楊文軍

(湖南省水運(yùn)管理局，湖南長(zhǎng)沙 410005)

近年來(lái)，隨著我省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高速公路、鄉(xiāng)村公路建設(shè)用砂量迅猛增漲，加之長(zhǎng)江與鄱陽(yáng)湖禁采，我省內(nèi)河砂石運(yùn)輸出現(xiàn)空前繁榮，采砂船數(shù)量、產(chǎn)能和運(yùn)砂船數(shù)量、運(yùn)量逐年增長(zhǎng)。采砂船非法采砂、超量開(kāi)采與運(yùn)砂船超載運(yùn)輸?shù)膯?wèn)題也日趨嚴(yán)重，安全事故不斷發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)2009年～2012年，我省共發(fā)生一般及以上水上交通事故55起，死亡134人。其中運(yùn)砂船發(fā)生事故32起，死亡60人，分別占58.2%、44.8%。2013年三季度(7、8、9月份)通過(guò)對(duì)4水干流及洞庭湖水域的水上巡航檢查發(fā)現(xiàn)分別有908艘次、702艘次、533艘次運(yùn)砂船超載運(yùn)輸，其中岳陽(yáng)水域運(yùn)砂船超載就達(dá)到582艘次、482艘次、412艘次，占總數(shù)的64.1%、68.7%、77.3%。近2a時(shí)間里，全省通過(guò)設(shè)立水上交通安全檢查站、在挖砂船實(shí)施運(yùn)砂船簽單發(fā)航制度、開(kāi)展水上巡航檢查和加大對(duì)超載運(yùn)砂船處罰力度等措施，雖取得了一定成效，但沒(méi)有從根本上解決運(yùn)砂船超載問(wèn)題，超載運(yùn)輸禁而不絕，甚至有時(shí)演變?yōu)榧w沖關(guān)，運(yùn)砂船超載運(yùn)輸是我省水上交通安全的重點(diǎn)隱患之一。

岳陽(yáng)市作為全省河道采砂重點(diǎn)市，其年度開(kāi)采量、運(yùn)量歷來(lái)占據(jù)全省半壁江山，下面就從岳陽(yáng)市所轄汨羅市、岳陽(yáng)縣與湘陰縣3縣市水上砂石產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)全過(guò)程剖析超載運(yùn)輸?shù)母醇爸伪局贰?/p>

1 砂石產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)基本情況

1.1 砂石開(kāi)采流轉(zhuǎn)

汨羅市、岳陽(yáng)縣與湘陰縣采砂、淘金始于上世紀(jì)六十年代，到上世紀(jì)八十年代初，僅汨羅江的采砂船、淘金船就發(fā)展到180多艘，非法淘金和亂采濫挖現(xiàn)象嚴(yán)重。亂采出現(xiàn)了堤岸崩塌、河床扭曲、尾堆林立、漁民捕魚(yú)困難、居民飲用水遭污、稅費(fèi)流失等局面。為了遏制這種亂象，2006年岳陽(yáng)縣、湘陰縣從出讓采砂權(quán)入手開(kāi)始專(zhuān)項(xiàng)整治，岳陽(yáng)縣以首年840萬(wàn)元、湘陰縣以首年600萬(wàn)元的價(jià)格、逐年遞增的方式將東洞庭湖及所在湘江河段的砂石開(kāi)采權(quán)出讓?zhuān)杖∶?t0.3元(后漲到0.5元，再漲到1.5元)的砂石開(kāi)采資源費(fèi)，每年采挖量平均2000萬(wàn)t左右;2008年底，汨羅市將湘江汨羅段的砂石開(kāi)采權(quán)以每年1.09億元拍出，采砂量控制在每年2500萬(wàn)t，開(kāi)采3a。2010年岳陽(yáng)縣參照汨羅的作法以起拍價(jià)1億元面向社會(huì)重新競(jìng)標(biāo)，最終，以每年1億元的價(jià)款成功拍出東洞庭湖的砂石開(kāi)采權(quán)，采砂量控制在每年2500萬(wàn)t，開(kāi)采3a。其時(shí)，湘陰縣每年資源出讓費(fèi)增長(zhǎng)到3000萬(wàn)元，采砂量控制在每年3000萬(wàn)t。2012年汨羅與湘陰砂石采挖協(xié)議相繼到期，當(dāng)?shù)卣凑帐≌陆雠_(tái)的《湖南省河道采砂管理試行辦法》重新開(kāi)始招拍掛。沅水汨羅水域洞庭湖東湖腦——打靶湖采區(qū)河道砂石資源開(kāi)采權(quán)于2012年12月21日成功拍出3a4500萬(wàn)t，單價(jià)12.6元/t，限4艘采砂船作業(yè)，4艘采砂船備用;湘江汨羅磊石段長(zhǎng)湖采區(qū)3a3000萬(wàn)t，2013年2月21日成交，單價(jià)22.5元/t，限4艘采砂船作業(yè)，4艘采砂船備用;湘陰洞庭湖采區(qū)(湘水東、西支，南洞庭湖河道10個(gè)分采區(qū))2013年5月21日成交，3a7500萬(wàn)t，單價(jià)30.3元/t，限14艘采砂船作業(yè)，14艘采砂船備用。

1.2 砂石價(jià)格變化

3縣市砂石價(jià)格在2000年期間采砂船賣(mài)砂價(jià)每1t僅2元多，2005年則在3元左右，砂石銷(xiāo)售價(jià)格每1t大概5～6元，而到2011年，平均價(jià)格已達(dá)到12元/t，2012年達(dá)到每1t15元多，2013年上半年達(dá)到17元/t，下半年達(dá)到21元/t，一直漲到現(xiàn)在的29元/t，而湘陰、汨羅、岳陽(yáng)縣砂場(chǎng)接砂28元/t，城陵磯外省大船過(guò)駁接砂價(jià)大概25元/t左右，益陽(yáng)接砂34元/t，衡陽(yáng)、懷化60元/t，株洲、湘潭48元/t，武漢16元/t，鄱陽(yáng)湖鄰近城市28元/t(長(zhǎng)江、鄱陽(yáng)湖砂石比湖南砂品質(zhì)差)。砂石價(jià)格一路走高，與國(guó)家大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)旺盛，加上外圍如長(zhǎng)江、鄱陽(yáng)湖采取禁采措施等因素密不可分，當(dāng)然也與油價(jià)、人力成本等上漲存在關(guān)聯(lián)。2008年湘江汨羅河段的出讓價(jià)款是1.09億元，砂石資源費(fèi)4元/t，而同期湘陰的河段采砂量比汨羅大，出讓價(jià)款卻只有3000多萬(wàn)元，砂石資源費(fèi)1.5元/t。因此，汨羅砂價(jià)必須保持在9元/t的成本價(jià)才基本不虧，11元/t才稍有盈利，而湘陰砂價(jià)6元/t就可以利潤(rùn)豐厚。而現(xiàn)在砂石資源費(fèi)拍到了12.6元/t、22.5元/t和30.3元/t，造成價(jià)格倒掛。同一河道，緊緊相連，出讓價(jià)款相差懸殊，運(yùn)砂船超載、采砂業(yè)主減開(kāi)票噸位等違法、違章行為就常常發(fā)生，其后果是大家以犧牲安全和掠奪性開(kāi)采資源為代價(jià)謀求各自利益。

1.3 采砂潛規(guī)則

采砂潛規(guī)則:運(yùn)砂船在采砂船接砂價(jià)以計(jì)費(fèi)噸計(jì)算，而不是參考載重噸計(jì)算，采砂業(yè)主與砂管辦(代表政府)核算以開(kāi)票噸位計(jì)算，也不是以參考載重噸計(jì)算。砂石到岸價(jià)由政府拍賣(mài)費(fèi)、采砂船采挖費(fèi)和運(yùn)砂船運(yùn)費(fèi)組成?，F(xiàn)以汨羅水域洞庭湖東湖腦——打靶湖采區(qū)1運(yùn)砂船(證書(shū)參考載重噸3600t，運(yùn)砂船計(jì)費(fèi)噸 2750t，采砂業(yè)主開(kāi)票噸900t)為例剖析各方利益。政府拍賣(mài)采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)后，政府拍賣(mài)價(jià)12.6元/t，采砂船采挖費(fèi)17.4元/t，采砂船賣(mài)砂價(jià)29元/t，在岳陽(yáng)過(guò)駁大船賣(mài)25元/t。在合法情況下，采砂業(yè)主1次虧3600元，即［3600×(29－17.4－12.6)］;運(yùn)砂船1次虧14400元，即［3600×(25－29)］。采砂潛規(guī)則下，采砂業(yè)主賺20560元，即(2750×29－2750×17.4－900×12.6)，其中采砂價(jià)以2750t計(jì)，開(kāi)票價(jià)以900t計(jì);運(yùn)砂船得10250元，即(3600×25－2750×29)，到岸價(jià)以3600t計(jì)，接砂價(jià)以2750t計(jì)，但運(yùn)砂船要油耗，人員工資，設(shè)備折舊和稅費(fèi)，如果不超載實(shí)際要虧損。

據(jù)了解，大多數(shù)運(yùn)砂船船員都能意識(shí)到超載對(duì)航行安全的影響，在主觀上并不想超載，但河砂開(kāi)采的游戲規(guī)則逼使他們不得不超載。多年以來(lái)，政府將河段砂石資源開(kāi)采權(quán)以競(jìng)價(jià)高者得之，且拍賣(mài)后疏于監(jiān)管，同時(shí)臨近縣市甚至同一縣市砂石拍賣(mài)價(jià)格懸殊，直接影響了砂石開(kāi)采游戲規(guī)則。政府拍賣(mài)河段砂石資源是在明確采挖區(qū)域及采挖量的前提下價(jià)高者獲得開(kāi)采權(quán)。采砂業(yè)主為獲取開(kāi)采權(quán)，不斷提高競(jìng)標(biāo)報(bào)價(jià)，某些河段在拍賣(mài)后，河砂尚未采挖出水，其單價(jià)就高于市場(chǎng)價(jià)格。采砂業(yè)主取得河道砂石開(kāi)采權(quán)后，必須通過(guò)超量開(kāi)采來(lái)平抑倒掛的單價(jià)才能獲利。按拍賣(mài)規(guī)定，超量開(kāi)采是不允許的，這就逼使采砂業(yè)主采取上述這種方法來(lái)達(dá)到超量開(kāi)采的目的。因?yàn)椴缮皹I(yè)主與當(dāng)?shù)卣Y(jié)算砂石采掘量時(shí)是以運(yùn)砂船開(kāi)票噸位為結(jié)算依據(jù)，采砂業(yè)主暗箱操作噸位和運(yùn)砂船超載部分不計(jì)入采挖量，采砂業(yè)主主要是靠暗箱操作噸位來(lái)隱瞞超量開(kāi)采的事實(shí)來(lái)獲利，運(yùn)砂船靠超載獲利。

2 存在的主要問(wèn)題

1)政府不作為造成砂石競(jìng)拍價(jià)格倒掛，造成國(guó)有資源流失。原本砂石開(kāi)采經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)是省政府從整治河道砂石開(kāi)采出發(fā)出臺(tái)的一項(xiàng)重大舉措，但采砂業(yè)主不從實(shí)際出發(fā)惡意抬高競(jìng)價(jià)，目的想通過(guò)隱瞞采挖量來(lái)平抑價(jià)差。如果拍賣(mài)后，政府加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格控制采挖量，讓惡意抬高競(jìng)價(jià)的采砂業(yè)主無(wú)法獲利，勢(shì)必警醒采砂業(yè)主理性競(jìng)爭(zhēng)。但拍賣(mài)后，當(dāng)?shù)卣蛔鳛?，致使?jìng)拍價(jià)格一路高漲，價(jià)格倒掛，資源流失。

2)監(jiān)管部門(mén)間協(xié)調(diào)配合不足，水上交通安全管理難度加大。水行政部門(mén)與海事機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不夠，部分水行政主管部門(mén)在河道采砂規(guī)劃批準(zhǔn)后，未將河道采砂禁采區(qū)、可采區(qū)及時(shí)公告，并設(shè)立明顯標(biāo)志，地方海事機(jī)構(gòu)對(duì)采砂點(diǎn)的具體情況、具體船舶及船舶數(shù)量控制等并不了解，加大了管理難度。部分縣市水行政主管部門(mén)在辦理河道采砂許可時(shí)未征求海事機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，也未將辦理情況告知海事機(jī)構(gòu)，因此海事機(jī)構(gòu)對(duì)需辦理水上水下施工作業(yè)許可的船舶也未全部掌握。甚至出現(xiàn)“三無(wú)”船舶取得了河道采砂許可證的現(xiàn)象。

3)治超執(zhí)法難度大。近年來(lái)，盡管打擊運(yùn)砂船超載運(yùn)輸?shù)牧Χ炔粩嗉訌?qiáng)，但受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，運(yùn)砂船超載的現(xiàn)象仍然愈來(lái)愈嚴(yán)重。超載運(yùn)砂船想方設(shè)法逃避執(zhí)法檢查，白天有執(zhí)法行動(dòng)他們就晚上發(fā)航(因條件限制同時(shí)基于安全考慮，目前我省夜間無(wú)法進(jìn)行全方位水上交通安全執(zhí)法)。更有甚者超載運(yùn)砂船經(jīng)常成群結(jié)隊(duì)，對(duì)抗執(zhí)法，遇水上執(zhí)法行動(dòng)強(qiáng)行沖關(guān)。由于海事機(jī)構(gòu)水上執(zhí)法力量不足，同時(shí)從水上執(zhí)法船和運(yùn)砂船本身安全考慮，執(zhí)法人員不能強(qiáng)行圍堵，也不能用執(zhí)法船靠近運(yùn)砂船體逼停，使這些超載船舶有恃無(wú)恐。

4)跨區(qū)域執(zhí)法難。還有一種情況，湘江流域?qū)賻讉€(gè)行政區(qū)域管理，由于執(zhí)法力度、執(zhí)法步驟不盡相同，往往同一水域的挖砂船存在兩種完全不同的境遇。政府雖然限定采挖船只，但只是應(yīng)付平時(shí)檢查，而實(shí)際情況是不檢查時(shí)仍有部分船舶偷采。每次開(kāi)展檢查整治行動(dòng)時(shí)，船主總是將采砂船千方百計(jì)朝另一個(gè)行政區(qū)域移動(dòng)，而跨區(qū)執(zhí)法又存在不同步等問(wèn)題，并且跨區(qū)執(zhí)法極易引發(fā)暴力抗法、群體性事件，共管河段的執(zhí)法常常遭遇尷尬。

3 對(duì)策及建議

運(yùn)砂船超載已成為我省水上交通事故多發(fā)的主要原因，也是我省水上交通安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。多年以來(lái)打擊運(yùn)砂船超載一直是海事機(jī)構(gòu)的重要工作之一。如2008年上海世博會(huì)安保工作中對(duì)超載的打擊，2009年省海事局在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一開(kāi)展為期一百天的打擊運(yùn)砂船超載專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)，2011年以來(lái)開(kāi)展的水上交通安全專(zhuān)項(xiàng)整治等，雖取得了一定的效果，但專(zhuān)項(xiàng)治理過(guò)后，運(yùn)砂船超載現(xiàn)象又重新反彈，不能從根本上解決問(wèn)題。要從根本上解決運(yùn)砂船超載問(wèn)題，光靠海事管理機(jī)構(gòu)是不可能取得很好效果的，需要各級(jí)政府認(rèn)同和支持，相關(guān)部門(mén)密切配合，更重要的是要從造成運(yùn)砂船超載的源頭——河道采砂整治措施來(lái)解決。

1)政府主動(dòng)作為，惡意競(jìng)拍者無(wú)路可走。競(jìng)拍后，政府組織人員在采挖船上如實(shí)開(kāi)票，簽單發(fā)航，堅(jiān)決杜絕侵吞國(guó)家資源，讓采砂業(yè)主無(wú)利可圖，堅(jiān)決打擊惡意抬高競(jìng)拍價(jià)的采砂業(yè)主，起到殺雞儆猴的作用。

2)修正河道采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)招拍掛，采取先評(píng)估后議標(biāo)，分區(qū)域拍賣(mài)。

①建議省政府出臺(tái)相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)市、縣政府河段砂石資源開(kāi)采權(quán)拍賣(mài)管理，對(duì)采取的采砂權(quán)招拍掛工作進(jìn)行重新研討，認(rèn)真分析利弊，面對(duì)當(dāng)前各地面臨的窘境，立即修正河道采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)招拍掛，特別對(duì)于招拍掛價(jià)格懸殊的同一或鄰近縣市遵循市場(chǎng)規(guī)律，采取先評(píng)估后議標(biāo)，分區(qū)域拍賣(mài)。

②建議政府根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制建立合理的拍賣(mài)價(jià)格機(jī)制，盡量安排當(dāng)?shù)夭缮按鳂I(yè)，拍賣(mài)收入扣除成本后應(yīng)上交省級(jí)財(cái)政。相關(guān)部門(mén)要出臺(tái)砂石指導(dǎo)性價(jià)格，要理順砂石價(jià)格形成機(jī)制，要制定砂石市場(chǎng)公平規(guī)則，在采砂船、運(yùn)砂船和砂場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者三者之間形成一個(gè)公平合理的利益關(guān)系，讓價(jià)格形成機(jī)制一方面保障我省砂石資源有市場(chǎng)，同時(shí)使國(guó)家資源得到應(yīng)有的保護(hù);另一方面體現(xiàn)出運(yùn)力和運(yùn)輸之間的關(guān)系，保證運(yùn)砂船在不超載的情況下，仍有合理的利潤(rùn)空間。

3)開(kāi)展河道采砂與水上交通安全聯(lián)合治超行動(dòng)。建議省政府召集各相關(guān)部門(mén)在全省范圍內(nèi)開(kāi)展對(duì)挖砂船違規(guī)裝載和運(yùn)砂船超載運(yùn)輸?shù)冗`法行為的聯(lián)合整治。

4)加快地方立法，盡快出臺(tái)《湖南省河道采砂管理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)以法治采，以法治超。要加快地方立法，通過(guò)法律規(guī)范采砂審批程序，明確各部門(mén)的職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范采砂管理。徹底改變當(dāng)前多頭管理、權(quán)責(zé)不清、權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一現(xiàn)狀，加大對(duì)違法采砂和超載運(yùn)輸?shù)奶幜P力度，建立監(jiān)控管理運(yùn)砂船的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)我省水上交通長(zhǎng)遠(yuǎn)安全。