張 勇 古明明

30多年的改革開放使中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，取得的成績舉世矚目。世界銀行認(rèn)為，強(qiáng)大的中國政府是造成 “中國奇跡”最重要的因素，強(qiáng)大的政府保證了中國持續(xù)的制度改革和制度變遷的成功，這種制度改革的成功讓中國經(jīng)濟(jì)充滿了活力與生機(jī)，促進(jìn)了生產(chǎn)力的快速提升。同時，中國政府用強(qiáng)有力的手段推進(jìn)工業(yè)化，確保中國擁有土地、勞動、政策等方面的優(yōu)勢和競爭力，奠定了中國成為世界工廠的基礎(chǔ)。［1］

盡管強(qiáng)大的政府在改革初期保證了改革的順利推進(jìn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，成為 “中國奇跡”的重要原因，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，強(qiáng)勢政府則會不斷將經(jīng)濟(jì)資源集中于政府及其周圍領(lǐng)域，從而導(dǎo)致政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，而經(jīng)濟(jì)效率卻未能同比提高，反而出現(xiàn)下降，這可能會使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性受到影響。因此，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，迫切需要政府體制改革的協(xié)同進(jìn)行，轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能，實(shí)現(xiàn)政府從經(jīng)濟(jì)社會 “監(jiān)護(hù)人”的角色向 “代理人”或者 “服務(wù)型”的角色轉(zhuǎn)換，而其中的關(guān)鍵在于政府必須重新定位自己應(yīng)該在多大程度上參與經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。

因此，在我國深化改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，研究政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的適度地位和規(guī)模對于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長至關(guān)重要，也對我國轉(zhuǎn)變政府職能、深化政府體制改革有著重要的參考價值?；谶@種認(rèn)識，本文就中國政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行了研究。文章結(jié)構(gòu)如下：第一部分為有關(guān)政府規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長之間關(guān)系的文獻(xiàn)綜述；第二部分為本文研究方法、模型及數(shù)據(jù)分析和調(diào)整；第三部分為文章實(shí)證研究結(jié)果和分析；第四部分為文章結(jié)論。

一、文獻(xiàn)綜述

政府在經(jīng)濟(jì)社會活動中占有重要地位，這是學(xué)術(shù)界早已達(dá)成的共識。政府可以矯正市場不足或失靈。同時，政府也是制度的創(chuàng)建者，而制度是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵要素［2］，尤其是政府是經(jīng)濟(jì)體系關(guān)鍵的法律規(guī)則和產(chǎn)權(quán)制度的制定者并保證了權(quán)力的執(zhí)行［3］。但問題在于，政府規(guī)模究竟多大才合適？綜合已有研究文獻(xiàn)，關(guān)于政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的影響有兩種不同意見：一是認(rèn)為較大的政府規(guī)模有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是持相反意見。

一些研究者認(rèn)為，過大的政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長有著顯著的負(fù)面效應(yīng)。卡梅倫 （D．Cameron）較早就公共消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系做了研究，他采用19個國家1960—1979年的數(shù)據(jù)得出政府消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長有顯著的負(fù)面影響。［4］隨后，蘭多 （D．Landau）擴(kuò)大了數(shù)據(jù)樣本，采用49個國家的數(shù)據(jù)得出了相同結(jié)論。［5］類似的研究還有桑德斯 （P．Saunders）［6］和馬洛 （M．L．Marlow）［7］，他們都認(rèn)為政府規(guī)模越大對經(jīng)濟(jì)越不利。以后，阿蓋爾 （J．Agell）［8］和伯格 （A．Bergh）［9］等的研究均發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在典型的負(fù)相關(guān)關(guān)系。阿德爾曼 （I．Adelman）也指出在發(fā)展后期政府放松管制和經(jīng)濟(jì)自由化至關(guān)重要。［10］

但是，也有不少研究者認(rèn)為政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)，即政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長有貢獻(xiàn)。羅德里克 （D．Rodrik）發(fā)現(xiàn)，對于很多國家來說，政府規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)，政府規(guī)模擴(kuò)大有助于經(jīng)濟(jì)增長。［11］柯倫比爾 （C．Colombier）針對OECD國家的研究結(jié)果也表明，政府規(guī)模擴(kuò)大與經(jīng)濟(jì)增長之間有著穩(wěn)定的正相關(guān)關(guān)系。［12］阿方索 （A．Afonso）和富爾切里 （D．Furceri）采用總稅收占GDP比例和政府財政支出占GDP比例兩個指標(biāo)代表政府規(guī)模也得出類似結(jié)論，即政府規(guī)模有利于經(jīng)濟(jì)增長。［13］另外，還有研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程事實(shí)上就是經(jīng)濟(jì)資源再分配并提高生產(chǎn)率的過程，但是這個過程有可能因投資不足、缺乏創(chuàng)業(yè)精神等被阻礙，因此在企業(yè)投資缺失的情況下，政府可以彌補(bǔ)投資不足以促進(jìn)增長。莫里斯 （C．T．Morris）和阿德爾曼對23個國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證研究，也證明政府作用可以在很大程度上解釋不同國家間的發(fā)展差異。［14］阿德爾曼認(rèn)為，在發(fā)展早期，政府在彌補(bǔ)投資不足、協(xié)調(diào)投資活動方面應(yīng)該發(fā)揮積極作用。［15］另 外， 阿 紹 爾 （Aschauer）［16］、 巴 羅（R．J．Barro）［17］、 穆 奈 爾 （A．H．Munnell）［18］等從較大規(guī)模政府可以增加基礎(chǔ)設(shè)施的角度證明政府基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟(jì)增長有顯著作用。

隨著中國政府規(guī)模的急劇擴(kuò)張以及政府經(jīng)濟(jì)管理職能的擴(kuò)大，針對中國經(jīng)濟(jì)增長中政府的作用以及適度政府規(guī)模也有一些相應(yīng)研究。賽奇（T．Saich）認(rèn)為，中國應(yīng)該進(jìn)一步降低政府對經(jīng)濟(jì)和社會資源的控制，同時提高政府在提供公共服務(wù)方面的效率，明確中央和地方政府職能。［19］諾蘭 （P．H．Nolan）指出，中國政府和國企規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大帶來嚴(yán)重負(fù)面影響，中國進(jìn)入世界500強(qiáng)的公司全是國有公司，反映了市場化改革的退步。［20］在國內(nèi)，馬栓友采用政府消費(fèi)代表政府規(guī)模，針對政府消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，得出政府消費(fèi)可以顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)論。［21］龔六堂和鄒恒甫建立了一個隨機(jī)模型，證明政府資本性支出對經(jīng)濟(jì)增長無顯著影響，而經(jīng)常性支出則有顯著正面影響。［22］其他研究包括郭慶旺和賈俊雪［23］、張勇和古明明［24］等則從中國政府投資對私人投資和經(jīng)濟(jì)增長的間接影響來研究政府規(guī)模。

盡管西方學(xué)術(shù)界對政府規(guī)模和準(zhǔn)政府組織規(guī)模及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響已經(jīng)有了很多經(jīng)典研究，但是應(yīng)用于中國作為政策參考則存在發(fā)展階段差異、數(shù)據(jù)樣本差異以及方法體系差異等諸多問題，而且關(guān)于政府規(guī)模該多大及其對經(jīng)濟(jì)增長的作用也始終存在爭議。國內(nèi)從政府規(guī)模角度討論政府職能轉(zhuǎn)型的研究較少，即使有少量研究，在數(shù)據(jù)選擇和分析上也有待改進(jìn)，而且政治學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域定性分析較多，但從實(shí)證方法角度進(jìn)行研究的較少。影響學(xué)者對我國政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間關(guān)系研究的因素主要有：

第一，數(shù)據(jù)樣本選擇在很大程度上可能影響研究結(jié)果。在一國不同發(fā)展階段，政府職能不同，數(shù)據(jù)樣本選擇的不同會對研究結(jié)果造成很大影響。從圖1和圖2看出，發(fā)展中國家政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長有著相同的趨勢，尤其是人均收入低于3 000美元的低收入國家，政府規(guī)模越大，人均GDP就越高。但是在發(fā)達(dá)國家，這一趨勢并不明顯，尤其是人均收入高于4萬美元的高收入國家，政府消費(fèi)與人均GDP之間沒有顯著相關(guān)關(guān)系。針對這一現(xiàn)象，巴羅［25］和阿米 （D．Armey）［26］采用一個倒U型曲線描述政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系以及最優(yōu)政府規(guī)模：政府在發(fā)展初期會帶來增長，但是發(fā)展到一定程度后，政府規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大就會損害增長。這在一定程度上可以說明為什么不同研究會得出不同結(jié)果：如果數(shù)據(jù)樣本以窮國為主，可以得出政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長存在正相關(guān)關(guān)系；如果以發(fā)達(dá)國家為主，可能會得出完全相反的結(jié)論；如果是混合數(shù)據(jù)，那么結(jié)論的隨機(jī)性就很大。因此，數(shù)據(jù)樣本選擇的不同導(dǎo)致已有研究結(jié)果很難適用于中國，西方的經(jīng)典研究成果很難對中國當(dāng)前面臨的政府職能轉(zhuǎn)型有借鑒意義。

圖1 發(fā)展中國家政府規(guī)模與人均GDP（美元）

圖2 發(fā)達(dá)國家政府規(guī)模與人均GDP（美元）

第二，由于中國以前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在不精確不可靠以及人為虛增的情況，因此，對中國數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行深入分析和調(diào)整以提高數(shù)據(jù)可靠性對研究結(jié)果至關(guān)重要。很多研究直接采用官方數(shù)據(jù)而沒有進(jìn)行任何調(diào)整，這帶來了數(shù)據(jù)可靠性問題。首先，中國的產(chǎn)出數(shù)據(jù)和增長數(shù)據(jù)存在嚴(yán)重夸大情況，包括產(chǎn)出與人們真實(shí)感受不一致，經(jīng)濟(jì)增速與能耗和勞動生產(chǎn)率變化嚴(yán)重不一致等均說明中國產(chǎn)出數(shù)據(jù)不真實(shí)［27］，產(chǎn)出夸大會讓人們誤以為以政府支出占GDP比例為代表的政府規(guī)模指標(biāo)較小。另外，中國財政支出數(shù)據(jù)也是不準(zhǔn)確的。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，2004年納入官方統(tǒng)計(jì)的中國各級政府預(yù)算內(nèi)支出僅占GDP的20．3%，似乎政府規(guī)模并不大，但是中國預(yù)算外支出占GDP的3．4%［28］，這一數(shù)字還不包括大量沒有被官方統(tǒng)計(jì)和認(rèn)可的制度外支出，中國大部分公共支出用于政府投資，同時行政支出所占比重較高，這些均會帶來對政府相對規(guī)模的誤判，從而影響研究結(jié)果。

第三，很多研究忽視了中國政府的特殊性，尤其是忽視了中國龐大的準(zhǔn)政府組織規(guī)模。以政府二級機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等為代表的準(zhǔn)政府組織代表政府行使經(jīng)濟(jì)社會管理職能，但是幾乎所有研究均忽視了這一點(diǎn)。例如，僅中國石化一家企業(yè)每年繳納的各種稅金約占當(dāng)年全國財政收入2%以上，而中國石油曾經(jīng)連續(xù)數(shù)年利潤額占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè) （含國有和非國有）總利潤的四分之一，中國還有無數(shù)個類似于中國石化和中國石油那樣的準(zhǔn)政府組織，不考慮準(zhǔn)政府組織掌控的經(jīng)濟(jì)資源會大大低估中國政府的實(shí)際規(guī)模。因此，除傳統(tǒng)意義上的政府財政支出外，政府二級機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)等準(zhǔn)政府組織的規(guī)模也應(yīng)該考慮在內(nèi)。

為彌補(bǔ)上述缺憾，本文將選擇中國分階段數(shù)據(jù)和地區(qū)數(shù)據(jù)，結(jié)合中國政府規(guī)模實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，同時對產(chǎn)出等主要數(shù)據(jù)進(jìn)行分析調(diào)整，并在提高可靠性前提下對中國政府規(guī)模、準(zhǔn)政府組織及其影響進(jìn)行研究，以增強(qiáng)研究結(jié)論的參考價值和政策意義。

二、方法體系和研究數(shù)據(jù)

（一）本文方法體系

西方的經(jīng)典研究普遍采用新古典增長模型、內(nèi)生增長模型和隨機(jī)效應(yīng)模型三種方法來研究政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的影響。

基于新古典增長模型的傳統(tǒng)研究大多將政府收入或者支出作為增長要素中資本的一部分進(jìn)入模型，從而衡量政府收入或者支出對增長的具體影響。卡梅倫、蘭多和桑德斯等人的早期研究大多采用該模型。但是這種研究方法存在明顯缺陷。首先，政府收入或者支出并不是存量指標(biāo)，無法滿足總量生產(chǎn)函數(shù)的要求，直接作為內(nèi)生變量進(jìn)入模型顯然無法滿足增長函數(shù)的要求。其次，該模型假定資本收益是邊際遞減的，這盡管較符合現(xiàn)實(shí)情況，但缺點(diǎn)是該模型是靜態(tài)的，當(dāng)稅率不變時，經(jīng)濟(jì)增長事實(shí)上由技術(shù)進(jìn)步部分來決定［29］，與稅收規(guī)?；蛘哒?guī)模無關(guān)，而最優(yōu)政府規(guī)模則完全由稅率來決定，這與現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。

內(nèi)生增長模型是第二種應(yīng)用比較普遍的方法，巴羅和阿米以及后期很多研究者均采用該模型。該模型的優(yōu)點(diǎn)是可以反映經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)動態(tài)效率的變化，使經(jīng)濟(jì)增長不再完全取決于技術(shù)進(jìn)步。但是內(nèi)生增長模型的缺點(diǎn)是假定資本不具備邊際遞減規(guī)律，這不符合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。另外，在內(nèi)生增長模型里，社會福利損失對稅收變動和政府規(guī)模特別敏感，是新古典增長模型中這兩個變量同等變動造成損失的40倍。［30］

第三種應(yīng)用比較廣泛的方法則是隨機(jī)效應(yīng)模型，該方法在政府規(guī)模研究上的應(yīng)用是計(jì)量方法研究的一個進(jìn)步。阿蓋爾及達(dá)爾 （A．A．Dar）［31］等人的研究主要采用該方法。該方法的缺點(diǎn)是缺乏典型統(tǒng)計(jì)特征，另外，如果面板數(shù)據(jù)樣本之間變化很小的話，該方法得出的結(jié)果很可能不顯著，因?yàn)樵摲椒▽?shù)據(jù)變異性要求比較高，變異小很可能得出不顯著或者相反的結(jié)論，因而可靠性較差。

因此，充分分析各種方法在中國的適用性，以找到一種適合中國的研究方法非常關(guān)鍵。由于內(nèi)生增長模型對數(shù)據(jù)非常敏感，隨機(jī)效應(yīng)模型對數(shù)據(jù)變異性的要求也很高，盡管新古典函數(shù)存在某些顯著缺點(diǎn)，但是其對數(shù)據(jù)的要求相對較低，相對而言，較適合中國數(shù)據(jù)質(zhì)量較差的現(xiàn)實(shí)情況。如果能夠?qū)π鹿诺浜瘮?shù)的上述缺點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)改進(jìn)的話，新古典增長函數(shù)仍然較適合中國情況。針對新古典函數(shù)不能反映變量之間動態(tài)關(guān)

假設(shè)資本由政府部門資本g和私人部門資本k兩者組成，那么上述公式可以表示為：

兩邊取對數(shù)，同時由于解釋變量和被解釋變量有可能存在相互的因果關(guān)系，為防止這種逆向因果關(guān)系對研究結(jié)果可靠性產(chǎn)生影響 （由于上期資本存量對本期經(jīng)濟(jì)增長可能有影響，但是本期產(chǎn)出不可能對上期資本積累造成影響），我們對自變量采用滯后一期的處理方式，這樣就有效避免了逆向因果關(guān)系。

此處，政府消費(fèi)性支出也是影響增長的重要因素，但是這一支出并不是存量數(shù)據(jù)，對此我們借鑒巴羅的做法［32］（P35－63），采用增加控制變量的方式，將人均政府消費(fèi)作為控制變量加入模型，同樣采用上述滯后一期的做法消除逆向因果關(guān)系，則上述模型演變?yōu)椋合颠@一不足，我們采用對數(shù)據(jù)進(jìn)行分階段研究的方法來予以彌補(bǔ)，研究各階段中國政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的影響程度。針對傳統(tǒng)研究采用政府收入這一流量指標(biāo)做法的不足，我們將核算資本存量部分中政府擁有的資本存量作為存量指標(biāo)進(jìn)入模型，而將反映政府規(guī)模的消費(fèi)支出作為控制變量進(jìn)入模型。

假定經(jīng)濟(jì)增長符合柯布－道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)Y＝AKαLβ，其中資本和勞動符合規(guī)模收益不變假設(shè)，即α＋β＝1，上述公式兩端除以人力資本，可以得出以下人均形式增長函數(shù)：

在此公式中，資本以一個固定比例δ折舊，同時假定折舊是以幾何形式遞減的常數(shù)，那么現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)體的資本存量為：

δKt和It分別表示從t－1期過渡到t期期間計(jì)提的折舊和新增投資，本期資本存量是上期資本存量減去折舊后再加上本期增加的投資It。對于上式從當(dāng)期開始進(jìn)行反復(fù)迭代一直到第一期，即基期，可以得出：

在該模型中，政府規(guī)模由政府掌控的經(jīng)濟(jì)資源 （政府資本性支出存量）和政府消費(fèi)性支出兩個指標(biāo)來代表。其中g(shù)t－1和kt－1分別為滯后一期的政府和非政府組織各自掌控的經(jīng)濟(jì)資源 （資本存量），gct－1為政府消費(fèi)性支出規(guī)模，可以用人均政府消費(fèi)支出占人均GDP比例表示，包括準(zhǔn)政府組織消費(fèi)，而εt為獨(dú)立白噪聲修正變量。模型 （6）既可以反映政府資本性支出存量的影響，也可以反映政府消費(fèi)支出的影響，而且符合總量函數(shù)對存量指標(biāo)的要求，也無需假定全部資本當(dāng)期折舊完畢，因此，采用該模型估計(jì)政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的影響較為合適。

（二）本文數(shù)據(jù)的來源、估算和調(diào)整

1．關(guān)于總產(chǎn)出調(diào)整問題

人均GDP是本文模型中的一個重要指標(biāo)，其可靠性和精確性對于研究結(jié)果至關(guān)重要。綜觀當(dāng)前關(guān)于中國政府規(guī)模的研究，很多研究者沒有注意到中國產(chǎn)出虛增問題。因?yàn)檎С鍪强晒烙?jì)的，如果政府支出一定但是GDP被高估的話，那么政府支出占GDP的比例就一定會偏低，從而導(dǎo)致對政府規(guī)模的誤判。

盡管也有部分研究者嘗試對中國產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整，但是往往只注意到地方政府瞞報、虛報產(chǎn)出的情況，未能從根本上解決中國因物價低估帶來的產(chǎn)出 “隱形”虛增問題。關(guān)于這一問題，當(dāng)前研究達(dá)成的一個共識是中國數(shù)據(jù)虛增問題主要出現(xiàn)在1998年之后。［33］1998年之后數(shù)據(jù)由于中央政府出于 “物價維穩(wěn)”目的低估通貨膨脹程度，導(dǎo)致真實(shí)產(chǎn)出被嚴(yán)重高估，因此重估中國1998年之后的價格水平對于以實(shí)際變量研究為基礎(chǔ)的相關(guān)研究來說至關(guān)重要。

本文研究的一個基本假定是中國1997年以來整體稅負(fù)水平并沒有根本性變化。這個假定比較符合中國現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橹袊?994年就稅收制度做了重大調(diào)整，此后中國稅收制度和整體稅負(fù)比較穩(wěn)定，而且即使物價高漲，政府也一直沒有動機(jī)去調(diào)整稅收水平。由于政府征稅的基礎(chǔ)是“實(shí)際上的名義產(chǎn)出”，而不是 “政府公布的名義產(chǎn)出”，兩者之間最大的差別在于 “政府公布的名義產(chǎn)出”的價格水平可能被扭曲，而 “實(shí)際上的名義產(chǎn)出”則不存在扭曲的問題。因此在整體稅負(fù)水平?jīng)]有根本變化的情況下，中國稅收的快速增長來源主要有兩個，一是真實(shí)產(chǎn)出增加帶來的稅收增加，二是物價上漲帶來的稅收增加。由此可以倒推出總體真實(shí)物價水平等于價格被低估的程度與官方公布的物價指數(shù)之和。借助上述模型，根據(jù)中國歷年稅收收入和名義總產(chǎn)出的變化以及中國官方公布的名義GDP變化和名義GDP平減指數(shù)，可以倒推出中國真實(shí)的物價水平。由本文研究結(jié)果可以看出，1996年以來中國真實(shí)物價指數(shù)上漲了2．7倍，而不是官方公布的不到1．5倍。結(jié)合上述物價指數(shù)，本文進(jìn)一步對中國1997年以來名義GDP進(jìn)行平減，并計(jì)算了此間真實(shí)的GDP增速。①從總產(chǎn)出變化來看，中國經(jīng)濟(jì)滑坡主要出現(xiàn)在1997—2001年間，在此期間中國經(jīng)濟(jì)增速基本沒有變化。這個結(jié)果比較符合中國當(dāng)時所處的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，亞洲金融危機(jī)對主要亞洲國家造成了嚴(yán)重沖擊，中國也不可能獨(dú)善其身實(shí)現(xiàn)高速增長，能夠保持不衰退已經(jīng)是了不起的成就了。而且中國能耗和就業(yè)在此期間均有大幅下降，也印證了中國在這個階段不可能實(shí)現(xiàn)顯著增長。從圖3可以看出，中國2003—2009年真實(shí)產(chǎn)出平均增速為8%，比較符合這一階段的發(fā)展實(shí)際，但是該增速仍然遠(yuǎn)低于官方公布的這一期間10%的增速，而這一點(diǎn)又嚴(yán)重影響了中國政府規(guī)模研究的可靠性。

圖3 本文估算的GDP增速與官方數(shù)據(jù)的對比

2．政府、準(zhǔn)政府和非政府部門經(jīng)濟(jì)規(guī)模

一般而言，可以從三個方面來衡量政府規(guī)模：一是政府機(jī)構(gòu)數(shù)和人數(shù)相對于總?cè)丝诘谋壤?；二是財政指?biāo)，如財政收入或者支出占GDP的比例；三是政府掌控經(jīng)濟(jì)資源的規(guī)模。

首先，從政府機(jī)構(gòu)數(shù)和人數(shù)相對于人口的比例來看，中國的確有一個龐大的政府。但是由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，僅通過該指標(biāo)很難準(zhǔn)確判斷政府規(guī)模的相對大小。

其次，從財政收支方面來看，中國政府收入規(guī)模在2012年大概相當(dāng)于GDP的22．6%，這一比例僅比美國18%的規(guī)模高出4%左右，與德國23%的比例基本相當(dāng)，中國政府規(guī)模與美國和歐洲相比差別并不大。但是中國財政用于國計(jì)民生的財政支出較少，而用于政府行政事業(yè)費(fèi)的純粹政府綜合支出 （含預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出和部分研究估計(jì)的制度外支出）至少占到40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家。

最后，除政府消費(fèi)支出外，政府對經(jīng)濟(jì)社會強(qiáng)大的控制力往往是通過政府和準(zhǔn)政府組織手中掌控的經(jīng)濟(jì)資源來達(dá)到目的的，這是中國的一個特色。政府掌控的經(jīng)濟(jì)資源應(yīng)該包括政府和全部準(zhǔn)政府組織，尤其是國有企業(yè)掌控的經(jīng)濟(jì)資源。針對政府規(guī)模和職能轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)研究往往忽視了規(guī)模龐大的準(zhǔn)政府組織。除傳統(tǒng)上政府財政支出中資本性支出外，國有企業(yè)等準(zhǔn)政府組織的投資也應(yīng)該歸于政府領(lǐng)域。政府投資的另外一種形式是預(yù)算外財政支出的資本形成部分和 “體制外支出”［34］，這四個部分相加即為廣義的政府部門支出。從這個方面來說，中國政府規(guī)模非常龐大，由于中央銀行代表政府行使資產(chǎn)管理職能，從中央銀行的規(guī)模也可以看出政府的規(guī)模。對比各國中央銀行的規(guī)模可以看出，盡管中國預(yù)算內(nèi)財政支出規(guī)模不大，但是中國中央銀行規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國和歐洲，說明中國政府控制著數(shù)量巨大的經(jīng)濟(jì)資源。

但是，政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用的資源遠(yuǎn)不止年度投資這么簡單，因?yàn)橐酝甓鹊闹С鰰邢喈?dāng)一部分仍然在發(fā)揮作用，要分析政府相對規(guī)模就需要計(jì)算全部資本規(guī)模，這才是政府掌控的全部經(jīng)濟(jì)資源，也是總量函數(shù)分析的基本指標(biāo)。我們可以通過計(jì)算政府和社會各自的資本存量來判斷政府的相對規(guī)模。根據(jù)經(jīng)典研究，永續(xù)盤存制是較為可靠的計(jì)算資本存量的方法。我們采用該方法計(jì)算出中國歷年政府和非政府部門相對資本存量和規(guī)模。①具體計(jì)算過程請參見古明明、張勇：《中國資本存量的再估算和分解》，載 《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2012（12）。由圖4可以看出中國政府部門掌控著60%以上的經(jīng)濟(jì)資源，對國民經(jīng)濟(jì)有著巨大影響力。尤其是以國有企業(yè)為代表的準(zhǔn)政府組織的資本規(guī)?？焖僭黾樱⒂?0世紀(jì)90年代中期超過了政府部門和私人部門資本規(guī)模，反映出中國 “隱形政府”對經(jīng)濟(jì)社會的巨大控制力。而且這還不包括政府所擁有的土地資源，這些土地資源也是經(jīng)濟(jì)資源的重要組成部分，如果將其納入，則會進(jìn)一步擴(kuò)大了政府實(shí)際規(guī)模。

圖4 中國政府、準(zhǔn)政府和社會各自的規(guī)模

3．其他數(shù)據(jù)來源

除總產(chǎn)出數(shù)據(jù)和資本存量數(shù)據(jù)外，本文用以反映政府規(guī)模的另外一個指標(biāo)主要采用政府消費(fèi)支出占GDP比例來代表。該指標(biāo)不是存量指標(biāo)，本文作為控制變量納入模型。由于模型中政府掌控的經(jīng)濟(jì)資源 （資本存量）主要是由政府和國有企業(yè)等準(zhǔn)政府組織資本性支出構(gòu)成，所以我們把政府和準(zhǔn)政府組織剩余的消費(fèi)性支出占GDP比例作為政府規(guī)模另外一個代表指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源為國家統(tǒng)計(jì)局 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織 （OECD）［35］的方法，我們對政府實(shí)際支出規(guī)模進(jìn)行了一定調(diào)整，調(diào)整方法主要是將政府預(yù)算外支出以及本文估算的不受政府認(rèn)可的制度外支出按比例加上。

三、研究結(jié)果

結(jié)合本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和研究模型，首先針對全國1978—2008年時間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，主要變量均以對數(shù)形式進(jìn)入模型，研究結(jié)果見表1中的模型1。由研究結(jié)果可以看出，主要變量之間存在高度共線性和高度序列相關(guān)，因此本文進(jìn)一步采用準(zhǔn)差分變換對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，研究結(jié)果見模型2。由模型2看出，序列相關(guān)得到了很好的消除，政府經(jīng)濟(jì)資源 （資本存量）和非政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模均對經(jīng)濟(jì)增長起到了顯著作用，但是政府消費(fèi)性支出對經(jīng)濟(jì)增長的影響并不顯著。從這個意義上來說，政府對基礎(chǔ)設(shè)施的完善和投入的確對經(jīng)濟(jì)增長起到了關(guān)鍵性作用，但是就政府規(guī)模代表指標(biāo)——純粹政府消費(fèi)性支出占GDP比例而言，沒有跡象表明政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長有著明顯貢獻(xiàn)。由于研究結(jié)果的序列相關(guān)程度在一定的程度上被消除，但是R2仍然很高，這說明結(jié)果仍然存在一定的共線性和偽回歸問題，因而僅作為本文參照數(shù)據(jù)。

表1 時間序列數(shù)據(jù)研究結(jié)果 （1978—2008）

另外，時間序列數(shù)據(jù)的缺點(diǎn)是時間跨度大，在一個較長時間維度內(nèi)政府和經(jīng)濟(jì)的變化很大，一個平均結(jié)果很難說有多少參考價值，加之研究結(jié)果仍然存在很高的共線性，研究的參考價值受到影響。鑒于這個原因，我們采用全國28個省1996—2011年綜列數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，見表2中的模型1。同時為反映不同發(fā)展階段政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的影響，進(jìn)一步將跨地區(qū)數(shù)據(jù)按照1996—2005年和2006—2011年兩個階段進(jìn)行研究，結(jié)果見表2中的模型2和模型3。

表2 全國綜列數(shù)據(jù)估算結(jié)果 （1996—2011）

由研究結(jié)果可以看出，就1996—2011年各要素平均貢獻(xiàn)而言，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長沒有顯著貢獻(xiàn)，非政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)非常顯著，但是政府消費(fèi)支出對經(jīng)濟(jì)增長有著顯著的負(fù)面影響，說明在1996年之后政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大損害了經(jīng)濟(jì)增長。政府消費(fèi)規(guī)模每增加1%，經(jīng)濟(jì)增速就下降0．09。從分階段數(shù)據(jù)結(jié)果來看，在1996—2005年，政府消費(fèi)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長雖然有負(fù)面影響，但并不顯著。在2006—2011年，政府消費(fèi)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大則嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)增長，政府消費(fèi)規(guī)模每增加1%，經(jīng)濟(jì)增速就下降0．19。這驗(yàn)證了巴羅和阿米倒U型曲線假設(shè)，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展最初階段，政府規(guī)模較大可能會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長或者沒有影響，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，如果政府規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，就會損害經(jīng)濟(jì)增長。

由于中國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，我們將全國數(shù)據(jù)樣本按照東部、中部和西部地區(qū)分別進(jìn)行研究。地區(qū)分類按照國家統(tǒng)計(jì)局分類標(biāo)準(zhǔn)，同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將東北的遼寧省歸入東部地區(qū)，吉林省和黑龍江省歸入中部地區(qū)。這樣，東部和西部各由10個省的綜列數(shù)據(jù)組成，中部由8個省的綜列數(shù)據(jù)組成。將各地區(qū)數(shù)據(jù)按照1996—2011年、1996—2005年和2006—2011年三個階段分別進(jìn)行研究，得出的研究結(jié)果見表3至表5。

表3 東部地區(qū)綜列數(shù)據(jù)估算結(jié)果 （1996—2011）

表4 中部地區(qū)綜列數(shù)據(jù)估算結(jié)果 （1996—2011）

表5 西部地區(qū)綜列數(shù)據(jù)估算結(jié)果 （1996—2011）

續(xù)前表

由研究結(jié)果可以看出，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，1996—2011年，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長沒有顯著影響。2006—2011年，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長有一定促進(jìn)作用，政府消費(fèi)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響則很顯著，高于全國平均水平，政府消費(fèi)規(guī)模每擴(kuò)大1%，經(jīng)濟(jì)增速就下降0．2。從中部地區(qū)來看，2006—2011年，政府消費(fèi)規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的損害高于全國平均水平和東部地區(qū)水平，且非常顯著，政府消費(fèi)規(guī)模每擴(kuò)大1%，經(jīng)濟(jì)增速就下降0．25。西部地區(qū)政府消費(fèi)規(guī)模同樣對經(jīng)濟(jì)增長有顯著的負(fù)面影響，但是與全國和中東部不同的是，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模也對經(jīng)濟(jì)增長有著顯著負(fù)面影響，這說明西部政府的很多資本性支出可能存在結(jié)構(gòu)性問題，即政府并沒有把錢投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的領(lǐng)域，很多貧困地區(qū)興建的形象工程和大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施存在利用效率低差的情形，在擠占社會資源的同時也損害了經(jīng)濟(jì)增長。

綜合來看，就全國以及分地區(qū)樣本數(shù)據(jù)而言，以私人投資為主體產(chǎn)生的非政府部門經(jīng)濟(jì)投入仍然是經(jīng)濟(jì)增長最重要的推動力，而反映政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模的 “政府掌控的經(jīng)濟(jì)資源”對經(jīng)濟(jì)增長的影響具有很大的不確定性。在發(fā)展初期階段，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模的影響并不顯著，沒有做出相應(yīng)貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)，由于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展跟不上人口增加和城市化進(jìn)程，2006年之后政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上推動了經(jīng)濟(jì)增長，但是在發(fā)展早期對經(jīng)濟(jì)增長的作用并不明顯。在落后的西部地區(qū)，由于早期基礎(chǔ)設(shè)施非常缺乏，政府基礎(chǔ)設(shè)施投資導(dǎo)致的政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上刺激了經(jīng)濟(jì)增長。但是當(dāng)發(fā)展到一定階段后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)反而損害了經(jīng)濟(jì)增長，這說明西部很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率太差，很多投資被浪費(fèi)，沒有起到應(yīng)有的作用，損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，全國樣本和東部、中部、西部分地區(qū)樣本的分析結(jié)果表明，在不同的發(fā)展階段，政府消費(fèi)規(guī)模的影響也不同：在發(fā)展最初階段，政府消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大均對增長沒有顯著影響，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之后，政府消費(fèi)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大就會損害經(jīng)濟(jì)增長。而且越是不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)增長的損害就越大。因此，本文的研究結(jié)果不能證明在一個落后地區(qū)政府消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大會對增長有利的假設(shè)，其原因很可能是由中國分稅制改革造成的。越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府為滿足基本開支需要，越是傾向于增加稅收和各種收費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長受到損害。尤其是在中部地區(qū)，各種收費(fèi)在導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大的同時，也使經(jīng)濟(jì)增長受到損害?？傊?，政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模對中東部地區(qū)后期發(fā)展有一定作用，但是對全國和西部地區(qū)而言，其作用并不顯著；政府消費(fèi)規(guī)模在發(fā)展初期對增長沒有顯著影響，但是到了后期，政府消費(fèi)規(guī)模越大，對經(jīng)濟(jì)增長越不利。

四、結(jié)論

關(guān)于政府規(guī)模的大小及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響的研究對中國當(dāng)前深化政府體制改革、實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型有著重要的意義。西方學(xué)者對此作了很多探討并得出有價值的結(jié)論，但是由于不同的政府規(guī)模對經(jīng)濟(jì)增長的意義在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段并不相同，因此這些研究在應(yīng)用于中國時其參考價值受到影響。為了彌補(bǔ)已有研究的缺憾，本文依據(jù)全國時間序列數(shù)據(jù)以及全國和分地區(qū)綜列數(shù)據(jù)樣本對中國政府規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了分階段研究，同時對主要數(shù)據(jù)進(jìn)行了重新估算和調(diào)整，以提高研究的可靠性。另外，為滿足總量函數(shù)的要求，本文采用兩個指標(biāo)分別代表政府規(guī)模，即政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模 （政府和準(zhǔn)政府部門掌控的全部經(jīng)濟(jì)資源）和政府消費(fèi)規(guī)模 （政府消費(fèi)性支出占GDP的比例）。

本文的研究結(jié)果推翻了之前的一個假定，即在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，一個較大規(guī)模的政府有利于發(fā)展的假設(shè)。實(shí)證分析表明，中國較大的政府規(guī)模在任何階段和區(qū)域，要么對經(jīng)濟(jì)增長沒有顯著影響，要么有著顯著的負(fù)面影響。政府掌控的經(jīng)濟(jì)資源在中、東部地區(qū)發(fā)展后期起到了一定作用，但是在發(fā)展初期反而意義不大。這說明中、東部地區(qū)逐步轉(zhuǎn)向投資拉動型增長方式，增長質(zhì)量堪憂。尤其是在經(jīng)濟(jì)走向發(fā)達(dá)階段之后，政府規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大會對經(jīng)濟(jì)增長造成較大的負(fù)面影響，而且越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府規(guī)模的擴(kuò)大越是會損害經(jīng)濟(jì)增長，因?yàn)樵诜侄愔葡?，不發(fā)達(dá)地區(qū)政府規(guī)模的擴(kuò)大往往是通過地方政府亂收費(fèi)并提高稅收水平造成的。另外，之所以出現(xiàn)這個結(jié)果，主要與中國政府的支出構(gòu)成有關(guān)，中國政府行政性消費(fèi)支出的比例很大，用于國計(jì)民生的支出較少，導(dǎo)致即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，政府消費(fèi)性支出也沒有起到對教育、社會保障體系等經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要領(lǐng)域的補(bǔ)充和引導(dǎo)作用，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中等收入階段后，政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大則進(jìn)一步損害了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

但是這個結(jié)論并不能說明強(qiáng)大的政府完全無益，只能說明大規(guī)模的政府無益。政府強(qiáng)大在發(fā)展初期未必會帶來一個龐大的政府，事實(shí)上中國改革開放之初的政府規(guī)模并不大。但是政府強(qiáng)大最終會帶來政府規(guī)模擴(kuò)大，因此在改革開放30余年后，中國造就了一個規(guī)模龐大的政府。中國政府對社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域控制力非常強(qiáng)，這點(diǎn)在改革之初起到了關(guān)鍵性作用，很多改革措施得以順利推進(jìn)。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，由于政府也是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要參與者，其強(qiáng)勢地位使得經(jīng)濟(jì)資源越來越向政府集中，而民間社會占有的經(jīng)濟(jì)資源相對較少，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從這個意義上說，中國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的關(guān)鍵是政府職能的轉(zhuǎn)變。這就要求降低政府對經(jīng)濟(jì)社會的控制力，實(shí)現(xiàn)政府從 “小社會、大政府”向 “大社會、小政府”的轉(zhuǎn)型，政府在經(jīng)濟(jì)中的角色必須從 “監(jiān)護(hù)人”向 “服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，尤其是要降低政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接控制，提高經(jīng)濟(jì)自由度。政府職能轉(zhuǎn)型以及縮小政府規(guī)模對中國下一步的改革 至關(guān)重要。

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