許光建 魏義方 李天建 廖芙秀

中國(guó)公共預(yù)算治理改革：透明、問責(zé)、公眾參與、回應(yīng)

許光建 魏義方 李天建 廖芙秀

一個(gè)良好的公共預(yù)算治理,不僅要透明、可信、可問責(zé),而且還要有公眾廣泛、深入、實(shí)質(zhì)性地參與預(yù)算的整個(gè)過程,以及政府就公眾對(duì)公共預(yù)算的關(guān)切進(jìn)行主動(dòng)、及時(shí)、全面的回應(yīng)。隨著公共預(yù)算改革的不斷推進(jìn),我國(guó)公共預(yù)算的各個(gè)方面都取得了顯著進(jìn)展和成效。但與“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求相比,我國(guó)公共預(yù)算治理改革中還存在諸多問題。強(qiáng)化公共預(yù)算治理改革,需要政府不斷完善法律保障體系,加快推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè),構(gòu)建多元問責(zé)體系,拓寬公眾參與渠道,健全回應(yīng)機(jī)制。

公共預(yù)算;治理改革;透明化;問責(zé);公眾參與;回應(yīng)

1999年以來,我國(guó)啟動(dòng)了包括部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等在內(nèi)的一系列財(cái)政預(yù)算體制改革,公共預(yù)算的各個(gè)方面都有顯著改善。但是,與符合國(guó)際公共治理原則的預(yù)算制度相比,與黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出的“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求相比,我國(guó)的公共預(yù)算在透明、問責(zé)、公眾參與等方面仍存有較大差距。公共預(yù)算治理中存在的諸多問題不僅大大增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),也不利于各級(jí)政府的廉潔、高效運(yùn)行。因此,建立一套透明、民主、可問責(zé)、有回應(yīng)的公共預(yù)算體系,有效提高各級(jí)政府的行政效率和效能,是我國(guó)國(guó)家治理改革要完成的重要任務(wù)之一。

一、公共預(yù)算治理理論相關(guān)文獻(xiàn)回顧

自20世紀(jì)80年代世界銀行在其報(bào)告中使用“治理”(Governance)一詞以來,治理這一概念在國(guó)際組織以及學(xué)術(shù)界的研究探討中被廣泛使用。世界銀行研究人員發(fā)布的《全球治理指標(biāo)報(bào)告》(Worldwide Governance Indicators,WGI)認(rèn)為,治理由一國(guó)當(dāng)局所運(yùn)用的傳統(tǒng)和制度所構(gòu)成,包括政府選舉、監(jiān)督和交接過程,政府有效制定并實(shí)施好的政策,尊重公民以及調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)互動(dòng)的制度。該報(bào)告還定義了衡量治理狀況的六個(gè)指標(biāo),分別是：話語(yǔ)權(quán)與問責(zé)、政局穩(wěn)定與杜絕暴力、政府效率、監(jiān)管質(zhì)量、法治、腐敗控制。[1]全球治理委員會(huì)認(rèn)為,治理是各種公共的或者私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)方式的總和,是一個(gè)讓相關(guān)利益主體對(duì)它們之間相互沖突或不同利益得以協(xié)調(diào),并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。[2]聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)委員會(huì)則指出,治理就是決策制定以及如何被實(shí)施(或不被實(shí)施)的過程。[3]國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也對(duì)治理理論進(jìn)行了相應(yīng)探討。俞可平在梳理國(guó)外學(xué)者相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,將治理定義為政府在既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序、滿足公眾需要。他指出,治理的目的是在不同制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益。[4]藍(lán)志勇和魏明認(rèn)為,法理化、制度化、規(guī)范化、專業(yè)化及透明化是現(xiàn)代治理體系的外在表現(xiàn)形式。[5]

良好的治理(Good Governance),或者說善治,是治理的最佳狀態(tài)。良好的治理是公共利益最大化的治理過程,是政府和公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理,其本質(zhì)特征是國(guó)家和社會(huì)處于最佳狀態(tài);善治既要求好的政府治理,也要求好的社會(huì)治理。[6]透明、問責(zé)、參與、回應(yīng)等是良好的治理應(yīng)該具有的主要特征,良好的治理可確保腐敗的最小化,在決策制定中考慮到最少數(shù)人的意見以及弱勢(shì)群體的聲音。[7]

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是當(dāng)前我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)。公共預(yù)算治理改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。我國(guó)在很多政治和行政過程中實(shí)踐著治理的理念,在一定程度上推進(jìn)了公共預(yù)算治理改革的日益深化?！稕Q定》在“深化財(cái)稅體制改革”部分明確指出,“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,要“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”,并對(duì)今后我國(guó)的公共預(yù)算改革提出了明確的要求。

近年來,我國(guó)公共預(yù)算治理改革領(lǐng)域積累了一定的研究成果,尤其是在預(yù)算公開透明和公眾參與方面。學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政預(yù)算,包括中央預(yù)算、部門預(yù)算、地方政府預(yù)算等公開透明變化情況、存在問題及對(duì)策進(jìn)行了較為深入的研究[8][9][10],一些學(xué)者著眼于預(yù)算透明度指標(biāo)體系研究以衡量我國(guó)公共預(yù)算的透明程度[11]。從公共治理的角度,林敏和余麗生運(yùn)用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析得出的結(jié)果表明,參與式預(yù)算顯著提高了地方政府用于民生支出的比重[12];萬(wàn)平則探討了預(yù)算公眾參與和政府治理模式的相互影響[13]。

本文將從公共預(yù)算的透明化、問責(zé)、公眾參與和回應(yīng)四個(gè)方面,運(yùn)用治理理論,對(duì)我國(guó)公共預(yù)算治理改革的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行探討,希望能夠?qū)陀^地認(rèn)識(shí)我國(guó)公共預(yù)算治理改革,推進(jìn)我國(guó)公共預(yù)算治理改革的進(jìn)一步深化產(chǎn)生積極的作用。我們認(rèn)為,一個(gè)良好的公共預(yù)算治理,不僅要透明、可信、可問責(zé),而且還要有公眾廣泛、深入、實(shí)質(zhì)性的參與,以及政府能就公眾對(duì)公共預(yù)算的關(guān)切進(jìn)行主動(dòng)、及時(shí)、全面的回應(yīng)。

二、我國(guó)公共預(yù)算治理改革取得的成就

(一)預(yù)算透明化

預(yù)算透明可以使公眾的財(cái)政幻覺有所降低,使政府的財(cái)政承諾不至于過度。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)委員會(huì)對(duì)于良好的治理的定義,透明程度的高低是衡量治理好壞的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。而預(yù)算透明應(yīng)達(dá)到以下三個(gè)要求：首先,決策的產(chǎn)生和執(zhí)行要遵循規(guī)章或條例;其次,信息可被相關(guān)者自由容易地獲取;再次,要以易理解的形式給媒介提供足夠多的信息。[14]

我國(guó)的公共預(yù)算改革在衡量透明度的這三個(gè)要求方面取得了一定的進(jìn)展。從公共預(yù)算制定和執(zhí)行過程來看,我國(guó)于1994年頒布(2014年8月31日修訂)的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》),初步建立了一套較為完整的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督體系。從公共預(yù)算信息的公開情況來看,我國(guó)的預(yù)算信息由早期的“保密”文件逐漸向建立公開透明的預(yù)算體制過渡。表1顯示了我國(guó)預(yù)算信息公開的發(fā)展過程。2013年《政府工作報(bào)告》把“大力推動(dòng)政務(wù)公開,重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算公開和公務(wù)接待、公務(wù)車購(gòu)置使用、因公出國(guó)出境經(jīng)費(fèi)公開,讓人民群眾更加全面地了解政府工作,更加有效地監(jiān)督政府行為。審計(jì)監(jiān)督的力度越來越大,成效越來越明顯”列為國(guó)務(wù)院在過去五年完成的重要工作和成績(jī)。2013年3月17日,李克強(qiáng)在擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理后第一次會(huì)見采訪兩會(huì)的中外記者時(shí)明確表示,要“推動(dòng)公開、透明、規(guī)范、完整的財(cái)政預(yù)算制度改革”。2013年7月,國(guó)務(wù)院公布了《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》(以下簡(jiǎn)稱《工作安排》),提出了要重點(diǎn)推進(jìn)9個(gè)方面的政府信息公開,其中第二項(xiàng)是“推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算和‘三公’經(jīng)費(fèi)公開”,要求省級(jí)政府全面公開本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi),爭(zhēng)取2015年之前實(shí)現(xiàn)全國(guó)市、縣級(jí)政府全面公開“三公”經(jīng)費(fèi)。這是國(guó)務(wù)院推進(jìn)這方面工作的一個(gè)重大舉措。

表1 我國(guó)公共預(yù)算信息公開進(jìn)程

從公共預(yù)算包含的內(nèi)容來看,我國(guó)由改革開放初期存在大規(guī)模預(yù)算外收支逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范和取消預(yù)算外資金,如表2所示。從2011年起,我國(guó)政府預(yù)算外收支全部納入預(yù)算管理。至此,預(yù)算外收支作為一個(gè)公共財(cái)政概念徹底消失,成為我國(guó)預(yù)算治理改革的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。

表2 改革開放以來我國(guó)納入公共預(yù)算管理的內(nèi)容的變化

(二)預(yù)算問責(zé)

現(xiàn)代預(yù)算制度的建立,讓政府變成一個(gè)看得見的、有可能被監(jiān)督的政府。[15]公共預(yù)算問責(zé),不僅有利于我國(guó)公共財(cái)政運(yùn)行的規(guī)范化、法制化、透明化,而且有利于加強(qiáng)對(duì)政府官員的權(quán)力約束,預(yù)防腐敗,為公共財(cái)政的高效運(yùn)行提供強(qiáng)有力的制度保障。近年來,無(wú)論是中央預(yù)算執(zhí)行還是專項(xiàng)預(yù)算資金的使用,我國(guó)在預(yù)算資金違紀(jì)使用的問責(zé)方面都取得了一定的進(jìn)步。

審計(jì)署每年對(duì)中央部門單位和地方政府(省、自治區(qū)、直轄市)上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況依法進(jìn)行審計(jì),定期公布審計(jì)結(jié)果;跟蹤并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出問題的整改情況,并公布結(jié)果。自2003年審計(jì)署發(fā)布第01號(hào)審計(jì)結(jié)果公告以來,審計(jì)公告數(shù)量、內(nèi)容、范圍都逐漸增加。截至2012年底,審計(jì)署已經(jīng)發(fā)布了142份審計(jì)結(jié)果公告。審計(jì)署對(duì)2012年度中央預(yù)算的審計(jì)結(jié)果顯示,截至2013年10月底,審計(jì)單位整改問題金額為3 578億元,審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題移送有關(guān)部門查處后,已有1 200多人被依法處理。[16]黨的十八大以來,落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定,紀(jì)檢監(jiān)察部門加大對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)等預(yù)算使用情況的監(jiān)督監(jiān)察,強(qiáng)化了預(yù)算問責(zé), 2013年因違反八項(xiàng)規(guī)定而被處理的有3萬(wàn)多人, 7 600多人被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。[17]

從我國(guó)政府專項(xiàng)預(yù)算資金使用的管理情況來看,審計(jì)署對(duì)包括最低生活保障資金、道路建設(shè)、土地規(guī)劃、單位小金庫(kù)等專項(xiàng)預(yù)算資金定期進(jìn)行審計(jì)并問責(zé)。此外,審計(jì)公告的發(fā)布使異體監(jiān)督作用有所加強(qiáng)。從近年來人們要求各級(jí)政府部門公開預(yù)算的呼聲來看,異體監(jiān)督的作用日益增強(qiáng),2011年群眾呼聲較高的“三公經(jīng)費(fèi)”作為獨(dú)立科目被編入預(yù)算就是一個(gè)很好的例子。

(三)預(yù)算公眾參與

公眾參與是好的治理的基石。在公共預(yù)算治理領(lǐng)域,公眾參與突出體現(xiàn)在“參與式”預(yù)算中。

當(dāng)前,全國(guó)已有十余個(gè)省份的基層政府以不同形式開展了參與式預(yù)算改革。各地區(qū)進(jìn)行參與式預(yù)算改革的形式多種多樣,既有傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)投票“點(diǎn)菜”,又有借助新興科技的網(wǎng)絡(luò)投票評(píng)審,也有為群眾提供對(duì)話平臺(tái)的討論、民主懇談、社會(huì)聽證。從發(fā)起推動(dòng)參與式預(yù)算改革的部門來說,既有以基層政府(或財(cái)政部門)推動(dòng)為主導(dǎo),也有部分地區(qū)改革以地方人大為主要推動(dòng)者,又有少數(shù)地區(qū)以非政府組織(包括婦聯(lián)組織、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)、國(guó)際行動(dòng)援助中國(guó)辦公室等)在積極發(fā)揮作用。

隨著試點(diǎn)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大,我國(guó)參與式預(yù)算改革無(wú)論是在試點(diǎn)層級(jí)和范圍上還是在公眾的參與程度上,都呈現(xiàn)出不斷深化擴(kuò)展的趨勢(shì)。從參與式預(yù)算改革試點(diǎn)的層次來看,盡管目前公共預(yù)算治理中的公眾參與仍集中在基層政府,但層級(jí)出現(xiàn)了不斷上移的趨勢(shì),參與試點(diǎn)的基層政府由以往的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)算提升到近年來的縣市本級(jí)預(yù)算。從參與式預(yù)算改革試點(diǎn)的內(nèi)容范圍來看,有公眾參與的預(yù)算項(xiàng)目不斷增加,一些改革試點(diǎn)地區(qū)將全部年度預(yù)算作為參與式預(yù)算內(nèi)容。參與式預(yù)算改革中公眾參與程度不斷加強(qiáng),主要表現(xiàn)為參與者專業(yè)化水平不斷提高、參與的過程不斷深入、對(duì)公共預(yù)算的影響不斷加大。公眾對(duì)預(yù)算制定過程的參與也由審批修訂向編制、執(zhí)行、監(jiān)督等全過程參與演進(jìn)。參與式預(yù)算的結(jié)果也由早期的僅供決策部門參考轉(zhuǎn)向切實(shí)改變預(yù)算決策。

地方基層政府的參與式預(yù)算實(shí)踐,為我國(guó)的預(yù)算治理改革積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),公眾在公共預(yù)算制定過程中的參與也進(jìn)一步推動(dòng)了預(yù)算信息尤其是基層政府預(yù)算信息的公開透明。

(四)預(yù)算回應(yīng)

好的治理要求相關(guān)機(jī)構(gòu)盡可能地在合理的時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)所有的利益群體進(jìn)行回應(yīng)。[18]在公共預(yù)算治理改革中,主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,建立回應(yīng)型政府,就是要及時(shí)合理地對(duì)公眾預(yù)算關(guān)切主動(dòng)進(jìn)行回應(yīng)。隨著公共預(yù)算日益公開透明,公眾參與的廣度和深度日益增大,社會(huì)公眾對(duì)公共預(yù)算也比以往更為關(guān)切,政府部門如何對(duì)社會(huì)各界關(guān)心的問題和建議予以及時(shí)適當(dāng)?shù)幕貞?yīng),是當(dāng)前我國(guó)公共預(yù)算治理改革面臨的一個(gè)新挑戰(zhàn)。

在我國(guó)公共預(yù)算治理領(lǐng)域,政府對(duì)社會(huì)公眾訴求的回應(yīng),除了傳統(tǒng)的熱線電話、媒體、新聞發(fā)言人、記者招待會(huì)等途徑外,通過互聯(lián)網(wǎng)這一信息交流平臺(tái),對(duì)民眾預(yù)算關(guān)切進(jìn)行政府回應(yīng)也逐漸成為一種新的趨勢(shì)。2008年2月,財(cái)政部有關(guān)人員在“中國(guó)政府網(wǎng)”在線訪談中首次就預(yù)算改革等話題,對(duì)社會(huì)公眾(網(wǎng)友)關(guān)心的問題進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)在線回應(yīng)。同年“兩會(huì)”期間,財(cái)政部發(fā)言人在線對(duì)當(dāng)年的預(yù)算報(bào)告為公眾進(jìn)行解讀,網(wǎng)友對(duì)預(yù)算報(bào)告中的一些問題在線提問,新聞發(fā)言人即時(shí)解答回應(yīng)。自2008年起,這種社會(huì)公眾通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)年度預(yù)算報(bào)告發(fā)出關(guān)切,財(cái)政部門實(shí)時(shí)做出回復(fù)的預(yù)算回應(yīng)模式,在每年全國(guó)“兩會(huì)”期間都會(huì)以在線訪談的形式開展。

此外,2010年政府年度預(yù)算報(bào)告中,首次對(duì)上一年度落實(shí)全國(guó)人大預(yù)算決議的有關(guān)情況進(jìn)行了詳細(xì)的說明,主動(dòng)回應(yīng)上一年度全國(guó)人大代表對(duì)預(yù)算的關(guān)切,并對(duì)社會(huì)公眾普遍關(guān)心的民生熱點(diǎn)問題在預(yù)算報(bào)告中重點(diǎn)進(jìn)行闡述和說明,積極回應(yīng)民眾關(guān)切。此后的歷年預(yù)算報(bào)告均加入了預(yù)算回應(yīng)的內(nèi)容。一些地方政府(如北京、上海、廣東等)也在其預(yù)算報(bào)告中加入了對(duì)上一年度地方人大預(yù)算決議的回應(yīng)內(nèi)容。

我國(guó)公共預(yù)算治理改革中預(yù)算公開透明和公共參與途徑機(jī)制的不斷改進(jìn),為公共預(yù)算回應(yīng)提供了平臺(tái),也帶來更多的挑戰(zhàn)。同時(shí),預(yù)算回應(yīng)的不斷完善也將有力地促進(jìn)預(yù)算公開透明,強(qiáng)化政府問責(zé),推動(dòng)公眾參與。

三、我國(guó)公共預(yù)算治理改革中存在的若干突出問題

(一)法制建設(shè)不完善,信息公開不規(guī)范

首先,在財(cái)政預(yù)算法制化建設(shè)方面,目前我國(guó)的法制建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人民群眾對(duì)合理分配、使用預(yù)算資金的期望還有一定的距離。2014年8月底新修訂的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算公開規(guī)定了比較明確的原則,這就是新增的第十四條的內(nèi)容：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表,應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開,并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明”,并提出了部門預(yù)算、下放采購(gòu)等信息公開的要求。這是我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)的重大進(jìn)展。但應(yīng)當(dāng)看到,如何制定一套完整的可以操作的公共財(cái)政信息公開的法律法規(guī)并嚴(yán)格實(shí)施,還有很多工作需要抓緊推進(jìn)。雖然《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定了預(yù)算信息是政府信息公開的重要內(nèi)容,其中第十條明確規(guī)定了,縣級(jí)以上各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告,但實(shí)際執(zhí)行情況并不樂觀,不少省、市、自治區(qū)及以下多數(shù)地方政府并沒有積極跟進(jìn),在公開的預(yù)算數(shù)據(jù)中,相關(guān)信息還比較粗糙、簡(jiǎn)單,無(wú)法滿足公眾對(duì)預(yù)算透明的期望和要求。

其次,預(yù)算信息公開缺乏規(guī)范性,質(zhì)量不高。一是盡管目前我國(guó)的預(yù)算信息、預(yù)算公開的改革在不斷深化,公開的內(nèi)容在不斷擴(kuò)大,但財(cái)政預(yù)算信息對(duì)外公開的方式、范圍、具體內(nèi)容、形式和步驟還不明確、統(tǒng)一,存在信息公開不全面、不完整、不及時(shí)的問題。二是目前編制的公共預(yù)算缺乏足夠的精細(xì)性和可靠性,這可能是一些地區(qū)人大或政府在想推進(jìn)預(yù)算信息公開時(shí),考慮到公布后影響政府形象等而往往“力不從心”所導(dǎo)致的。三是一些地方、部門的預(yù)算信息中仍存在較為嚴(yán)重的捏造、夸大數(shù)字或隱瞞不報(bào)的情況,從而降低了預(yù)算的可靠性和公信力。[19]

(二)審計(jì)與問責(zé)相互分離,異體問責(zé)乏力

首先,從預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的視角來看。公共預(yù)算審計(jì)的本質(zhì)功能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,揭露公共預(yù)算資金的違紀(jì)使用并不是主要目的,政府主管部門希望通過公共預(yù)算審計(jì)來促進(jìn)公共預(yù)算資金的規(guī)范使用。而審計(jì)解決問題和遏制財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問題功能的發(fā)揮,離不開審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題之后的責(zé)任追究。但是由于目前我國(guó)問責(zé)制設(shè)計(jì)上存在一定的制度缺陷,預(yù)算審計(jì)和行政問責(zé)實(shí)際上是相互分離的,這使得我國(guó)的公共預(yù)算審計(jì)并不能很好地發(fā)揮相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。

其次,從公共預(yù)算治理問責(zé)的主體來看,目前我國(guó)公共預(yù)算問責(zé)的形式主要以“同體問責(zé)”為主,問責(zé)的主體是上級(jí)行政機(jī)關(guān),主要目的是上級(jí)政府部門通過審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)各部門預(yù)算資金的使用狀況進(jìn)行跟蹤審計(jì),起到監(jiān)督的作用。而相對(duì)應(yīng)的“異體問責(zé)”監(jiān)督則較為乏力,立法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和公民等來自行政系統(tǒng)之外的主體對(duì)政府部門預(yù)算資金使用的過程和結(jié)果的監(jiān)督也相對(duì)乏力。

(三)公眾參與層級(jí)低,參與效果不明顯

公共預(yù)算治理中社會(huì)公眾的參與對(duì)于促進(jìn)公共財(cái)政資金的規(guī)范、合理和有效使用具有重要作用。然而,就目前我國(guó)公共預(yù)算的制定、執(zhí)行、公開和監(jiān)督過程中公眾參與的情況來看,還存在以下幾個(gè)方面的問題：

一方面,從參與式預(yù)算的實(shí)行情況來看,目前我國(guó)各地的參與式預(yù)算尚處于萌芽階段。整體上,仍處于部分基層地方政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、市級(jí))試點(diǎn)階段,層級(jí)較低,覆蓋范圍很小且不完善,省級(jí)層面預(yù)算過程中公眾參與很少。同時(shí),目前我國(guó)基層地方政府所進(jìn)行的參與式預(yù)算還缺乏基本的制度保障,影響我國(guó)參與式預(yù)算進(jìn)一步推進(jìn)。

另一方面,公眾的預(yù)算參與渠道主要是通過選舉人大代表,由人大代表代表人民參與預(yù)算的審查和監(jiān)督。但是由于目前我國(guó)的預(yù)算編制還不夠詳細(xì)、具體,非專業(yè)人員難以看懂,再加上我國(guó)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)人員太少,具有必要的財(cái)政、財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的干部,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重不足,對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查往往會(huì)大打折扣,審查水平和質(zhì)量難以得到保證。這樣,負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作的政府行政部門,尤其是財(cái)政部門,實(shí)際上就在很大程度上決定了預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu),而代表廣大人民群眾參政的人大代表的預(yù)算參與程度十分有限。

(四)政府預(yù)算回應(yīng)的主動(dòng)性不夠,回應(yīng)意愿不強(qiáng)

當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)預(yù)算制定和實(shí)施情況的回應(yīng)仍以被動(dòng)性回應(yīng)為主。[20]一些政府部門尤其是地方政府面對(duì)社會(huì)公眾對(duì)公眾預(yù)算的疑問、建議等,回應(yīng)意愿不強(qiáng)烈,有些甚至無(wú)視公眾關(guān)切,不回應(yīng)、不發(fā)聲的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)民眾合理的預(yù)算關(guān)切,不能及時(shí)、有效地進(jìn)行回應(yīng),難以解答公眾疑惑,從而降低了政府的公信力。

政府部門對(duì)預(yù)算回應(yīng)的主動(dòng)性不夠、意愿不強(qiáng)烈,一方面與部分政府部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)回應(yīng)公眾預(yù)算關(guān)切的認(rèn)識(shí)不足有關(guān),另一方面也與當(dāng)前的回應(yīng)機(jī)制不完善有關(guān)。此外,由于公共預(yù)算具有一定的專業(yè)性,隨著公眾參與公共預(yù)算的意愿日益強(qiáng)烈,社會(huì)公眾預(yù)算關(guān)切不斷強(qiáng)化,在進(jìn)行預(yù)算回應(yīng)時(shí)如何做到全面深入,同時(shí)又使得不具備專業(yè)背景知識(shí)的普通社會(huì)公眾聽得懂、信得過,即進(jìn)行與公眾預(yù)期相匹配的有效回應(yīng),也是當(dāng)前政府預(yù)算回應(yīng)需要解決的一個(gè)重要問題。

四、強(qiáng)化公共預(yù)算治理改革的政策建議

(一)不斷完善公共預(yù)算治理改革的法律體系

黨的十八大以來,特別是十八屆三中全會(huì)提出深化財(cái)稅體制改革,建立現(xiàn)代財(cái)政制度以來,我國(guó)公共預(yù)算治理改革的步伐明顯加快,最重要的標(biāo)志就是2014年8月底通過了《預(yù)算法》的修訂工作。新《預(yù)算法》在完善政府預(yù)算、健全透明預(yù)算制度、堅(jiān)持厲行節(jié)約、硬化預(yù)算支出約束等方面對(duì)公共預(yù)算管理做出了明確的規(guī)定。當(dāng)前需要抓緊做的工作是,國(guó)務(wù)院需要按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán),抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例和相關(guān)的規(guī)章制度。地方政府層面也需要制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。這將會(huì)為我國(guó)預(yù)算治理改革中的透明、審計(jì)問責(zé)、公眾參與、回應(yīng)營(yíng)造較好的法制環(huán)境。

(二)加快推進(jìn)公共預(yù)算透明的制度化建設(shè)

改進(jìn)預(yù)算治理要有程序,沒有程序就沒有真正的制度。加強(qiáng)預(yù)算透明制度化建設(shè),就要明確預(yù)算公開的時(shí)間、預(yù)算公開的內(nèi)容以及預(yù)算審議程序等。

首先,預(yù)算的公開必須及時(shí),政府,特別是地方政府,在向人民代表大會(huì)提交的供審議的預(yù)算草案之前,應(yīng)該留出比較充足的時(shí)間接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢和建議。同時(shí),人民代表大會(huì)在收到行政機(jī)關(guān)提交的供審議的預(yù)算草案后,應(yīng)該采取適當(dāng)方式及時(shí)向社會(huì)公布并聽取意見和建議。

其次,預(yù)算的公開必須完整,一般應(yīng)涵蓋所有的預(yù)算活動(dòng),包括年度預(yù)算和預(yù)算的執(zhí)行情況、相關(guān)年度預(yù)算的比較信息、未來年度的預(yù)測(cè)情況等。只要是沒有涉及國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng),預(yù)算案都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布全部?jī)?nèi)容,而不宜選擇性地公布。此外,預(yù)算編制要簡(jiǎn)明易懂。就是說,唯有大眾看得懂的預(yù)算,才是能夠監(jiān)督的預(yù)算,能夠監(jiān)督的預(yù)算才是“陽(yáng)光預(yù)算”。

最后,明確各級(jí)人民代表大會(huì)的預(yù)算審議范圍和內(nèi)容,嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算監(jiān)督工作的程序和方法,明確預(yù)算監(jiān)督主體的法律地位、權(quán)力及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,保證預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”,新修訂的《預(yù)算法》就全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)需對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告進(jìn)行重點(diǎn)審查的內(nèi)容已經(jīng)做了明確的規(guī)定。毫無(wú)疑問,這些政策措施將會(huì)極大地加強(qiáng)我國(guó)預(yù)算透明的制度化建設(shè)。

(三)逐步構(gòu)建公共預(yù)算治理的多元問責(zé)體系

多元問責(zé)體系是指以國(guó)家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為中心,以人大、上級(jí)政府、司法等多個(gè)部門的“同體問責(zé)”體系為主,以社會(huì)組織、媒體和公民的“異體問責(zé)”為輔的綜合體系。這樣,不僅有內(nèi)部監(jiān)督,而且還會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的外部壓力,促使政府部門規(guī)范使用公共預(yù)算資金。

首先,應(yīng)充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的預(yù)算問責(zé)職能。我國(guó)《憲法》第62條明確規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)行使“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的職權(quán)。各級(jí)人大代表必須充分行使人大在預(yù)算制定、執(zhí)行上的審查權(quán)、建議權(quán)、詢問權(quán),為公共預(yù)算資金的使用把好關(guān),使每一筆公共預(yù)算資金的使用都能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

其次,進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露相關(guān)部門的預(yù)算資金違紀(jì)使用情況;同時(shí),上級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)對(duì)于政府部門違紀(jì)使用公共預(yù)算資金的行為應(yīng)依法采取強(qiáng)有力的懲罰性措施,而不是簡(jiǎn)單地停留在一般性整改上。通過預(yù)算審計(jì)部門與上級(jí)政府部門、司法機(jī)關(guān)的有機(jī)銜接,加大預(yù)算資金使用違紀(jì)的查處力度,使違紀(jì)主體受到的處罰與所犯錯(cuò)誤的嚴(yán)重程度相對(duì)等,顯著地提高其違法違紀(jì)成本。

最后,要通過網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體向社會(huì)按年度公布預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況,并使之簡(jiǎn)化、清晰,便于監(jiān)督,使公眾和納稅人能夠清楚地知道我們的錢用到了什么地方,產(chǎn)生了哪些效應(yīng),哪些該花、哪些不該花、哪些花的有問題,形成強(qiáng)大的社會(huì)壓力,進(jìn)而提升公共財(cái)政資金的使用效率。

(四)進(jìn)一步拓寬公眾預(yù)算參與的渠道與方式

新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定,縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前,應(yīng)當(dāng)采用多種形式,組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表,聽取選民和社會(huì)各界的意見”,這充分體現(xiàn)了近十幾年我國(guó)公眾參與預(yù)算的實(shí)踐和預(yù)算治理改革的探索成果。我們認(rèn)為,還需要進(jìn)一步拓寬公眾參與預(yù)算的渠道與方式。

首先,積極向公眾普及預(yù)算知識(shí),提升公眾的參與意愿?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的預(yù)算編制涉及諸多技術(shù)性問題,具有很強(qiáng)的專業(yè)性,如果缺乏相應(yīng)的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí),會(huì)極大地影響公眾的預(yù)算參與程度,因此,政府部門應(yīng)該積極組織專家對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算文本進(jìn)行通俗化解讀,把預(yù)算術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化成淺顯的表述,讓老百姓能夠讀懂政府的預(yù)算,以提升公眾的預(yù)算參與能力和參與意愿。

其次,在預(yù)算編制的過程中要逐步搭建起政府與公眾、企業(yè)和社會(huì)組織參與的平臺(tái)。現(xiàn)階段應(yīng)大力推行預(yù)算信息的公開、透明,而且要細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目,使公眾能夠清楚地了解我國(guó)公共預(yù)算的制定、執(zhí)行以及預(yù)算決算,為公眾、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)委員會(huì)、立法機(jī)關(guān)等多元主體的預(yù)算參與行為提供充足的、詳盡的預(yù)決算信息。同時(shí),要加快整合預(yù)算參與過程中的政府與公眾、企業(yè)和社會(huì)組織的利益,探索有效的途徑和方法,提供更多的機(jī)會(huì)和渠道,吸納更多的公眾參與到預(yù)算治理改革過程中來,充分表達(dá)意見和建議,反映人民的利益訴求,構(gòu)建互動(dòng)良好的公共預(yù)算協(xié)同治理框架,引導(dǎo)公民、企業(yè)和社會(huì)組織等參與預(yù)算的制定、執(zhí)行和監(jiān)督,使我國(guó)公共預(yù)算的制定和執(zhí)行具有更加堅(jiān)實(shí)廣泛的民意基礎(chǔ)。

(五)健全及時(shí)有效的公共預(yù)算回應(yīng)機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)公眾預(yù)算關(guān)切的主動(dòng)回應(yīng),是我國(guó)公共預(yù)算不斷公開透明、預(yù)算問責(zé)體系不斷完善、公眾參與機(jī)制不斷健全背景下的必然要求,是完善公共預(yù)算決策、加強(qiáng)監(jiān)督的重要途徑。

一是在官方媒體、新聞發(fā)言人、記者招待會(huì)等傳統(tǒng)預(yù)算回應(yīng)渠道的基礎(chǔ)上,積極探索微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)預(yù)算回應(yīng)新媒介的運(yùn)用。相對(duì)于傳統(tǒng)的預(yù)算回應(yīng)渠道,微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)具有信息傳播快速?gòu)V泛、互動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn),通過新興網(wǎng)絡(luò)媒介了解公眾預(yù)算關(guān)切,可為預(yù)算主體及時(shí)回應(yīng)提供輿情信息;通過新興網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)布預(yù)算回應(yīng),加強(qiáng)與公眾互動(dòng),也可提高預(yù)算回應(yīng)的及時(shí)性。

二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé),將預(yù)算回應(yīng)納入相關(guān)部門績(jī)效考核體系,增強(qiáng)預(yù)算回應(yīng)的主動(dòng)性。要明確相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的預(yù)算回應(yīng)責(zé)任,促進(jìn)預(yù)算被動(dòng)回應(yīng)向主動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)變,對(duì)于那些社會(huì)公眾合理關(guān)切“不發(fā)聲”、“不回應(yīng)”的,要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,切實(shí)保障公眾對(duì)公共預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三是建立預(yù)算回應(yīng)解讀和宣傳機(jī)制,提高預(yù)算回應(yīng)的有效性。針對(duì)性、科學(xué)性、權(quán)威性和有效性的專家政策解讀是建立有效預(yù)算回應(yīng)機(jī)制的重要內(nèi)容。此外,編制公共預(yù)算知識(shí)簡(jiǎn)明讀本,定期組織公共預(yù)算知識(shí)普及活動(dòng),增強(qiáng)公眾對(duì)公共預(yù)算專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和了解,有利于提高公眾對(duì)預(yù)算回應(yīng)的理解和監(jiān)督能力。

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China's Governance Reform of Public Budgeting：Transparency,Accountability,Public Participation,Response

XV Guang-jian1,WEI Yi-fang2,LI Tian-jian3,LIAO Fu-xiu4
(1.School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872; 2.Research Institute for Social Development,National Development and Reform Commission,Beijing 100031; 3.School of Economics,Northwest Normal University,Lanzhou,Gansu 730070; 4.Beijing E-Hualu Info Technology Co.,LTD,Beijing 100043)

A good public budgeting governance requires not only transparency and accountability,but also extensive and deep public participation,as well as initiative,timely and comprehensive response to the public concern.China's public budgeting system has achieved significant progresses with the deepening of the public budgeting reform.Compared with the requirement of“building modern fiscal system”,there still exist a great number of problems.Policy recommendations to promote the reform of public budgeting governance are made,such as to strengthen legal guarantee,promote institutionalization,build multi-accountability,broaden public participation channels and improve response mechanism.

governance reform;public budgeting;transparency;accountability;public participation;response

許光建：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師;魏義方：管理學(xué)博士,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所(北京100031);李天建：管理學(xué)博士,西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師(甘肅蘭州730070);廖芙秀：管理學(xué)博士,北京易華錄信息技術(shù)股份有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家(北京100043)

(責(zé)任編輯 武京閩)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段通貨膨脹與預(yù)期管理問題研究”(12AGL004);國(guó)家“985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助;教育部博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)資助