魏 冰

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人事處，河南 鄭州 450045〕

二十世紀(jì)后期，西方各國逐漸進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代，大工業(yè)時(shí)期所形成的官僚制行政模式的弊端日益突出，許多國家面臨著傳統(tǒng)的官僚體制所帶來的管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)。為了使陷于困境的行政體制重新煥發(fā)生機(jī)，西方各國開始了一場行政改革的浪潮，以期解決官僚制行政模式的弊端。對這場改革運(yùn)動(dòng)學(xué)術(shù)界有著不同的稱謂，例如“后官僚主義范式”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“管理主義”、“新公共管理”或者“企業(yè)家政府”等等。但這場行政改革運(yùn)動(dòng)更多地被冠以新公共管理的標(biāo)簽。新公共管理的出現(xiàn)體現(xiàn)了公共行政管理模式的轉(zhuǎn)換，使公共管理方式做出了根本性、方向性的調(diào)整。

新公共管理是個(gè)比較寬泛的概念，它既指在當(dāng)代西方國家公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的一項(xiàng)改革運(yùn)動(dòng)，又指一種用來替代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，同時(shí)也可指一種全新的公共管理模式。從理論上講，“新公共管理”是政府為了調(diào)整與社會(huì)民眾之間的關(guān)系，遵循經(jīng)濟(jì)、效率和效能的基本價(jià)值觀念，以改變自身管理手段及管理模式為主要方式，以解決新時(shí)期政府管理社會(huì)事務(wù)及部門內(nèi)部事務(wù)所出現(xiàn)的問題為目的的一種管理理論，是對傳統(tǒng)公共行政模式的重新認(rèn)識，對傳統(tǒng)管理理念及管理方式的重新審度，對經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展以及對私營部門管理技術(shù)變革的審視及利用。在實(shí)踐層面上，“新公共管理”則是政府為了化解組織面臨的危機(jī)、解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)出現(xiàn)的問題、增強(qiáng)政府管理的效能所采取的一系列政府行為和全新的管理理念、方法和模式。

一、新公共管理理論的主要內(nèi)容

不同國家以及學(xué)者對于新公共管理有著不同的稱謂，但本質(zhì)上都是相同或相似的，都主張借鑒私人部門管理理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，以市場或顧客為導(dǎo)向，重新構(gòu)建政府、社會(huì)、市場三者之間的關(guān)系，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。其理論要點(diǎn)，大致可歸納如下：

1.政府職能的重新定位，政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳

新公共管理認(rèn)為，在傳統(tǒng)的公共行政管理模式中，政府職能有著不斷擴(kuò)張的沖動(dòng)，直接造成了政府職能膨脹、機(jī)構(gòu)擴(kuò)大。因此，政府應(yīng)當(dāng)首先解決自身職能定位問題，即什么該管什么不該管，把管理和具體操作分清楚。新公共管理主張政府在行政管理中應(yīng)負(fù)責(zé)制定政策而不是具體執(zhí)行政策，政府的功能是掌舵方向而不是劃槳前行。這種對政府職能的定位可以縮減政府的機(jī)構(gòu)規(guī)模及部門開支，使政府的工作效率得到提高。新公共管理認(rèn)為，一個(gè)行之有效的政府并不是實(shí)干型或者執(zhí)行型，而是一個(gè)能夠善于治理國家、處理各種社會(huì)事務(wù)的政府。政府應(yīng)當(dāng)從大量的社會(huì)事務(wù)中解脫出來，將部分職能交給或歸還社會(huì)，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或者中介組織去承擔(dān)管理，政府則負(fù)責(zé)制定法律和規(guī)章制度，并對法律和法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。一個(gè)有效的政府必須要科學(xué)、合理地定位自己的職能。著名學(xué)者戴維·奧斯本等人將此概括為，在管理社會(huì)事務(wù)中政府扮演的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”。傳統(tǒng)政府工作低效的一個(gè)重要原因就是忙于“劃槳”而忘了“掌舵”，做了許多舍本求末的事情。政府負(fù)責(zé)“掌舵”后，“劃槳”的任務(wù)應(yīng)交給一些私人部門和非盈利組織、公民自治組織、社區(qū)組織等第三部門。政府在政策和資金方面，實(shí)施一些可行和有利的手段，重新塑造市場。這樣，政府就成為多元管理主體的組織者和協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向，重塑政府與公眾的關(guān)系

市場不僅存在于私營部門內(nèi)部，同樣也在公共部門內(nèi)部存在。以市場需求為取向，重塑政府與公眾的關(guān)系，這是新公共管理理論最重要的核心理念。新公共管理主張政府應(yīng)以顧客滿意或市場需求為導(dǎo)向，追求社會(huì)公眾滿意度，以改變傳統(tǒng)公共行政模式下政府與公眾之間的關(guān)系，對政府職能和社會(huì)職能進(jìn)行重新定位。將政府運(yùn)作看作市場，政府成為提供公共服務(wù)的廠商，是負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家，公眾則是其顧客或客戶。政府不再是凌駕于社會(huì)之上發(fā)號施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的公共服務(wù)提供者，政府公共行政從“管治行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)行政”，奉行顧客至上準(zhǔn)則。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向的政府，為顧客提供較高效率的公共服務(wù)。作為“企業(yè)家”的政府已不再將營利作為目的，而是負(fù)責(zé)把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)效率較低的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到效率較高的領(lǐng)域。社會(huì)民眾是享受公共服務(wù)的“顧客”，對服務(wù)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行自由選擇。這樣，新公共管理就建立起了以顧客滿意度為主要內(nèi)容的績效考核機(jī)制，并逐漸成為一種目標(biāo)導(dǎo)向。在管理過程中定期廣泛征求公民意見，對公共服務(wù)體系進(jìn)行評價(jià)。在評價(jià)時(shí)，以顧客參與為主體，通過顧客介入，參照顧客意見，保證公共服務(wù)的提供符合顧客的意愿，以此產(chǎn)生高效的公共服務(wù)。

3.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制，切實(shí)提高服務(wù)效率

公共部門的一個(gè)重要特征是壟斷，公共部門的許多弊病都源于其壟斷性。新公共管理主張用市場的力量對政府管理進(jìn)行改革，在公共部門中引入市場機(jī)制，在公共部門之間、公共部門與私營部門之間展開競爭。新公共管理認(rèn)為，在政府管理中應(yīng)引進(jìn)市場競爭機(jī)制，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。在公共管理中引入競爭機(jī)制，可以增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)出。因?yàn)楦偁幱欣诩ぐl(fā)創(chuàng)新意識，提高工作效率，優(yōu)化服務(wù)態(tài)度，從而提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。競爭的目的是追求效率，這也是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，新公共管理有三種主張：一是強(qiáng)調(diào)實(shí)施績效目標(biāo)控制。在機(jī)構(gòu)管理中，將傳統(tǒng)的行政規(guī)章制度改變?yōu)槊魑目冃繕?biāo)責(zé)任制，對組織以及個(gè)人的具體工作目標(biāo)進(jìn)行合理制定，并定期測量和評估目標(biāo)任務(wù)完成情況，進(jìn)行績效考核，充分調(diào)動(dòng)組織成員的工作積極性。二是更加重視公共服務(wù)成效。傳統(tǒng)的公共行政關(guān)注的是投入而不是結(jié)果。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)對公共管理活動(dòng)的產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行關(guān)注，重視公共部門提供的產(chǎn)品及服務(wù)的效率和質(zhì)量，及時(shí)了解社會(huì)情況的發(fā)展以及不同利益群體的需求，為公眾提供最為需要的公共服務(wù)，使公共管理成效最大化。三是借鑒私營部門組織管理中的成功經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)的公共行政管理對私營部門的管理方式較為排斥，新公共管理與之不同，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為理論基礎(chǔ)，主張政府將私營部門成功的管理方式和經(jīng)驗(yàn)采用到公共管理中，如人力資源管理、重視成本效率分析、全面質(zhì)量管理、提高效率等，以增強(qiáng)公共服務(wù)的供給。

二、新公共管理論在西方政府管理中的功效

西方國家廣泛進(jìn)行的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，在相當(dāng)大程度上改善了國家的公共管理水平，滿足了民眾更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也促進(jìn)了西方國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，增強(qiáng)了其在國際社會(huì)中的競爭能力。

首先，政府運(yùn)用企業(yè)的管理理念，有利于行政管理效率的提高。新公共管理提倡政府借鑒企業(yè)經(jīng)營管理方式，將追求效率放在首要位置。培養(yǎng)政府管理人員的效率意識，爭取用有限的公共資源創(chuàng)造出更多的公共產(chǎn)品，提供更好的公共服務(wù)。其次，有助于改變政府工作的陳舊模式，推動(dòng)管理方式的創(chuàng)新。盡管公共管理與企業(yè)管理在管理對象、目的和方法上都有所不同，企業(yè)的管理方式并不全然適合于公共事務(wù)管理，但公共管理依然可以借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，如企業(yè)管理的科學(xué)性、企業(yè)管理的講求成本核算的精神以及重視市場需求和顧客的反饋意見等方面的經(jīng)驗(yàn)，這樣不僅有助于公共部門建立科學(xué)的管理方式，對管理人員的工作績效進(jìn)行有效地評估衡量，而且有助于增強(qiáng)人員的工作責(zé)任感，創(chuàng)新工作方式。第三，對提供公共產(chǎn)品的市場進(jìn)行部分開放，在一定范圍內(nèi)鼓勵(lì)和允許私營部門加入到提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，這樣既可以在某種程度上緩解政府的財(cái)政壓力，又可以使公共服務(wù)的效率和質(zhì)量得以加強(qiáng)和提高。

新公共管理與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，改善了西方國家公共管理水平，適用于發(fā)達(dá)國家的政府管理，但發(fā)展中國家是否同樣適用卻仍待研究。新公共管理始于西方發(fā)達(dá)國家，雖然是一種取得了成效的管理方式，但我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為它在不同的國家環(huán)境中也必然適用。新公共管理在西方發(fā)達(dá)國家興起并占據(jù)了主導(dǎo)地位，這可能與發(fā)達(dá)國家的社會(huì)背景有關(guān)，那么不同于發(fā)達(dá)國家的發(fā)展中國家在運(yùn)用其管理理念時(shí)就會(huì)有所局限。但是，新公共管理在一定程度上體現(xiàn)了公共行政管理的發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律，我們不能因?yàn)槠湓从诎l(fā)達(dá)國家，就把它排除在發(fā)展中國家之外。尚德和霍姆斯都主張，“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個(gè)國家都是適用的?！彪m然作為發(fā)展中國家的我國在歷史、政治、文化和經(jīng)濟(jì)等方面都不同于西方國家，發(fā)達(dá)國家公共管理的成功經(jīng)驗(yàn)不能全部照搬地應(yīng)用于我國的社會(huì)管理中，但是我們可以將新公共管理理論與本國國情相結(jié)合，將西方國家在公共行政管理改革實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)有所選擇地運(yùn)用于我國的行政改革中，這對于我國公共行政管理改革的推進(jìn)有著積極的意義。

三、新公共管理理論對我國行政改革的啟示

我國政府部門近年來進(jìn)行了一系列的機(jī)構(gòu)改革，在一定范圍內(nèi)借鑒了當(dāng)代公共管理理論成果，但其主導(dǎo)模式仍然是傳統(tǒng)的公共行政模式。隨著全球化趨勢的發(fā)展，我國政府管理面臨著諸多新挑戰(zhàn)，如何在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中充分發(fā)揮政府部門的作用，在公共事務(wù)的管理中進(jìn)一步運(yùn)用市場機(jī)制，提高公共部門的行政工作效率，實(shí)現(xiàn)公共部門管理的現(xiàn)代化成為亟待解決的問題。對于這些新問題，新公共管理作為一個(gè)全新的行政改革理論觀念，提出的各種創(chuàng)新性概念以及西方國家政府改革的具體實(shí)踐都能在很大程度上給予我們啟示，對我國的行政改革具有很好的借鑒作用。

1.打破政府部門對公共服務(wù)的壟斷，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制

新公共管理主張對政府、社會(huì)、市場三者之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)私人部門對公共服務(wù)行業(yè)進(jìn)行投資經(jīng)營，使公共服務(wù)體系逐漸市場化，通過實(shí)行“競爭性招標(biāo)”、“政府業(yè)務(wù)合同出租”等方法，打破政府部門一直以來對公共服務(wù)的壟斷，由此不僅可以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也能在一定程度上緩解政府的財(cái)政壓力。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)一直都存在著資金短缺的狀況，嚴(yán)重影響了公共基礎(chǔ)服務(wù)的供給，給國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展以及市場機(jī)制的有效運(yùn)作造成了制約。因此，為了更好地利用市場競爭的作用，提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和管理水平，我們可以借鑒西方國家新公共管理的方式，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，允許和鼓勵(lì)私營部門在一定范圍內(nèi)參與到這些領(lǐng)域與政府部門進(jìn)行合作或者單獨(dú)投資和經(jīng)營，這樣不僅可以解決一部分資金問題，更有利于公共服務(wù)供給競爭機(jī)制的形成，使公共服務(wù)的有效供給得以加強(qiáng)，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2.改變對既定法律規(guī)章制度的注重，將管理活動(dòng)的重點(diǎn)傾向于實(shí)際的工作績效

新公共管理主張行政管理從傳統(tǒng)的注重遵守法律規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績效、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的方向發(fā)展。這體現(xiàn)了西方國家的公共行政管理和人事管理逐漸趨于成熟完善。我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，今后一段時(shí)期我國行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是建立健全法制，完善規(guī)章制度，并且保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，使行政管理和人事管理做到有法可依、有法必依。同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到，規(guī)章制度只是政府部門管理公共事務(wù)的依據(jù)和手段，其目的是為了完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)。因此在制定國家法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“人民的根本利益至上”這一原則，著重考慮如何保證這些法律法規(guī)及管理制度能落到實(shí)處并服務(wù)于人民，要貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，注重公共管理活動(dòng)的結(jié)果，始終提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，滿足公眾所需。

3.合理借鑒企業(yè)的科學(xué)管理方法，提高政府部門工作效率

新公共管理主張政府管理應(yīng)當(dāng)參照企業(yè)的管理方式，將效率放在首位，這一主張是值得我國借鑒學(xué)習(xí)的。我國的政府機(jī)構(gòu)由于社會(huì)文化背景和經(jīng)濟(jì)體制等多方面的原因，長期以來一直處于工作效率低下的局面。傳統(tǒng)的官僚制度以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在我國的長期實(shí)行，使得我國政府部門權(quán)力過度集中，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職責(zé)不清，互相推諉，辦事效率低。新公共管理主張?jiān)诠残姓芾眍I(lǐng)域采取成本核算、目標(biāo)管理、績效評估、結(jié)果控制等一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，以促進(jìn)政府部門提高自身的工作效率。企業(yè)管理追求工作效率，注重管理方法的科學(xué)性，重視產(chǎn)出結(jié)果，及時(shí)關(guān)注市場需求和顧客的反饋意見，這些管理思想都應(yīng)當(dāng)被政府部門行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。現(xiàn)階段我國的公共管理應(yīng)在繼續(xù)完善現(xiàn)有行政模式的同時(shí)，適當(dāng)學(xué)習(xí)企業(yè)成功的管理經(jīng)驗(yàn)。在公共管理中引入科學(xué)的企業(yè)管理方法可以促使政府部門管理人員增加工作效率，增強(qiáng)工作活力，在有限的公共資源條件下為公眾創(chuàng)造出更多優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。

4.強(qiáng)化政府管理職責(zé)，增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識

轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政府改革，樹立“顧客導(dǎo)向”的價(jià)值理念。目前我國的政府行政部門普遍存在著官僚主義現(xiàn)象，政府機(jī)構(gòu)的工作人員對公眾缺乏良好的服務(wù)態(tài)度、辦事效率低下。新公共管理強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，是指政府部門應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識與社會(huì)公眾的關(guān)系，以顧客滿意為導(dǎo)向，以公眾利益為核心，將公民的滿意度作為衡量政府工作業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國政府部門進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了一定成效，但還未完全形成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的靈活高效的政府行政管理模式。我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于還權(quán)于社會(huì)、企業(yè)和公民，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人管理領(lǐng)域，實(shí)行政企分開，政事分開。在我國政府工作實(shí)踐中，應(yīng)積極推行政務(wù)公開、社會(huì)承諾制、電子政務(wù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)，促使政府的管理活動(dòng)透明化、清晰化，最大程度地達(dá)到顧客滿意。同時(shí)我國政府部門應(yīng)制定一些公共服務(wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)，便于社會(huì)公眾監(jiān)督，從而有助于將以顧客為導(dǎo)向的行政措施落到實(shí)處，更好地為公眾提供服務(wù)。

新時(shí)代對政府的公共管理提出了新的考驗(yàn)，而新公共管理正是順應(yīng)時(shí)代的產(chǎn)物，有利地推動(dòng)了政府部門的改革。從理論到實(shí)踐層面，新公共管理都對傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，這些創(chuàng)新不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代政府管理的需要，同時(shí)也是公共行政發(fā)展的必然趨勢。我國也處于行政改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，新公共管理理論對于我國政府部門改革的推進(jìn)同樣具有積極的作用。但我國目前仍處于社會(huì)主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不成熟，法制還不夠健全。因此，我國政府部門在借鑒新公共管理理論時(shí)，一定要注意與我國的基本國情相結(jié)合，順應(yīng)我國社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)理論本土化，只有這樣，才能將新公共管理理論充分合理地運(yùn)用到我國政府改革的實(shí)踐中來，促進(jìn)我國政府部門的發(fā)展。

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