高玉貴

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校，河南鄭州，451450）

生態(tài)文明建設(shè)中的政府行為研究

高玉貴

（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校，河南鄭州，451450）

評價措施，不應(yīng)僅僅從GDP比重來考評，還應(yīng)該從社會效益、生態(tài)環(huán)境效益等方面來考評?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，市場確實能做好許多事情，但不能做好每一件事情。市場外部性的存在，諸多企業(yè)為自身利益不惜損害整個社會利益，企業(yè)社會責(zé)任缺失，對于環(huán)境方面的法律與法規(guī)置之不顧，會導(dǎo)致生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行不力。因此，政府需要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的作用，防止官商勾結(jié)、行政尋租、生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行不力等現(xiàn)象的發(fā)生。這樣，生態(tài)文明建設(shè)才有可能得以進(jìn)一步加強(qiáng)與發(fā)展。

二、生態(tài)文明建設(shè)中政府行為的失范分析

（一）生態(tài)文明文化的倡導(dǎo)不夠

目前人們的生態(tài)文明文化意識不強(qiáng)，生態(tài)文明觀念相對滯后，政府公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有很好地從唯GDP的思想桎梏中跳出來，不少領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有充分認(rèn)識到生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，對其內(nèi)涵和本質(zhì)缺乏深入的思考。公眾的生態(tài)文化意識還很欠缺，過度消費(fèi)、高碳出行、甚至破壞環(huán)境等行為還在一定范圍內(nèi)盛行。思想是行動的先導(dǎo)，如果不改變政府公共部門領(lǐng)導(dǎo)干部、公眾生態(tài)文明文化淡薄的現(xiàn)狀，生態(tài)文明建設(shè)也就無從談起。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變與理順不到位

現(xiàn)實社會治理中政府對市場或企業(yè)的干預(yù)行為仍大量存在，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府與市場、企業(yè)、事業(yè)、社會等的關(guān)系沒有理順。公共政策主體對市場理念的理解和市場工具的運(yùn)用仍存在偏差。政府常常既扮演“掌舵者”又扮演“劃槳者”角色。該歸政府的卻沒有歸政府，該歸市場的卻沒有歸市場，導(dǎo)致“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象時常發(fā)生，市場沒有真正在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用。

（三）生態(tài)文明建設(shè)中政府治理方式單一

當(dāng)前生態(tài)環(huán)境建設(shè)以政府為主體，治理方式單一，缺乏社會組織和公眾的廣泛參與。社會組織和公眾的代表缺位，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境中社會組織和公眾的話語權(quán)缺失。另外，政府與民間組織、企業(yè)的合作力度不夠，沒有充分調(diào)動社會資本的積極性和能動性，社會資本也沒有作為市場的一種資源有效進(jìn)入生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)環(huán)境投資與協(xié)同治理。

（四）生態(tài)文明建設(shè)中的有效制度缺失

國外學(xué)者哈耶克曾經(jīng)說過，一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事。當(dāng)前我們國家在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域缺乏健全的法律法規(guī)體系，缺乏合理的、可行的、有效的管理制度。生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)環(huán)境投入和補(bǔ)償制度不完善，環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清，利益主體不明，再加上支持資金嚴(yán)重不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏可持續(xù)性；而且在當(dāng)前的政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價體系中生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占比重過大，許多地方政府及其部門工作人員以GDP為主導(dǎo)的發(fā)展觀仍然沒有從根本上改變，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。另外，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低，監(jiān)管不力，監(jiān)督機(jī)制不完善。

（五）技術(shù)創(chuàng)新與科學(xué)決策機(jī)制缺乏

生態(tài)文明建設(shè)中，政府對市場或企業(yè)的干預(yù)過多存在，行政尋租行為時常發(fā)生。首先，市場或企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性尚未有效調(diào)動，企業(yè)或其他社會組織對全球性、區(qū)域性重大環(huán)境問題進(jìn)行研究組織開展科技攻關(guān)與創(chuàng)新力度不夠，企業(yè)沒有真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體。其次，政府科學(xué)決策機(jī)制不完善，典型地表現(xiàn)為單單“自上而下”的決策。政府自身建設(shè)和維護(hù)市場機(jī)制能力不足，尚未建立一個科學(xué)的、有效的公共決策環(huán)境。

（六）政府與公眾缺乏有效的互動

我們國家的公共決策缺乏“公共性”，集中體現(xiàn)為將公共決策僅視為政府的事務(wù)，缺少公眾在公共決策中的有效參與。生態(tài)文明建設(shè)決策中，缺少有效的公眾參與，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制尚未建立。政府未有效廣泛開展生態(tài)環(huán)境宣傳教育，廣大公眾不了解生態(tài)文明建設(shè)中的相關(guān)信息以及自己所具備的話語權(quán)。政府未有效依靠社會公眾或非政府組織協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為各種社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)建平臺，發(fā)揮社會組織的力量。

三、生態(tài)文明建設(shè)中政府行為的優(yōu)化選擇

（一）倡導(dǎo)良好的生態(tài)文明

生態(tài)價值觀是生態(tài)文明建設(shè)的價值論基礎(chǔ)。［1］十八大報告提出“加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費(fèi)的社會風(fēng)尚，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文化要先行。政府要倡導(dǎo)良好的生態(tài)文明文化，自身首先要從唯GDP的思想桎梏中跳出來，充分認(rèn)識到生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，對其內(nèi)涵和本質(zhì)進(jìn)行深入的思考。倡導(dǎo)樹立綠色文明理念，各級政府部門首先要樹立綠色政績觀，政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部要從自身做起，率先垂范，提倡適度消費(fèi)，低碳出行，才能更好更有效地使其他各類社會組織和個人樹立綠色消費(fèi)觀，并使這種生態(tài)文明文化形成一種良好的社會風(fēng)尚。

（二）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變與理順政府職能

政府職能的有效轉(zhuǎn)變與否，以及能否為市場創(chuàng)造一個公平、競爭、法治的環(huán)境，對生態(tài)文明建設(shè)有著顯著的作用。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變與理順其職能，有效處理好與市場、企業(yè)、事業(yè)、社會和資本等的關(guān)系，減少對市場或企業(yè)的干預(yù)，避免“越位”、“缺位”和“錯位”，以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，生態(tài)文明建設(shè)中政府需要扮演“掌舵者”而非“劃槳者”角色；或更多扮演“裁判員”、“服務(wù)員”的角色而非“運(yùn)動員”的角色。因此，在生態(tài)文明建設(shè)中，需要進(jìn)一步推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。

（三）促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中政府治理方式多元化

政府與民間組織的合作，甚至在科學(xué)可行論證的基礎(chǔ)之上，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的部分職能外包給社會組織或通過競爭招標(biāo)的方式讓具有該項技術(shù)和經(jīng)驗的企業(yè)或其他社會組織完成，政府在此過程中要強(qiáng)化監(jiān)督的職責(zé)。尤其是城市化、工業(yè)化進(jìn)程中生態(tài)文明建設(shè)中政府的職責(zé)更是如此。政府可以鼓勵銀行向生態(tài)環(huán)境可持續(xù)項目貸款，使銀行的利潤誘因與生態(tài)環(huán)境建設(shè)更趨一致；另一方面政府需要設(shè)立合理的、可行的以及有效的商品市場和要素市場的進(jìn)入門檻，允許社會資本進(jìn)行生態(tài)環(huán)境投資與治理，充分調(diào)動社會資本的積極性，形成生態(tài)文明建設(shè)中政府治理方式的多元化。根據(jù)管理學(xué)中系統(tǒng)原理的相對封閉原則，決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的管理過程是緊密聯(lián)系的，缺一不可。因此在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)政府治理方式多元化的過程中，政府部門必須強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境組織與監(jiān)管作用。

（四）加強(qiáng)生態(tài)文明制度的建設(shè)

十八大報告中明確表達(dá)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制”。制度建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的制度建設(shè)，建立健全相應(yīng)的制度措施：其一，建立生態(tài)文明投入制度。建設(shè)生態(tài)文明，政府要足夠重視，加強(qiáng)扶持力度，要出臺穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制和各種政策措施，并鼓勵社會各類投資主體參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，保障生態(tài)文明建設(shè)各項工作的有序進(jìn)行；其二，建立生態(tài)創(chuàng)新補(bǔ)償制度。政府需要通過實施稅收減免優(yōu)惠以補(bǔ)償市場或企業(yè)用于研發(fā)的成本投入，并對進(jìn)行產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)簡化行政審批手續(xù)、或依靠“外包”等形式提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)咨詢等服務(wù)，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境；其三，建立生態(tài)環(huán)境績效考核激勵制度。十八大報告指出，要“完善干部考核評價機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀”。生態(tài)文明建設(shè)不再僅僅是一種指導(dǎo)觀念，它將成為各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的一個關(guān)鍵性指標(biāo)。要建立健全績效考核制度，把生態(tài)文明建設(shè)納入各級政府績效管理考核的重要內(nèi)容，推行綠色GDP考評辦法。重視考核結(jié)果的運(yùn)用，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的問責(zé)制以及生態(tài)環(huán)境獎勵機(jī)制，對在生態(tài)文明建設(shè)中做得不好的部門或個人給予相應(yīng)的懲罰和問責(zé)；而對生態(tài)文明建設(shè)做出貢獻(xiàn)的組織和個人給予一定的物質(zhì)和精神的獎勵。另外，建立健全生態(tài)有償使用制度、生態(tài)賠償制度。例如，健全排污權(quán)交易制度，使排污量降低的企業(yè)可以把他們的排污量賣給其他企業(yè)，形成一種長效的激勵機(jī)制；或生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，以先行試點的方式進(jìn)行矯正性稅收與補(bǔ)貼制度的建設(shè)。但具備了以上的制度還不夠，生態(tài)文明建設(shè)中尤為重要的是，需要加大對生態(tài)政策執(zhí)行的力度，強(qiáng)化問責(zé)制，并加大對生態(tài)環(huán)境違法行為成本的懲罰力度。

（五）鼓勵技術(shù)創(chuàng)新與強(qiáng)化科學(xué)決策機(jī)制

政府要減少對市場或企業(yè)的干預(yù)，防止行政尋租行為發(fā)生，并逐步探索和展示出其在市場中的作用，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，鼓勵企業(yè)或其他社會組織對全球性、區(qū)域性重大環(huán)境問題進(jìn)行研究，組織開展科技攻關(guān)與創(chuàng)新，調(diào)動市場或企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。政府要強(qiáng)化人才保障機(jī)制，吸引、培養(yǎng)各類優(yōu)秀人才為生態(tài)文明建設(shè)提供智力支持以鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。鼓勵技術(shù)創(chuàng)新不僅需要人才及對人才、技術(shù)的保護(hù)和激勵，也需要政府不斷加強(qiáng)自身素質(zhì)建設(shè)和維護(hù)市場機(jī)制的能力，以及完善的科學(xué)決策機(jī)制，充分利用思想庫并加強(qiáng)國際交流與合作，理性借鑒國外成功經(jīng)驗。政府要建立一個有利于市場或企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境，尊重市場規(guī)律和企業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，使企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體。生態(tài)文明建設(shè)中，凡是污染嚴(yán)重與落后的工藝、設(shè)備和技術(shù)必須一律淘汰。政府要建立對環(huán)境的監(jiān)控機(jī)制、預(yù)警技術(shù)體系，帶動生態(tài)環(huán)境科學(xué)決策機(jī)制創(chuàng)新。

（六）加強(qiáng)政府與媒體、社區(qū)、公眾之間的互動關(guān)系

在生態(tài)文明建設(shè)中形成公眾、社區(qū)、新聞媒體與政府多方之間的互動關(guān)系，即形成以下互動關(guān)系：其一是公眾的有效參與。公眾參與作為一種民主機(jī)制，在生態(tài)文明建設(shè)中關(guān)鍵在于其運(yùn)作的制度化和程序化，需要公眾適時參與生態(tài)文明建設(shè)過程中，進(jìn)行有序參與和監(jiān)督，需要加強(qiáng)公眾政治文化的培育，提高公眾的參與能力。因此，要保障公眾參與的權(quán)利，必須建立一套規(guī)范、嚴(yán)格、具有合理、可行和有效的長效機(jī)制。其二是社區(qū)的積極參與。社區(qū)作為人們生活的一定的區(qū)域，為企業(yè)提供了人力資源和環(huán)境資源等。在生態(tài)文明建設(shè)中，社區(qū)要充分發(fā)揮自組織的作用，提升在生態(tài)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的話語權(quán)，及時了解所在社區(qū)的企業(yè)在生態(tài)環(huán)保方面的信息，并與企業(yè)、政府部門在生態(tài)環(huán)境方面形成有效的溝通交流機(jī)制。其三是強(qiáng)化新聞媒體的監(jiān)督報道。新聞媒體要對生態(tài)文明建設(shè)中的整個過程進(jìn)行監(jiān)督與報道，而政府不要隨意干預(yù)新聞媒體的監(jiān)督與報道，使其真正地發(fā)揮作用。其四是政府需要及時、有效回應(yīng)。提高政府在生態(tài)文明建設(shè)中對公眾利益的回應(yīng)意識，實現(xiàn)政府對社區(qū)利益、公眾利益回應(yīng)的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化，使政府具有及時、有效回應(yīng)社區(qū)、公眾的能力。

［1］劉福森．生態(tài)文明建設(shè)中的幾個基本理論問題［N］．光明日報．2013－01－15．

［2］周生賢．中國特色生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新和實踐［J］．求是．2012，（19）．

［3］［澳］凱思·麥基.建設(shè)更好的政府：建立監(jiān)控與評估系統(tǒng)［M］.丁煌譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009．

［4］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵［M］.丁煌譯.中國人民大學(xué)出版社，2004.

（責(zé)任編輯 高云）