陳永亮 陳士勇

【摘要】由于工具理性主義的膨脹，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中忽視了“人”在城鎮(zhèn)化中應有的地位，尤其是農(nóng)民工階層，并沒有切實享受到城鎮(zhèn)化的成果。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是土地的城鎮(zhèn)化，而非“人”的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“以人為本”，呼吁人的價值和尊嚴的理性復歸，在新型城鎮(zhèn)化的推進過程中，要加快農(nóng)民工市民化的進程，讓農(nóng)民工進城“進得來、留得下、有尊嚴。”

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 價值理性 工具理性 城鄉(xiāng)一體化

【中圖分類號】B26 【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)代化建設的重要歷史任務，是當前擴大內(nèi)需的巨大潛力所在，也是我國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿?。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)人口從1978年的1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，已經(jīng)達到世界平均水平。

然而伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，傳統(tǒng)發(fā)展模式下長期積攢和遺留的諸多矛盾、問題也日益凸顯，不斷擴大的城鄉(xiāng)差距，農(nóng)民工身份認同的錯位和戶籍福利的尷尬，粗放型城市發(fā)展所造成的交通堵塞、環(huán)境污染、房價飛漲等“城市病”，集中引發(fā)了社會各界對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的審視和反思。

價值理性的缺失—被誤讀的城鎮(zhèn)化

改革開放至今我們基本沿襲的是一條粗放型城鎮(zhèn)化道路。所謂的“城鎮(zhèn)化”實際上是土地的城鎮(zhèn)化，而非人的城鎮(zhèn)化。在傳統(tǒng)政績觀和利益機制的驅(qū)動下，少數(shù)利益集團高舉“城鎮(zhèn)化”的旗號，圍繞實現(xiàn)利益最大化，利用現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制的漏洞和弊端大做文章。城鎮(zhèn)化逐步淪為部分地方政府拼湊政績和少數(shù)強勢群體謀取私利的粗放式的“造城運動”。不能否認，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路推動著城市基礎設施建設的高歌猛進，經(jīng)濟實力大為增強，市容市貌煥然一新，部分大城市已率先躋身國際化大都市之列，彰顯了城鎮(zhèn)化對于經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大推動作用。然而，“舊貌換新顏”的城市街道寬廣，高樓林立，車水馬龍，卻唯獨沒有賦予“人”相應的權利和應有的位置。

各類城市為了降低發(fā)展成本，榨取廉價勞動力，只歡迎農(nóng)民工來就業(yè)打工，而不歡迎他們定居落戶，農(nóng)民工無法享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共服務資源和社會福利。目前，我國城鎮(zhèn)化率雖然已達51.27%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齾s只有約38%，這意味著近2億人生活在城鎮(zhèn)里卻沒有城鎮(zhèn)戶口，無法享受城鎮(zhèn)居民待遇。

農(nóng)民工為了生計只能不斷奔波往返于城鄉(xiāng)之間，城市中的臨時夫妻，農(nóng)村里的留守兒童，孤寡老人問題已經(jīng)成為我國現(xiàn)代化進程中的一個獨特而又亟待解決的社會問題。大規(guī)模周期性“鐘擺式”和“候鳥型”的流動，帶來嚴重社會隱患，犧牲了三代人的幸福，付出了巨大的社會代價，已經(jīng)引發(fā)了社會的廣泛關注和深刻反思。不只是農(nóng)民工，眾多城鎮(zhèn)居民也被迫承受了低水平城鎮(zhèn)化所導致的物價上漲、環(huán)境污染和交通堵塞等“城市病”，難以真正享受到城市發(fā)展帶來的現(xiàn)代文明以及優(yōu)質(zhì)、便捷的生活資源。

馬克思把促進人自由而全面的發(fā)展作為未來社會建設的本質(zhì)要求和最高目標，認為共產(chǎn)主義是為了實現(xiàn)人真正的自由和尊嚴，是以人類的徹底解放為根本宗旨的，未來的共產(chǎn)主義社會將是一個“自由人的聯(lián)合體”。我黨一貫堅持走群眾路線，全心全意為人民服務的宗旨與馬克思主義是一脈相承的，馬克思關于人的全面發(fā)展理論在我國社會主義初級階段時代化為科學發(fā)展觀“以人為本”的核心理念，是中國特色社會主義理論旗幟的鮮明特色。

由此看來，人的工具化傾向無疑是對馬克思主義和人類文明進步的根本背離，是對城鎮(zhèn)化的核心理念和精神實質(zhì)的曲解和誤讀。從本質(zhì)上看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和流動的過程，也是城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務逐步覆蓋農(nóng)村地區(qū)和人口的過程。

城鎮(zhèn)化的核心問題是農(nóng)民進城，是通過推進農(nóng)民工市民化，使之接受均等的城市公共服務，共享城市發(fā)展所帶來的財富和成果，逐步增強城市生活的歸屬感、認同感和幸福感。城鎮(zhèn)化應該一切圍繞“人”來下功夫、做文章，是以人為本，為人服務的。需要強調(diào)的是，這里的“人”不是針對某一特殊的社會階層、集團或地域群體，而是涉及到十幾億人口，覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的。

新型城鎮(zhèn)化—價值理性的復歸

實踐證明，沿襲傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路將進一步加劇城鄉(xiāng)矛盾，有違社會公平，阻礙城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，已難以為繼。時代發(fā)展呼吁城鎮(zhèn)化的新理念、新模式，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“要地不要人”不同，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，更加側(cè)重人的發(fā)展，更加關注民生。新型城鎮(zhèn)化重點和難點在于土地和戶籍。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構的戶籍制度和土地制度是計劃經(jīng)濟體制框架下結(jié)成的制度怪胎。改革開放后，這些制度并未得到實質(zhì)性的改變，反而逐步成為粗放型城鎮(zhèn)化模式的體制根源。它長期橫亙在城鄉(xiāng)之間，充當了拉大城鄉(xiāng)差距、固化利益格局的現(xiàn)實推手，形成了排斥效應，抑制了階層的正常循環(huán)流動，扼殺了社會活力，又迅速滋生和助長了一批依附于土地交易的利益集團和權貴階層，由此結(jié)成牢不可破的利益鏈條，已然成為目前推進新型城鎮(zhèn)化最大的掣肘和阻礙。

由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化走向新型城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程的關鍵一步，而社會轉(zhuǎn)型的核心是社會結(jié)構和利益關系的重新調(diào)整。打破傳統(tǒng)體制框架，對原有利益格局進行調(diào)整，必然涉及到各階層利益的重新分配。尤其是對既得利益群體和強勢集團“奶酪”的觸動，必定將遭遇相當程度的排斥和抵制，極易引發(fā)多種社會矛盾，造成社會動蕩。

雖然改革是最大的紅利，然而在一段時間社會財富總量沒有顯著增加的情況下，利益蛋糕的重新分配就意味著一部分人由此獲益，而另一部分則會相應承擔改革的代價。全體人民共享城鎮(zhèn)化的成果只是對根本利益和長遠利益而言，眼前利益總會有得有失。因此，從目前來看，“深水區(qū)”和“攻堅區(qū)”改革成敗的關鍵還是看政府在頂層設計中，敢于調(diào)整利益關系，敢于犧牲自己的既得利益，敢于拿出“革自己命”的勇氣來。在目前存在諸多變數(shù)和不確定性因素的情況下，利益蛋糕如何分割，分配政策應該向哪些群體適當傾斜，成為新型城鎮(zhèn)化“以人為本”能否實現(xiàn)動態(tài)平衡的關鍵。

新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的實踐原則

“弱勢群體優(yōu)先得利”原則。美國著名政治哲學家、倫理學家羅爾斯在《正義論》中駁斥了分配理論的傳統(tǒng)功利主義和至善論，提出了“公平的正義”理論。認為一個組成良好的社會應該滿足正義的兩個原則：第一，每個人對與所有人所擁有的最廣泛的平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利（平等自由原則）；第二，社會的和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們：一、在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則），二、依系于機會公平平等條件下職務和地位向所有人開放（機會的公正平等原則）。上述兩個原則的要義是平等地分配各種基本權利和義務，同時盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益和負擔，堅持各種職務和地位平等地向所有人開放，只允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配。

羅爾斯的兩個正義原則其實是要解決一個分配正義的問題。在整個社會主義初級階段，完全意義上的分配平等是不存在的，但是分配正義無疑應該是新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的應有之義。其實城鎮(zhèn)化絕不是少數(shù)利益集團謀取私利的工具，也不應被簡單理解為政府擴大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟發(fā)展的手段，作為市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物和人類文明進步的必然趨勢，城鎮(zhèn)化更重要的意義在于其在深化分配改革，實現(xiàn)社會公平中的杠桿作用。

按照羅爾斯的觀點，新型城鎮(zhèn)化所帶來的機會和利益在理論上應該向所有人開放和共享。同時按照第二個原則中的“差別原則”，長期以來一直作為社會弱勢群體的農(nóng)民工階層，應該獲得利益分配的政策傾斜。從分配正義觀點來看，在現(xiàn)階段，相對于為城市發(fā)展錦上添花，新型城鎮(zhèn)化應更加側(cè)重于為農(nóng)民工市民化雪中送炭。

差別化原則。目前社會資源分配向農(nóng)民工和弱勢群體適度傾斜，這符合我們黨一貫堅持的通過“先富”帶“后富”最終實現(xiàn)“共同富?！钡目偡结?，也是整個社會義不容辭的責任。但是落實在分配實踐中，阻力和難度就會很大。城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民進城的過程，必定是低素質(zhì)、低端就業(yè)、低收入人口進入城鎮(zhèn)的過程，勢必會在一定程度上加大地方政府的財政支出負擔，分享和擠占城鎮(zhèn)戶籍居民所享受公共服務資源，在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面對現(xiàn)有城市戶籍居民的固有利益格局形成挑戰(zhàn)。

在具體政策的制定和實施方面，需要引入第二個“差別原則”，即差別化改革。城鎮(zhèn)化的艱巨性和復雜性決定了在政策制定和執(zhí)行過程中，不能搞“一刀切”。既然“摸石頭過河”，就不能走得過急，趟得過快，必須循序漸進。可先選擇一些地區(qū)和領域開展試點，以點帶面，及時調(diào)整和糾錯，在探索中“排雷”和清除“荊棘”，要允許有先有后，承認“差別”。社會福利和公共資源占有水平的城鄉(xiāng)差距是長期體制性障礙和政策導向的結(jié)果，不可能期望于在短期內(nèi)迅速抹平。公共服務均等化應隨著城鎮(zhèn)化的逐次推進和社會財富的不斷積累而最終實現(xiàn)，要充分發(fā)揮市場在調(diào)配資源中的基礎性作用。

目前，忽視市場規(guī)律，人為拉平分配差距，吃平均主義大鍋飯，是一種計劃經(jīng)濟色彩很濃的思維方式，其結(jié)果恐怕未必是全國平均公共服務水平的上升，而是一線城市公共服務的下降。比如戶籍制度改革，應通過差別化來實現(xiàn)，自下而上的逐步放開，先有小城鎮(zhèn)，后有大城市，不能不顧條件的齊頭并進。像北京、上海、廣州、深圳這樣的大城市，因為其資源環(huán)境的承載能力有限，在當前還不具備全面放開的條件，短時間內(nèi)可以允許一定程度的差別，逐步分期分批有條件地解決長期就業(yè)的外來農(nóng)民工進城定居落戶問題。

再如教育制度，要允許差別化教育資源的存在，外來人口子女可以就讀打工子弟學校、民辦學校。這樣既不會給政府財政造成太大負擔，同時又可以緩解長期以來城鎮(zhèn)公共資源閑置和過剩的問題。第二個“差別原則”并不意味著默許和放任當前日益擴大的城鄉(xiāng)差距，而是強調(diào)在城鎮(zhèn)化過程中應該按照客觀規(guī)律辦事，充分發(fā)揮市場的主導作用，堅持差別意味著實事求是。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則。新型城鎮(zhèn)化將會實現(xiàn)“城鄉(xiāng)共贏”。新型城鎮(zhèn)化對于增強和挖掘廣大農(nóng)民的消費能力和消費潛力，擴大內(nèi)需，保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展意義重大，對于城鄉(xiāng)發(fā)展都至關重要。比如，城市在計劃生育高峰時期形成的教育資源，隨著人口增長率的下降，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了過剩。在上海，農(nóng)民工子女已經(jīng)利用了35%的公共教育資源，大大緩解了教師和教育資源過剩的壓力。隨著城市原有和外遷居民之間利益的共生性和互動性進一步增強，農(nóng)民工市民化的共贏趨勢正逐步顯現(xiàn)，部分城市戶籍居民基于“電梯效應”的心里抵觸，也會逐步消弭。

此外，如何接納和對待農(nóng)民工和外來人群，是衡量一個城市包容性和文明程度的重要尺度。隨著大量的農(nóng)民工逐步融入城市生活，與城市居民和諧共生，一個更加開放、民主、和諧的社會主義新型城市，不僅給原有城市居民帶來了前所未有的物質(zhì)、精神享受，而且外來人口融入過程中形成的多元文化、生活方式以及從排斥、抵制到開放、包容的城市心理轉(zhuǎn)變過程，也使廣大市民人格修養(yǎng)和文明素質(zhì)得到了一次普遍的洗禮和升華，這對人更加自由而全面的發(fā)展和城市文明進化無疑也是一個寶貴的成長契機。由此可見，新型城鎮(zhèn)化符合全體城鄉(xiāng)居民的共同利益和根本利益，是邁出全面建設小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵一步。

一言以蔽之，新型城鎮(zhèn)化的真諦是通過引入差別原則，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)的無差別發(fā)展和“一體化”?！俺青l(xiāng)一體化”就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民即便在農(nóng)村也能享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。不管是城市居民還是農(nóng)村居民，在我國任何地方都能享受到均等的公共服務資源，每個人可以真正根據(jù)自己的意愿，而不是迫于“養(yǎng)家糊口”的生存壓力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的“無戶籍”的自由流動，人將真正從城市發(fā)展的工具中解脫出來，重新恢復其在城市文明和社會進步中的主導性和能動性。由“城鄉(xiāng)差別”到“城鄉(xiāng)共贏”，最終實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體”模式將是符合中國國情，具有中國特色的城鎮(zhèn)化之路。

尊重人的意愿和公民參與原則?！耙匀藶楸尽本褪且獜娜嗣袢罕姷那袑嵭枰霭l(fā)，充分考慮并尊重人的意愿，從最初規(guī)劃到具體措施實施的每一個階段和過程都要把人的需要放在第一位，把人民群眾滿意不滿意，高興不高興，答應不答應作為衡量一切的標準，落實在城鎮(zhèn)化的每個環(huán)節(jié)和層面上。

然而，回顧以往的城市規(guī)劃和建設，一些地方和城市并不是從當?shù)氐氖星楹兔袂槌霭l(fā)，而是簡單模仿和套用歐美國家的城市化模式或照搬照抄其他城市的經(jīng)驗做法，導致各地城市建設千城一面，千篇一律，城市獨特的歷史文化、風土人情、建筑風格和人文特色被湮沒在一片大規(guī)模拆遷和重建的殘磚瓦礫之中。

還有一些地方，提及城鎮(zhèn)化就是如何剝奪農(nóng)民的宅基地，把農(nóng)民“趕上樓”、“趕進城”，組織農(nóng)民集資建設農(nóng)村新社區(qū)，并不考慮農(nóng)民的主觀意愿和傳統(tǒng)習慣，結(jié)果導致農(nóng)民并未因此享受到現(xiàn)代化的城市生活，反而出現(xiàn)生活方式不適，經(jīng)濟負擔加重。由于整個城鎮(zhèn)化過程都是由政府自上而下的主導，沒有融入公民有效參與，導致很多建設思路違背民眾意愿，甚至很多地方出現(xiàn)了“有城無人”，“死城”和“鬼城”怪相層出不窮，事半功倍，得不償失。

需要指出的是，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的逐步深入，尤其是近些年農(nóng)村生活水平的不斷提高，廣大農(nóng)民的價值取向和生活觀念也發(fā)生了一定程度的變遷，不再是一味地追求“當城市人”了，“城市夢”呈現(xiàn)多樣性、多層次性的特點。比如，雖然當前大多數(shù)農(nóng)民還是向往城鎮(zhèn)生活的，尤其是年輕人，但是并不是所有的農(nóng)民都愿意被“市民化”。這主要是由于我國不同城市之間戶籍福利差距較大，特別是小城鎮(zhèn)戶籍已沒有太多的附帶福利了，戶口價值幾乎為零，反而農(nóng)民身份還有一定的價值，特別是在大城市郊區(qū)或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，所以很多農(nóng)民并不愿意將自己的身份轉(zhuǎn)變成小城鎮(zhèn)的戶口。此外，目前我國社會保障覆蓋率較低，很多農(nóng)民還是將最后的“保障線”寄希望于土地，一旦城市務工環(huán)境惡化，他們就能夠退回農(nóng)村，做到“進退自如”。

因此在城鎮(zhèn)化過程中，如果缺乏對這些因素和變量的足夠重視和統(tǒng)籌考慮，重復過去官僚主義和經(jīng)驗主義的老路，不但農(nóng)民工市民化將難以為繼，新型城鎮(zhèn)化的最終效果和意義也會大打折扣。這就要求我們在城鎮(zhèn)化的頂層設計和具體政策的制定執(zhí)行過程中，要堅持實事求是，加強調(diào)查研究，切實尊重人民意愿，使決策更加民主化和科學化，才能真正做到“以人為本”。

（作者均為遼寧師范大學政治與行政學院博士研究生）

責編/韓露（實習）