xué)理論領(lǐng)域，都是被密切關(guān)注且一直被探索的重要問題?？v觀二者關(guān)系的演進(jìn)史可以看出，其發(fā)展演變經(jīng)歷了3個階段［1］44，且各階段有著不同的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系模式，反映了不同歷史時期和歷史條件下行政法的功能和本質(zhì)。其中，第一階段為管理模式階段，該階段突出強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力，漠視相對方權(quán)利，相對方被視為行政客體，二者法律地位不平等；第二階段為控權(quán)模式階段，該階段嚴(yán)格限制行政主體的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)對相對方權(quán)利的保護(hù)，雙方法律地位不平等；第三階段為現(xiàn)代平衡模式階段，該階段主張行政主體權(quán)力與相對方權(quán)利保持總體平衡勢態(tài)，二者之間是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，雙方法律地位基本平等。當(dāng)前，我國正致力于服務(wù)型政府的建設(shè)，同時構(gòu)建和諧社會的理念漸入人心，這為我國行政主體與行政相對方合作伙伴關(guān)系的建立奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1 構(gòu)建合作關(guān)系的基礎(chǔ)分析

1.1 構(gòu)建合作關(guān)系的可能性

根據(jù)馬克思主義的利益理論可知，利益其實(shí)是通過社會關(guān)系表現(xiàn)出來的人的各種各樣的需求。［2］如果利益一致，則彼此對所需求對象的追求不存在矛盾和沖突，二者之間就存在合作的基礎(chǔ)。

在行政實(shí)踐中，行政權(quán)力的行使主體與相對方之間發(fā)生沖突與對抗的情形時有發(fā)生，這種不和諧關(guān)系存在的根源是因?yàn)槎咚非蟮膬r值目標(biāo)不同。前者側(cè)重于對公共權(quán)益的維護(hù)，后者側(cè)重于對公民自身權(quán)益的維護(hù)。正是對這一利益考量的不同，使得二者關(guān)系走向沖突和對峙。但在行政法治進(jìn)程愈來愈向共贏和諧方向發(fā)展的今天，單獨(dú)追求一方的利益已無法推進(jìn)行政法治向前發(fā)展，這就需要在雙方之間建立合作關(guān)系。

行政主體與行政相對方之間之所以可能或能夠建立合作關(guān)系，是因?yàn)榍罢咚惺沟臋?quán)力和后者所維護(hù)的權(quán)利擁有趨同的利益目標(biāo)。［3］不可否認(rèn)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好公共利益是行政主體行使權(quán)力的根本目的，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好自身合法利益是公民行使權(quán)利的最終目的。不可否認(rèn)的是，社會整體利益的實(shí)現(xiàn)正是一個個個體利益實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。反之，公民的個人利益得不到維護(hù)，那么社會整體利益的維護(hù)也就成了無本之木。事實(shí)表明，20世紀(jì)以來，基于社會發(fā)展的實(shí)際需要，行政主體積極滿足相對方不斷增長的利益需求已成為一種趨勢。正是建立在這種利益目標(biāo)趨同的基礎(chǔ)之上，在權(quán)力主體與權(quán)利主體之間構(gòu)建合作關(guān)系才具有了可能性。

1.2 構(gòu)建合作關(guān)系的必然性

眾所周知，服務(wù)、合作、信任、溝通是現(xiàn)代行政法倡導(dǎo)的精神。［4］134我國目前的狀況是，日益膨脹的行政權(quán)力已經(jīng)侵蝕到社會生活的方方面面，成為影響范圍最廣、行使主體最多、被濫用可能性最大的公權(quán)力。這種情形繼續(xù)發(fā)展的結(jié)果必然是行政權(quán)力日益與公民權(quán)利失衡，彼此之間的關(guān)系更加不和，甚至發(fā)生沖突與對抗。近年來群體性事件多發(fā)固然有多方面的原因，但公權(quán)力濫用及漠視群眾利益的行為往往成為事件的導(dǎo)火索。面對這種權(quán)力配置的“失調(diào)”，目前的最大任務(wù)就是將這種困境以一種有效的手段加以破解，促使行政權(quán)得到有效地規(guī)范和控制，從而促進(jìn)二者權(quán)力關(guān)系趨向平衡與和諧。

調(diào)整這一失衡關(guān)系，可以選擇能與行政權(quán)力相抗衡的國家公權(quán)力如立法權(quán)，但是立法權(quán)具有明顯的滯后性，不能有效地對靈活的行政權(quán)進(jìn)行制約；也可以選擇司法權(quán)，但司法權(quán)也不能對行政權(quán)進(jìn)行有效地監(jiān)督與制約，因?yàn)樗痉?quán)具有消極性。正因?yàn)檫@兩種做法的效果都不太理想，所以對行政主體權(quán)力進(jìn)行控制的主要手段就集中在相對方身上，通過擴(kuò)張公民權(quán)利來制衡和約束行政主體的權(quán)力。而在相對方權(quán)利需要擴(kuò)張和行政主體權(quán)力必須得到約束的交織碰撞中，二者必然需要建立合作關(guān)系。

2 合作的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 二者合作對政府的意義

1）在行政立法或決策領(lǐng)域，二者合作可以使雙方增進(jìn)了解，使行政權(quán)力行使主體能夠及時、準(zhǔn)確地掌握相對方的訴求，可以依據(jù)對相對方的了解而對自己的行政行為做出科學(xué)分析和合理決策。

2）在行政執(zhí)法領(lǐng)域，二者合作可以讓行政權(quán)力行使主體就執(zhí)法中的有關(guān)問題與相對方進(jìn)行充分協(xié)商，促使彼此從對方的利益出發(fā)，達(dá)成合乎情理的解決問題的方案；增強(qiáng)執(zhí)法的公開性和透明度，也使得相對方能夠?qū)τ谛姓黧w的行政調(diào)查、檢查、懲處等行政行為予以積極協(xié)助配合，減少執(zhí)法阻力，降低行政管理成本。

3）在行政司法領(lǐng)域，雙方通過充分表達(dá)自己的意愿，將不必要的矛盾化解在源頭，避免了群體性事件的發(fā)生.近年來的實(shí)踐表明，雙方關(guān)系已從相互對立、命令服從轉(zhuǎn)向平等協(xié)商、良性互動。這種轉(zhuǎn)變大大降低了司法成本，減少了“官民”的沖突摩擦。

2.2 二者合作對公民的意義

1）在行政立法領(lǐng)域，使行政相對方能夠充分行使自己主人翁的權(quán)利，尤其是與生俱來、憲法賦予的言論自由權(quán)，從而保障了相對方參與行政管理與決策的權(quán)利。

2）在行政執(zhí)法領(lǐng)域，合作機(jī)制建立后，行政相對方被賦予充分的陳述權(quán)、申辯權(quán)，相對方有權(quán)要求行政主體對自己的行政決定所依據(jù)的事實(shí)和理由加以說明，并可對行政主體的不法、不公行為進(jìn)行指出并要求其改正，否則相對方有權(quán)拒絕配合。通過這樣的機(jī)制，讓每一個行政行為能盡量準(zhǔn)確、合法、合理，最終合乎公共利益，實(shí)現(xiàn)行政目的。

3）在行政司法領(lǐng)域，可以讓行政相對方在不損害他人利益和社會公共利益的前提下，自愿選擇行政和解，使相對方脫離冗長的行政訴訟救濟(jì)方式，從而節(jié)省了精力和成本。二者對行政紛爭采取協(xié)商合作的方式解決，可以使雙方所做出的決定是對各自所代表利益的綜合考量，是最有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個人利益平衡狀態(tài)的選擇，也有利于社會的和諧穩(wěn)定。

3 合作的表現(xiàn)形式

3.1 行政服務(wù)功能強(qiáng)化，管制功能削弱

現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢是服務(wù)與合作，行政權(quán)的行使本質(zhì)上就是為相對方提供服務(wù)，且這種服務(wù)體現(xiàn)在行政法的各個領(lǐng)域。為了充分揭示這種特性，我們根據(jù)相對方的權(quán)利損益與否，可以將現(xiàn)代行政分為損益性行政和受益性行政兩大類。其中，在受益性行政中，行政主體為相對方提供的行政服務(wù)是賦予其各種利益的服務(wù)。

當(dāng)行政服務(wù)功能被強(qiáng)化時，行政管制功能必然被削弱。削弱并不是說行政主體在行使行政職責(zé)方面的能力下降，或是對行政管制領(lǐng)域違法現(xiàn)象無原則地作出妥協(xié)或讓步，而是指行政權(quán)力行使主體的整個行政活動貫穿著以服務(wù)為本的價值理念和精神指導(dǎo)，即使是在行政管制的領(lǐng)域，服務(wù)的影子也依稀可見，只不過強(qiáng)制性行政權(quán)力的行使被限定在特定情況下罷了。

3.2 行政權(quán)力社會化

行政權(quán)力社會化是指行政主體依照相關(guān)的法律法規(guī)和法定程序，將其承擔(dān)的部分公共事業(yè)管理職能委托給民間力量，由民間力量行使部分行政權(quán)力。該現(xiàn)象是政府還權(quán)于民的表現(xiàn)，亦是行政民主化進(jìn)程的必然結(jié)果，體現(xiàn)在權(quán)力行使的主體上就是權(quán)力主體的多元化。即權(quán)力行使的主體由過去行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行使，逐步擴(kuò)展為特定領(lǐng)域的行政事務(wù)由行政主體行使，而某些專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性的行政事務(wù)由社會組織參與行使。［5］這種現(xiàn)象所產(chǎn)生的積極的社會意義在于，不僅能夠緩解行政執(zhí)法力量的不足，分散過度集中在某些領(lǐng)域的行政權(quán)力，還能充分利用社會力量來發(fā)展社會公共事業(yè)，更大程度的為民眾謀福利。

3.3 行政手段私法化

行政手段私法化，是指行政主體在行政管理活動中作出行政處理決定時愈來愈趨向于采取非強(qiáng)制性的方式解決行政紛爭，即參照《中華人民共和國民法》（以下簡稱《民法》）中的自治原則，采用私法中許多柔和的手段來解決公法中的問題。例如，政府采納私人企業(yè)的組織原則、管理方法來改造公法組織；《民法》中的“協(xié)商、和解”等方式被廣泛應(yīng)用到實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的過程中；政府利用“提供指導(dǎo)”、“簽訂合同”手段為公民提供相關(guān)的給付服務(wù)等。非強(qiáng)制性行政方式的適用，大大減少了“官民”之間的沖突與摩擦。

4 合作關(guān)系構(gòu)建的路徑

總體而言，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“官民”合作關(guān)系的路徑有3個：①轉(zhuǎn)變思想觀念；②變革行為方式；③向相對方賦權(quán)。

4.1 行政主體：樹立服務(wù)本位理念，變革行政行為方式

轉(zhuǎn)變行政主體的行政理念，使其由以社會秩序?yàn)楸疚晦D(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本位，是行政主體和相對方建立合作關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。這是因?yàn)樵谖覈鴼v史上相當(dāng)長的時間里，行政主體一直秉承的是“官本位”、“官治民”的行政理念。在這種行政理念的指導(dǎo)下，行政主體很難放下自己所謂的“身份”去和相對方合作。所以，要想實(shí)現(xiàn)行政主體和行政相對方的平等合作，在二者之間構(gòu)建良好的合作關(guān)系，首先必須從行政主體的思想上予以突破，即要以服務(wù)為本，以民為本。當(dāng)行政主體具有了以服務(wù)為本的理念后，接下來則要將理念付諸于行動，從行為上加以變革，在行為中體現(xiàn)服務(wù)理念。比如執(zhí)法前與相對方溝通，化矛盾于萌芽狀態(tài)；廣泛應(yīng)用行政合同、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性執(zhí)法方式；實(shí)現(xiàn)行政目的要將對相對方利益的損害降至最低?？傊瑢?zhí)法者而言理念的變革才會帶動行為方式的變革，當(dāng)然這種轉(zhuǎn)變可能需要時間和過程。

4.2 行政相對方：提升法律地位，獲得可制衡的權(quán)利

向相對方賦權(quán)是構(gòu)建合作關(guān)系的第3個路徑。從法律上平等賦權(quán)，使相對方獲得與行政主體對等的權(quán)利，增強(qiáng)抗衡行政主體權(quán)力的力度，從而可以制衡日益膨脹的公權(quán)。而我國目前的現(xiàn)實(shí)情況是，行政權(quán)力的行使主體本身擁有較大的權(quán)力，在行政上的地位高于相對方。要扭轉(zhuǎn)這樣的局面，并提升行政文明程度，必須走二者合作之路，只有讓二者法律地位和權(quán)力（權(quán)利）形成平衡勢態(tài)，才能使二者在平等協(xié)商、協(xié)調(diào)一致的情況下高效率的實(shí)現(xiàn)行政目的。

“公民不是行政的客體，而是位于行政法制度中心的主體”［6］18，在當(dāng)代中國民主政治背景下這種觀點(diǎn)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。所以，提升“官民”關(guān)系中“民”的法律地位，不管從形式上而言，還是從有利于建立權(quán)力主體與權(quán)利主體之間的良好合作關(guān)系的角度出發(fā)，都應(yīng)改變過去“行政相對方”蹬稱謂，以示二者地位的平等和關(guān)系的平衡。從實(shí)質(zhì)上而言，應(yīng)賦予相對方足以制衡行政主體的程序性權(quán)利，這才是提升地位的關(guān)鍵。［7］因?yàn)楫?dāng)前我國行政主體權(quán)力日益膨脹的原因之一，是對權(quán)力起制約作用的公民行政權(quán)利，尤其是公民享有的行政程序方面的權(quán)利不完善、不充分，使得相對方在制衡行政主體權(quán)力、抵制非法侵害時嚴(yán)重乏力。因此，要想做到以權(quán)利限制權(quán)力，就必須在法律上賦予相對方足夠的行政性權(quán)利，特別是程序性的權(quán)利，以保障行政相對方對所參與的行政事務(wù)或者行政活動擁有一定程度的主導(dǎo)能力，相對方才會在與自身利益相關(guān)的情況下，積極地行使這些權(quán)利，并對行政權(quán)的行使過程進(jìn)行制約，迫使權(quán)力主體履行其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。唯有如此，才能彌補(bǔ)法律上單純的形式平等所產(chǎn)生的缺陷，只有在權(quán)力與權(quán)利能夠平衡的情況下，真正的合作才會成為可能。

5 合作關(guān)系的排除領(lǐng)域

倡導(dǎo)合作，并非要求雙方當(dāng)事人在所有行政領(lǐng)域中都必須協(xié)商一致。因?yàn)楝F(xiàn)代行政領(lǐng)域除了行政合作、服務(wù)、給付等領(lǐng)域外，還包括行政管理領(lǐng)域，這里特指行政權(quán)力主體對相對方實(shí)施損益性行政行為的領(lǐng)域。在該領(lǐng)域中，二者的關(guān)系就不再是純粹的合作、協(xié)商關(guān)系了。之所以說不純粹，是因?yàn)椋阂环矫?，在該領(lǐng)域中遭受損益的相對方不能與權(quán)力主體針對行政管理內(nèi)容和行政處理決定進(jìn)行協(xié)商，而本文認(rèn)為行政權(quán)力的行使主體與相對方合作的本質(zhì)在于協(xié)商，無協(xié)商則無合作，因此二者為非合作關(guān)系；但是另一方面，二者合作關(guān)系的成立并不排除受懲處的相對方自愿接受行政主體的行政處理決定并主動配合執(zhí)行這種情況，除此之外，其他未遭受行政主體懲處的相對方主動支持、協(xié)助行政主體的行政執(zhí)法活動，仍體現(xiàn)了二者的合作關(guān)系。由此可見，二者合作的領(lǐng)域并非無限，有些行政領(lǐng)域被排除在合作之外。需要指出的是，盡管本文意在呼吁二者之間應(yīng)建立廣泛的合作關(guān)系，但并非不顧法的秩序原則要求在所有的行政領(lǐng)域都建立合作關(guān)系。畢竟合作手段并非現(xiàn)代行政的唯一行為方式，倡導(dǎo)二者合作只是順應(yīng)服務(wù)行政在當(dāng)今社會成為主流行政的發(fā)展趨勢，針對二者關(guān)系發(fā)展的主流方向提出的建議。對于像上述特殊情況的非主流領(lǐng)域，則不能盲目要求行政權(quán)力的行使主體與相對方協(xié)商合作。

上述分析表明，在當(dāng)代中國，傳統(tǒng)的“官民”關(guān)系發(fā)展至今已發(fā)生本質(zhì)的變化，已不僅是管理與被管理的關(guān)系，還存在平等與合作的關(guān)系。二者的合作關(guān)系必將體現(xiàn)時代新質(zhì)，故個體利益與整體利益兼顧與雙贏將成為可能。

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