張慧穎

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

一、引言

近年來，經(jīng)濟快速發(fā)展，貧富差距逐步加大，農(nóng)村貧困家庭在機會和資源獲取方面處于劣勢地位，導致了貧困代際轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。以農(nóng)村最低生活保障為核心的社會救助制度，只能緩解貧困家庭的一時貧困，對于從根本上解決貧困問題無異于杯水車薪。這種以收入為本的救助理念與模式使得大部分受助的貧困家庭一直在“低收入”與“低消費”的循環(huán)中勉強維持生活。隨著社會平均富裕程度的提高，社會成員的需要也發(fā)生了變化，以生理溫飽為界解決貧困問題的標準，無論在理論意義還是政策意義方面都已經(jīng)降低［1］。傳統(tǒng)的缺衣少食等生存性經(jīng)濟貧困隨著國家經(jīng)濟扶貧政策的深入逐步減少，取而代之的是由信息匱乏、人力資本流失、社會資本和支持網(wǎng)絡系統(tǒng)的不足、政策偏差、文化教育和權(quán)利保護缺位，以及農(nóng)村生活價值的失落等因素導致的新型貧困［2］。

貧困的代際轉(zhuǎn)移使貧困家庭的兩代甚至幾代人都可能無法享受社會發(fā)展的成果而深陷貧困，這有悖于社會公平，有損于社會安定。因此，我們需要在這種以收入為本的救助模式的基礎(chǔ)上，探索出一種以長遠利益為根本的，可持續(xù)的農(nóng)村貧困救助模式。美國學者謝爾登提出了資產(chǎn)建設(shè)理論。資產(chǎn)建設(shè)，是指政府或非政府組織有組織地引導和幫助窮人進行資產(chǎn)積累，而非簡單地直接增加其收入與消費，窮人依靠自身積累的資產(chǎn)進行特定目的的投資，從而實現(xiàn)自身發(fā)展，走出困境［3］。這是一種以資產(chǎn)為本的理念，主張通過幫助窮人積累資產(chǎn)來提高其自身的發(fā)展能力，從而可以徹底地擺脫貧困，而不是通過加大或者維持窮人最低生活標準的直接現(xiàn)金支付的支持。它要求政府以轉(zhuǎn)移支付部分資源的方式來刺激窮人主動加強對未來資產(chǎn)的積累，從而形成一個幫助窮人進行資產(chǎn)積累的新模式。

二、我國農(nóng)村收入型貧困救助模式存在的問題

1.以收入為本，難以實現(xiàn)應保盡保。目前我國最低生活保障制度是對人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实呢毨丝趯嵭胁铑~補助的一種社會救助制度，具有托底的作用。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村貧困救助的核心，自實施以來對緩解農(nóng)村貧困、維持農(nóng)村安定做出了一定的貢獻。但是在實施的十多年里，農(nóng)村低保制度存在的問題也逐漸凸顯。一是準入機制存在問題。主要體現(xiàn)在低保對象的確定是根據(jù)其收入情況來確定的。但是那些收入略高于低保線，家庭因病因?qū)W致貧的支出型貧困家庭卻無法獲得低保資格。這個貧困群體的實際生活水平還不如低保家庭。二是低保含金量過高。一旦獲得低保資格，即可享受附屬于該制度之上的各種優(yōu)惠政策。這樣也導致了很多人開始比窮，爭相獲得低保資格，也使低保的退出機制形同虛設(shè)。三是制度實施缺乏專業(yè)指導。在基層低保工作滿意度調(diào)查中，半數(shù)村民對目前的低保工作表示不滿。在沒有專業(yè)人員介入，沒有科學可行的考核指標時，所謂的入戶調(diào)查與民主公示看似公平，但還是充滿了主觀性。一些在農(nóng)村聲譽或者人際關(guān)系不好的貧困人口可能會被排斥在該制度之外。這也使低保制度在實施的過程中出現(xiàn)政策走樣的現(xiàn)象或滋生腐敗。

2.貧困救助多元化造成資源浪費。社會救助就是要做到“織好網(wǎng)”“補短板”“兜住底”。最終，社會救助體系應當形成一個聯(lián)系緊密的“底網(wǎng)”，做好人民生活的最后一道防線。而目前，我國社會救助工作“政出多門”。從資金預算到最低生活保障與各類專項救助以及臨時救助涉及財政、衛(wèi)生、勞動保障、農(nóng)委、住建、教育、工會、殘聯(lián)等多個部門，其中很多內(nèi)容相互交叉，這種交叉的管理格局造成了資源浪費，管理部門也容易相互推諉，導致救助工作效率下降、救助成本偏高、政府績效難以考核等問題，不利于貧困救助機制的優(yōu)化與升級。

3.缺乏對貧困人口的激勵作用。以目前的農(nóng)村低保為例，農(nóng)村最低生活保障是針對家庭人均收入低于一定標準的農(nóng)村貧困居民，低保含金量較高，涉及多個方面甚至與專項救助捆綁，導致了很多人為獲取優(yōu)惠政策資格而競相比窮。享有低保待遇并且有勞動能力的人怕獲得勞動收入后失去低保資格而不愿工作。當然，并不是所有享受低保待遇的人都具有勞動能力，因此，需要在社會救助中引入激勵機制，對有勞動能力的人，應強調(diào)其權(quán)利與義務的結(jié)合?，F(xiàn)行的農(nóng)村救助制度由于其制度本身的缺陷，并不能鼓勵或者幫助有勞動能力的貧困人口依靠自身能力的建設(shè)與發(fā)展走出貧困。這導致了政府負擔越來越重，減貧效果越來越差，隨著貧困代價轉(zhuǎn)移，貧困家庭的幾代人都面臨著貧困的風險。

三、資產(chǎn)建設(shè)理論與資產(chǎn)社會政策

1.資產(chǎn)社會政策。美國學者謝爾登指出，凡是廣泛地和普遍地促進公民和家庭尤其是窮人獲得不動產(chǎn)和金融資產(chǎn)以增進他們的福利的方案、法則、法規(guī)法律，都屬于資產(chǎn)社會政策。以資產(chǎn)建設(shè)為基礎(chǔ)的社會政策是針對以收入為基礎(chǔ)的社會政策提出的。收入是指金錢物品和服務的流動，資產(chǎn)指的是財富的儲蓄和積累［4］。在解決貧困的問題上，以收入為本的救助政策是對貧困家庭的“輸血”救助，而以資產(chǎn)為本的貧困救助是幫助貧困家庭增強“造血”功能。目前，世界各地的資產(chǎn)建設(shè)社會政策多是通過減稅補貼、賬戶配額等方式，這種政策使得資產(chǎn)分配比收入分配更不公平，而且形成持續(xù)拉開貧富差距的社會化趨勢。這種情況下，只有擁有資產(chǎn)的非貧困人口才有機會獲得資產(chǎn)社會政策下的資產(chǎn)積累，沒有資產(chǎn)的貧困人口則被排斥在外。

2.資產(chǎn)建設(shè)與貧困問題。從廣泛的國家角度來說，貧困不是支出問題，也不是人道主義問題，貧困是對國家的一種消耗，一種人類資源的損失。傳統(tǒng)的以收入為本的救助模式中，貧困群體的生活來源不是個人收入而是政府的轉(zhuǎn)移支付，不從事生產(chǎn)活動的貧困人口領(lǐng)取國家的轉(zhuǎn)移支付部分，他們作為純粹的消費者是被動的，對自己的生活沒有主動權(quán)，也沒有參與到經(jīng)濟生活中來。在農(nóng)村貧困家庭救助中引入資產(chǎn)建設(shè)的內(nèi)容，主要是針對農(nóng)村貧困家庭中有勞動能力與勞動意愿的人口，政府可以通過轉(zhuǎn)移支付與適度配額、就業(yè)扶持與技能培訓來幫助貧困家庭將資產(chǎn)積累到一定程度。這要求受助的貧困人口只有在主動勞動、主動積累的情況下才能獲取政府轉(zhuǎn)移支付的配額救助。

3.資產(chǎn)建設(shè)應用于農(nóng)村貧困救助中的優(yōu)勢分析。從減貧效果來看，收入型的社會救助只能幫助受助對象暫時渡過難關(guān)，它是單純地從收入的角度出發(fā)，并沒有考慮到貧困家庭以后的發(fā)展，因此不能從根本上解決貧困問題，它的減貧效果體現(xiàn)在短期內(nèi)。然而，將資產(chǎn)建設(shè)應用到農(nóng)村貧困救助中則可以幫助受助對象進行資產(chǎn)積累，享受到社會發(fā)展的共同成果，最終能夠擺脫貧困，它的減貧效果是長期的。從新公共管理的角度來看，資產(chǎn)建設(shè)應用到農(nóng)村貧困救助中，減少了政府負擔，政府主要是通過宏觀調(diào)控與適度配額履行其職責，符合“小政府、大社會”的理念，配額量與受助對象賬戶積累量均是數(shù)字化計量，易于政府績效考核，可以有效地減少腐敗。

四、“低保+貧困人口能力建設(shè)+家庭發(fā)展賬戶”模式

1.模式介紹。資產(chǎn)社會政策下的貧困救助，不單單是對貧困家庭的救助，更是對貧困人口能力建設(shè)的支持。它主要是通過建立個人發(fā)展賬戶并鼓勵受助者主動在賬戶內(nèi)存款來獲得一定配額。因此，資產(chǎn)建設(shè)模式首先是通過對受助人群進行能力建設(shè)或者提供其參與生產(chǎn)活動的機會去獲得資產(chǎn)，進行積累。目前，我國在短期內(nèi)解決貧困家庭困難現(xiàn)狀還需要依靠以收入為本的農(nóng)村最低生活保障制度。在此基礎(chǔ)上，還應通過對貧困家庭中有勞動能力的人進行就業(yè)指導，提供就業(yè)機會，發(fā)放小額貸款等手段促進其主動積累，幫助其建立家庭發(fā)展賬戶或個人發(fā)展賬戶。通過一定比例的配額鼓勵其進行生產(chǎn)勞動，主動積累，預防以后的生活風險，最終擺脫貧困。這種模式就是將收入型救助政策、能力建設(shè)與資產(chǎn)建設(shè)相結(jié)合。簡而言之，該模式主要包括：一是通過低保幫助貧困家庭維持正常生活；二是結(jié)合農(nóng)業(yè)扶貧或者就業(yè)指導，幫助有勞動能力的低保對象參與生產(chǎn)活動；三是幫助資產(chǎn)建設(shè)對象建立個人或者家庭發(fā)展賬戶，并將其收入定額存入該賬戶內(nèi)；四是政府根據(jù)存入情況，對低保對象的個人賬戶按照一定比例配額，配額達到一定程度后不再進行救助。

2.實施的可能性分析。該模式可能面臨配額的資金壓力和人們對貧困人口積累能力的質(zhì)疑，但是目前實施已經(jīng)具有良好的政策環(huán)境，能夠緩解政府一定的資金壓力并能夠增大貧困人口參與生產(chǎn)活動的機會。2010 年5 月，國發(fā)辦［2010］31 號文件——《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》，要求通過探索兩項制度的銜接，保障農(nóng)村貧困人口基本生活，提高收入水平和自我發(fā)展能力，從而穩(wěn)定解決溫飽并實現(xiàn)脫貧致富，到2020 年消除絕對貧困。2014 年的《社會救助管理辦法》中第四十二條規(guī)定：“國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助?！钡谒氖鶙l規(guī)定：“吸納就業(yè)救助對象的用人單位，按照國家有關(guān)規(guī)定享受社會保險補貼、稅收優(yōu)惠、小額擔保貸款等就業(yè)扶持政策。”2014年中央一號文件指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。”這樣一來，多數(shù)擁有土地的農(nóng)民也可以直接通過土地抵押等方式進行資產(chǎn)積累。另外，個人賬戶的積累也可以通過銀行利率的調(diào)整而達到一定配額，當賬戶余額較少時，可通過高利率繼續(xù)進行積累，達到一定數(shù)額后利率恢復正常。

社會救助是社會保障的最后一道防線，是國民生活最基本的安全網(wǎng)。若完全依靠資產(chǎn)建設(shè)，有悖于社會風險社會公擔的理念，缺乏互濟性。同時，農(nóng)村貧困人口的資產(chǎn)積累能力也會影響該模式實施的成效。因此，我國應在收入型社會救助制度的基礎(chǔ)上，在不否定現(xiàn)有的最低生活保障制度與專項救助制度的基礎(chǔ)上引入資產(chǎn)建設(shè)的內(nèi)容。

［1］趙慧珠.中國農(nóng)村社會政策的演進［J］.東岳論叢，2007，（1）.

［2］彭華民.西方社會福利理論前沿——論國家、社會、體制與政策［M］. 北京：中國社會出版社，2009.

［3］［4］［美］邁克爾·謝爾登.資產(chǎn)與窮人：一項新的美國福利政策［M］.高鑒國譯.北京：商務印書館，2005.