梁昌明

【摘要】文章以一種史學(xué)視角分析了20世紀(jì)60年代以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦政府或科研機(jī)構(gòu)對(duì)公共外交項(xiàng)目績(jī)效測(cè)評(píng)的主要方法，如計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)、項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具、提高公共外交影響、使團(tuán)行為跟蹤法和公共外交績(jī)效測(cè)評(píng)模型，主要闡述了各種方法的目標(biāo)、具體的操作方法及存在的不足。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)聯(lián)邦政府 公共外交 績(jī)效測(cè)評(píng)方法 史學(xué)視角

【中圖分類號(hào)】C36 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

美國(guó)政府是有意識(shí)使用公共外交較早的國(guó)家之一，且一直重視，無(wú)論其手段還是效果都領(lǐng)先于其它國(guó)家，其與政府間外交活動(dòng)相輔相成、合作共生。①美國(guó)政府績(jī)效管理源于20世紀(jì)初，為提高政府部門的工作效率，運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、市政統(tǒng)計(jì)和成本核算等，建立績(jī)效評(píng)估方法，定期提交績(jī)效報(bào)告。20世紀(jì)50年代，美國(guó)政府開始推行績(jī)效預(yù)算制度。就各部門的各項(xiàng)活動(dòng)而言，對(duì)公共外交項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估相當(dāng)重視。②

美國(guó)公共外交績(jī)效評(píng)估的主要方法

一個(gè)國(guó)家的公共外交評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)該反映該國(guó)公共外交的目標(biāo)。一國(guó)政府尋求建立某一公共外交項(xiàng)目和與其相伴的評(píng)估機(jī)制，其首先要做的就是選定其總體目標(biāo)。但是不管該國(guó)確立的目標(biāo)如何，從傳統(tǒng)意義上來(lái)說(shuō)，“項(xiàng)目”是公共外交活動(dòng)的主要單位，因此評(píng)估活動(dòng)的核心問(wèn)題就是其“項(xiàng)目”，于是公共外交績(jī)效評(píng)估方法首先從“項(xiàng)目”評(píng)估開始。

計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)。該系統(tǒng)是一種財(cái)政預(yù)算編制體系。該系統(tǒng)主要是確定政府部門項(xiàng)目的目標(biāo)，然后根據(jù)各項(xiàng)目的開支和收益情況比較實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目目標(biāo)的方法和手段。③其主要目標(biāo)是想要把整體規(guī)劃、項(xiàng)目計(jì)劃和其預(yù)算功能結(jié)合在一起。

本方法主要涉及關(guān)鍵的決策過(guò)程，其關(guān)注的是實(shí)際操作前的管理職能。任何一個(gè)組織都可被簡(jiǎn)單地視為按以下5個(gè)基本和連續(xù)的過(guò)程發(fā)揮其作用：制定規(guī)劃；計(jì)劃；預(yù)算編制；實(shí)際操作和評(píng)估。④具體說(shuō)來(lái)，這五項(xiàng)內(nèi)容分別是：

一是，制定規(guī)劃是幫助組織機(jī)構(gòu)選擇目標(biāo)，隨后幫助其檢查在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中采取的具體行動(dòng)。實(shí)際上，制定規(guī)劃所提出的問(wèn)題是關(guān)于某些具體行動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，而非為其提供具體方案。

二是，計(jì)劃是把上述規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動(dòng)步驟。包括提供詳細(xì)的所需資源及實(shí)施該規(guī)劃所需的具體行動(dòng)。

三是，預(yù)算編制是為某組織的年度預(yù)算做好準(zhǔn)備和證明該計(jì)劃合理合法。其作用是要保障有足夠項(xiàng)目啟動(dòng)資金。

四是，實(shí)際操作指該項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況。

五是，評(píng)估是評(píng)價(jià)該項(xiàng)目的價(jià)值。也就是說(shuō)，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估測(cè)量和評(píng)估該項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)中的價(jià)值。評(píng)估的結(jié)果常用來(lái)修改當(dāng)下具體的項(xiàng)目，也可用來(lái)規(guī)劃將來(lái)的項(xiàng)目。

本方法的優(yōu)點(diǎn)在于通過(guò)單個(gè)計(jì)劃的制定，將部門的年度預(yù)算與其長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立聯(lián)系。然后把計(jì)劃根據(jù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的輕重緩急，分為“大項(xiàng)目”、“中項(xiàng)目”和“小項(xiàng)目”。這樣，政府部門可以計(jì)劃鮮明地實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，完成各自的任務(wù)。盡管如此，該系統(tǒng)也存在一些不足：如由于該系統(tǒng)對(duì)“大項(xiàng)目”的數(shù)目有嚴(yán)格限制，這必然在政府各部門之間引發(fā)利益分配之爭(zhēng)。如果“大項(xiàng)目”數(shù)過(guò)多，則會(huì)和“中項(xiàng)目”、“小項(xiàng)目”之間形成內(nèi)容重疊，甚至形成“頭重腳輕”的局面。如果“大項(xiàng)目”的數(shù)目過(guò)少，則容易出現(xiàn)一個(gè)大項(xiàng)目要兼顧多個(gè)“中小項(xiàng)目”，從而導(dǎo)致計(jì)劃方向性不清。

由于該方法存在著上述缺點(diǎn)，20世紀(jì)70年代后，其逐漸淡出了預(yù)算編制領(lǐng)域。

項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具。20世紀(jì)90年代初，美國(guó)政府績(jī)效管理發(fā)生根本性突破。1993年初，克林頓政府成立了由副總統(tǒng)戈?duì)栔鞒值摹皣?guó)家績(jī)效評(píng)審委員會(huì)”。該委員會(huì)的任務(wù)就是如何使政府運(yùn)作得更為有效且成本更低。1993年7月，國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，被稱為“推動(dòng)美國(guó)政府再造的綱領(lǐng)性文件之一”⑤。2002年7月，美國(guó)行政管理和預(yù)算辦公室宣布研發(fā)一種正式評(píng)估聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效的工具—項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具。該方法是一種用于評(píng)估政府項(xiàng)目績(jī)效并促使改進(jìn)績(jī)效的診斷性工具。對(duì)某一項(xiàng)目一旦評(píng)估完畢，其報(bào)告有助于讓人了解預(yù)算的決策情況和改善項(xiàng)目績(jī)效的具體行動(dòng)方案。相關(guān)部門要承擔(dān)報(bào)告中提到的后續(xù)活動(dòng)，即項(xiàng)目改進(jìn)的責(zé)任。該工具評(píng)估的是某個(gè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、執(zhí)行到項(xiàng)目成果的全程的績(jī)效。⑥

對(duì)于美國(guó)國(guó)務(wù)院各部門的公共外交項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，該工具并不針對(duì)具體、單個(gè)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，而是把各部門的所有公共外交項(xiàng)目視為“一個(gè)項(xiàng)目”進(jìn)行評(píng)估。

為了達(dá)到績(jī)效和預(yù)算一體化，該方法提出了一個(gè)通用的指標(biāo)體系，就是項(xiàng)目定級(jí)評(píng)價(jià)工具的25個(gè)問(wèn)題。這些問(wèn)題分別歸到這一系統(tǒng)的四個(gè)組成部分之中：“項(xiàng)目目標(biāo)和設(shè)計(jì)”、“戰(zhàn)略計(jì)劃”、“項(xiàng)目管理”和“項(xiàng)目結(jié)果”。它們所占的比例分別是：20%、10%、20%和50%。⑦對(duì)每一部分評(píng)估之后，然后根據(jù)“有效”（85～100）、“基本有效”（70～84）、“適當(dāng)”（50～69）、“無(wú)效”（0～49）和“結(jié)果未顯示”，最后評(píng)定給出每個(gè)項(xiàng)目的總分。⑧這一評(píng)估方法到奧巴馬政府時(shí)期未能繼續(xù)使用。盡管如此，其對(duì)于美國(guó)政府機(jī)構(gòu)如何看待評(píng)估的影響不能低估。

提高公共外交影響?！疤岣吖餐饨挥绊憽笔橇硪环N不以單個(gè)項(xiàng)目為中心的評(píng)估方法。該方法力求測(cè)量公共外交項(xiàng)目對(duì)國(guó)外公眾的整體影響。它的做法是調(diào)查最近5年間參與公共外交項(xiàng)目的國(guó)外精英和來(lái)自該地區(qū)的未參與該項(xiàng)目的精英控制組之間的態(tài)度差異，其目的是要把產(chǎn)出數(shù)據(jù)和績(jī)效測(cè)評(píng)聯(lián)系起來(lái)，全面了解項(xiàng)目的影響。⑨它主要有三個(gè)環(huán)節(jié)：第一，明確“提高公共外交影響”的目標(biāo)是：對(duì)項(xiàng)目結(jié)果或績(jī)效進(jìn)行事后分析，即我們目前進(jìn)行的項(xiàng)目效果如何？第二，使用的方法：通過(guò)采取調(diào)查和焦點(diǎn)小組討論的方式分別對(duì)參與美國(guó)公共外交項(xiàng)目人員（測(cè)試小組和未參與該項(xiàng)目的人員）的態(tài)度變化。第三，本活動(dòng)的結(jié)果：所在國(guó)的整體情況報(bào)告；焦點(diǎn)小組的結(jié)果報(bào)告及其副本；最終報(bào)告；利益相關(guān)者簡(jiǎn)報(bào)：我們目前的公共外交項(xiàng)目的效果如何？

“提高公共外交影響”著重分析公共外交各項(xiàng)活動(dòng)與其預(yù)期結(jié)果之間的關(guān)系。該方法第一次嘗試量化各項(xiàng)活動(dòng)和結(jié)果。與以前的測(cè)評(píng)方法相比，這是一次大膽的嘗試與突破。盡管這一信息提供了極有價(jià)值的定性輸入，但其缺乏不同部門之間的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這樣致使評(píng)估部門很難對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行比較或者評(píng)估不同項(xiàng)目同一時(shí)間內(nèi)的進(jìn)展情況。

使團(tuán)行為跟蹤法。公共外交作為一種柔性的贏得受眾心靈和思想的工具，多年來(lái)美國(guó)國(guó)務(wù)院力圖測(cè)量其各項(xiàng)活動(dòng)績(jī)效或有效性是否達(dá)到這一目標(biāo)。2007年國(guó)務(wù)院研發(fā)了使團(tuán)行為跟蹤法用以搜集量化的數(shù)據(jù)，然后使用績(jī)效測(cè)評(píng)系統(tǒng)評(píng)估各項(xiàng)活動(dòng)的績(jī)效。⑩

該方法是一種在線績(jī)效測(cè)評(píng)報(bào)告工具，記錄公共外交活動(dòng)的范圍、頻率和業(yè)績(jī)。它能夠在線收集美國(guó)使團(tuán)對(duì)于重點(diǎn)外國(guó)民眾所進(jìn)行的活動(dòng)的定性和定量的數(shù)據(jù)資料。同時(shí)，它能夠生成自定義格式的記錄活動(dòng)績(jī)效報(bào)表，能夠按照利益相關(guān)者的要求及時(shí)做出反饋。因此這一工具有助于美國(guó)政府官員跟蹤了解其世界范圍內(nèi)公共外交活動(dòng)的成本和效果。盡管使團(tuán)行為跟蹤法已經(jīng)成功量化了公共外交活動(dòng)的內(nèi)容，但是它未能描述活動(dòng)本身與其預(yù)期結(jié)果之間的關(guān)系。這就造成該方法的使用具有一定的局限性。

公共外交績(jī)效測(cè)評(píng)模型。該模型是美國(guó)得克薩斯大學(xué)2010年研發(fā)的一種測(cè)評(píng)公共外交績(jī)效的方法。它可以量化公共外交項(xiàng)目的各項(xiàng)結(jié)果，評(píng)估各項(xiàng)結(jié)果能否滿足公共外交項(xiàng)目的三大戰(zhàn)略目標(biāo)：增進(jìn)對(duì)美國(guó)政策和文化的理解；增進(jìn)對(duì)美國(guó)的好感和增進(jìn)美國(guó)在世界各地的影響。此種績(jī)效測(cè)評(píng)模型的結(jié)果用途廣泛，既可使公共外交專家或政府管理部門判定哪些項(xiàng)目正在實(shí)現(xiàn)其上述三大目標(biāo)，哪些項(xiàng)目表現(xiàn)稍差，還可決定如何分配資源。該模型最重要的方面是精準(zhǔn)定位公共外交項(xiàng)目的核心目標(biāo)。研究人員通過(guò)使用一系列方法收集有關(guān)目標(biāo)的信息。這些方法包括個(gè)人訪談、焦點(diǎn)小組訪談、對(duì)使館工作人員的調(diào)查、研究美國(guó)國(guó)務(wù)院和使館網(wǎng)站以及查閱文獻(xiàn)資料等。目前所確定的公共外交項(xiàng)目的核心目標(biāo)就是上文提到的三個(gè)。核心目標(biāo)一旦確定，就開始研究不同的公共外交項(xiàng)目以了解這些項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，收集相關(guān)信息，按照一定的方法進(jìn)行計(jì)算。最后得出相關(guān)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了上述戰(zhàn)略目標(biāo)。需要說(shuō)明的是戰(zhàn)略目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)是根據(jù)把戰(zhàn)略目標(biāo)分解為次級(jí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來(lái)決定的。信息收集是公共外交績(jī)效測(cè)評(píng)模型的關(guān)鍵一環(huán)，它直接決定著測(cè)評(píng)結(jié)果的成敗。其具體方法有：仔細(xì)研究現(xiàn)行公共外交項(xiàng)目；對(duì)公共外交專職人員及學(xué)術(shù)界人士的調(diào)查研究；焦點(diǎn)小組訪談法；專家研討會(huì)。

在公共外交績(jī)效測(cè)評(píng)模式實(shí)施過(guò)程中也存在一些困境。如缺乏合適的對(duì)相關(guān)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行測(cè)評(píng)的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。另外，研究人員不能直接和使館工作人員進(jìn)行接觸，了解相關(guān)信息?？偠灾?，公共外交績(jī)效測(cè)評(píng)模式所需的有關(guān)項(xiàng)目的信息資源和人員還很匱乏。

績(jī)效評(píng)估的重要意義

盡管公共外交的績(jī)效評(píng)估十分困難，但無(wú)論是公共外交專家還是實(shí)踐者都幾乎毫不懷疑其價(jià)值之大。

第一，為進(jìn)一步完善美國(guó)政府績(jī)效提供依據(jù)和動(dòng)力。管理學(xué)家阿姆斯特朗曾指出改進(jìn)績(jī)效的前提就是我們要先了解目前的績(jī)效水平如何。也就是說(shuō)，如果不了解目前的績(jī)效狀況，就無(wú)法改善它，那么先前所制定的目標(biāo)也將毫無(wú)意義?？?jī)效評(píng)估對(duì)于政府部門的行為具有監(jiān)督、支持、政策評(píng)價(jià)和激勵(lì)等功能。通過(guò)績(jī)效評(píng)估可以發(fā)現(xiàn)政府部門存在的缺陷或不足。一旦發(fā)現(xiàn)后，就要彌補(bǔ)這些缺陷或不足。因此績(jī)效評(píng)估的最終報(bào)告就成為進(jìn)一步提升政府績(jī)效的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

第二，績(jī)效評(píng)估能夠更有效地分配政府有限的資源。政府部門通過(guò)評(píng)估建立政府資助優(yōu)先機(jī)制，把資源投放到能夠發(fā)揮效應(yīng)的項(xiàng)目中去，限制對(duì)不能發(fā)揮效用項(xiàng)目的資助。另外，如能由專業(yè)化的評(píng)估機(jī)制為公共外交建立一套清晰的績(jī)效記錄檔案，就能夠讓政府部門和公民了解公共基金花在哪些項(xiàng)目上更為值得。

第三，績(jī)效評(píng)估獲得的公共外交項(xiàng)目成效會(huì)使公共外交對(duì)政府決策人有著舉足輕重的影響。傳統(tǒng)意義上公共外交的定義突出了其促使國(guó)外民眾支持本國(guó)政策的作用?？墒牵餐饨荒軌虬l(fā)揮最大作用的時(shí)間不僅是在其執(zhí)行和支持其政策的階段，而且更在政策的形成階段。通過(guò)評(píng)估顯示的公共外交效果是公共外交走向前臺(tái)的通行證。

績(jī)效評(píng)估面臨的巨大挑戰(zhàn)

首先是公共外交項(xiàng)目與其影響或結(jié)果之間的關(guān)系。公共外交項(xiàng)目的影響或結(jié)果往往需要很長(zhǎng)時(shí)間才可能出現(xiàn)。如在教育交流項(xiàng)目中，外國(guó)公眾（尤其是年輕人）是否接受了美國(guó)的價(jià)值觀或支持其對(duì)外政策往往需要幾年甚至十幾年的時(shí)間才能顯現(xiàn)。另一情況是項(xiàng)目與其預(yù)定的結(jié)果之間常常很難找到直接的因果關(guān)系，即某活動(dòng)的影響或結(jié)果也許不是該活動(dòng)直接產(chǎn)生的。而且，時(shí)間、外部事件及其它因素的介入會(huì)使這種因果關(guān)系變得更為復(fù)雜。

其次是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過(guò)程也存在很多問(wèn)題?？?jī)效評(píng)估是一項(xiàng)耗時(shí)、費(fèi)力和費(fèi)錢的工作。如對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、獨(dú)立的評(píng)估一般需要1～2年的時(shí)間且要花費(fèi)幾十萬(wàn)美元。這就出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：不久的將來(lái)，是否會(huì)面臨評(píng)估分裂的情況，即只有那些更加富有的項(xiàng)目的參與者才能支付得起高額的費(fèi)用來(lái)進(jìn)行專業(yè)性的評(píng)估，一般的參與者或機(jī)構(gòu)可能會(huì)因?yàn)橘Y金短缺而被迫消減專業(yè)化評(píng)估。還有，由于專業(yè)化的公共外交評(píng)估為新生事物，其基線數(shù)據(jù)往往缺失?；€數(shù)據(jù)的收集同樣耗時(shí)、費(fèi)錢。

最后是影響績(jī)效評(píng)估的外部因素。外部的人為因素會(huì)影響績(jī)效的測(cè)評(píng)，如國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)毓餐饨还ぷ魅藛T的變換可能會(huì)影響到評(píng)估制度的連續(xù)性。一般情況下，新的政治領(lǐng)導(dǎo)有著不同于以往的規(guī)劃和政策，也會(huì)有新的評(píng)估方法。盡管各部門和機(jī)構(gòu)會(huì)繼續(xù)其各自“持久的任務(wù)”，但因新的領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)盡力在項(xiàng)目中留下自己的印跡，而使任務(wù)與以往有所不同。還需指出的是，目前績(jī)效評(píng)估還未引起學(xué)術(shù)界的足夠重視。

結(jié)論

美國(guó)公共外交項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要組成部分，是提高政府部門工作效率、增強(qiáng)美國(guó)對(duì)外影響的一個(gè)重要手段。其經(jīng)歷了從項(xiàng)目活動(dòng)產(chǎn)出的評(píng)估，到對(duì)項(xiàng)目與其預(yù)算掛鉤的評(píng)估，再到對(duì)項(xiàng)目影響的評(píng)估。由此可見，公共外交項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估逐漸從不成熟到成熟，從非專業(yè)化到專業(yè)化，從定性研究到定量研究。盡管如此，由于評(píng)估自身因素和一些外部因素的影響，其實(shí)際操作有一定的難度。

（作者為山東師范大學(xué)歷史與社會(huì)發(fā)展學(xué)院博士研究生、河北北方學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院副教授）

【注釋】

①朱麗麗：《“9/11”后美國(guó)對(duì)中東地區(qū)的公共外交研究》，2012年5月，第1頁(yè)。

② Assessing U.S. Public diplomacy -A Notional Model. Lyndon B. Johnson School of Public Affairs Policy Research Project ReportThe University of Texas at Austin.2010.

③ Responses to incrementalism. http：//global.britannica.com/EBchecked/topic/482290/public-administration/3694.Responses-to-incrementalism#ref417559. Accessed： Dec.1，2013

④P. A. Don Vito. The Essentials of a Planning-programming

-budgeting System. pp.1-2.

⑤王文翟：“美國(guó)政府績(jī)效管理改革評(píng)述”，http：//www.gdbb.gov.cn/detail.jsp？infoid=4871 Accessed： 2013年12月9日。

⑥⑧ OMBs Program Assessment Rating Tool （PART），http：//strategisys.com/omb_part. Dec. 1，2013.

⑦茍燕楠：“項(xiàng)目定級(jí)評(píng)價(jià)工具在中國(guó)的初步實(shí)踐”，http：//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp？newsid=2971. Dec. 1， 2013.

⑨ Shanta B. Gyan. Measured Response. State Magazine. April，2009. （533）. p.：33-35.

⑩ U.S. Department of State， Public Diplomacy Evaluation Office，http：//exchanges.state.gov/programevaluations/pmm/pdeo.html . June 20，2010.

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責(zé)編/王坤娜