張家忠，章春明

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

創(chuàng)新中緬邊境外籍流動人口服務(wù)管理工作的路徑分析
——以德宏傣族景頗族自治州為例

張家忠，章春明

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

隨著邊境經(jīng)濟貿(mào)易的迅速發(fā)展和對外開放的進一步擴大，外籍流動人口大量進入德宏州，這些人員一方面積極促進了當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟的發(fā)展，另一方面給邊境地區(qū)的治安管理帶來較大壓力，影響邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定。為了推進公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新健康發(fā)展，就必須在社會生活中找到切入點和突破口，解決好流動人口——尤其是邊境地區(qū)外籍流動人口服務(wù)管理問題。

中緬邊境;外籍流動人口;服務(wù)管理

德宏傣族景頗族自治州位于云南省西部，總面積11526平方千米，下轄芒市、瑞麗市、隴川縣、盈江縣和梁河縣二市三縣。德宏州的芒市、瑞麗市、隴川縣、盈江縣與緬甸聯(lián)邦接壤，國境線全長503.8公里，其中陸地邊界212.2公里，占42.12%，江河邊界291.6公里，占57.88%。503.8公里的邊界線中，境外緬甸政府軍實際控制邊界232.3公里，占46.11%，實行雙邊管理;緬甸克欽獨立軍控制271.5公里，占53.89%，由我方實行單邊管理。［1］中緬邊境德宏段沿線有畹町、瑞麗2個國家級口岸 (其中瑞麗口岸為中緬最大貿(mào)易的陸路口岸)，章鳳、盈江2個省級口岸，18條主要出入境通道和近60條便道以及多個渡口。

近年來，隨著邊境經(jīng)濟貿(mào)易的迅速發(fā)展和對外開放的進一步擴大，境外緬甸邊民開始大量進入德宏，這些人員一方面積極促進了當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟的發(fā)展及兩國人民的友誼，另一方面給當(dāng)?shù)剡吘车貐^(qū)的治安管理帶來較大壓力，影響邊境地區(qū)和諧穩(wěn)定。研究中緬邊境外籍流動人口服務(wù)管理工作和創(chuàng)新社會管理，對建立良好的邊境環(huán)境、促進邊境地區(qū)社會經(jīng)濟的長期安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、德宏州中緬邊境外籍流動人口現(xiàn)狀

2009年，通過德宏州入出境的外籍人員達(dá)到了 5748271人次，2010年達(dá)到 4863954人次;［2］2011年1月至2012年6月初，僅從瑞麗邊檢站出入境人員就達(dá)1520萬人次，其中，中國籍人員85萬人次，占3.82%，緬甸籍人員1435萬人次，占94.41%，緬甸籍人員占了絕大多數(shù)。［3］以瑞麗市為例:據(jù)統(tǒng)計，2013年，在瑞麗市居留7日以上的外籍流動人口共有35470人，其中，持臨時居留證的外籍流動人口有26000人，占73.3%，其它情況如下:

(一)年齡構(gòu)成

居住在瑞麗的35470名外籍流動人口年齡構(gòu)成如圖1所示。其中，18歲以下有4611人，占13.0%，該部分人員以從事餐飲、按摩等服務(wù)性行業(yè)為主;18至59歲有30504人，占86.0%，該部分人員以從事經(jīng)商、建筑、加工等行業(yè)為主;60歲及以上有355人，占1.0%，該部分人員以投靠子女為主。

圖1 瑞麗市外籍流動人口年齡構(gòu)成

(二)性別構(gòu)成

居住在瑞麗的35470名外籍流動人口中，男性有22374人，占63.08%;女性有13096人，占36.92%，女性多以家屬身份停留。

(三)民族構(gòu)成

居住在瑞麗的35470名外籍流動人口的民族構(gòu)成如圖2所示，主要由緬族、撣族、緬籍華人、緬籍印巴人和克欽族等民族構(gòu)成。其中，緬族有21565人，占60.8%;緬籍華人有5321人，占15.0%;緬籍印巴人有3441人，占9.7%;撣族有3015人，占8.5%;克欽族有2128人，占6.0%。

圖2 瑞麗市外籍流動人口民族構(gòu)成

二、德宏州中緬邊境外籍流動人口的特點

(一)學(xué)歷低

居留在德宏州的外籍流動人口主要是受德宏州勞動力價格優(yōu)勢吸引而至。據(jù)統(tǒng)計，居住在瑞麗的外籍流動人口中，緬學(xué)歷小學(xué)六檔 (相當(dāng)于中國的小學(xué))及以下文化程度占95%，來自農(nóng)村的外籍流動人口比重達(dá)90%以上，這些人員主要從事低技能體力勞動以及商貿(mào)和服務(wù)型行業(yè)。

(二)就業(yè)廣

20世紀(jì)90年代初到中期，德宏州外籍流動人口主要以從事邊境貿(mào)易為主;上世紀(jì)90年代中期到2010年，主要從邊境貿(mào)易轉(zhuǎn)為珠寶銷售和加工。2010年后，加工業(yè)、建筑業(yè)、家政業(yè)和種植業(yè)成為缺少資金的外籍流動人口的首選職業(yè)。目前，居住在瑞麗的35470名外籍流動人口中，涉足行業(yè)構(gòu)成如圖3所示。其中，以經(jīng)商行業(yè)人員最多，有16585人，占46.76%;珠寶加工次之，有3560人，占10.03%;建筑行業(yè)有2985人，占8.42%;木材加工業(yè)有2750人，占7.75%;種植養(yǎng)殖業(yè)有1320人，占3.72%;從事裝卸有960人，占2.71%;涉足按摩有523人，占1.47%;涉足娛樂行業(yè)有465人，占1.31%;涉足洗車有356人，占1.00%;涉足家政有253人，占0.71%;無業(yè)人員有4457人，占12.57%。以上數(shù)據(jù)可以看出，該州外籍流動人口涉足行業(yè)較為廣泛。

圖3 瑞麗市外籍流動人口涉足行業(yè)構(gòu)成

(三)聚居集中

20世紀(jì)90年代，德宏州外籍流動人口活動地域相對集中。目前隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，活動地域呈現(xiàn)集中與散狀分布并存的狀態(tài)。如居住在瑞麗的35470名外籍流動人員中，勐卯鎮(zhèn)最多，有25500人，占71.89%;姐告邊貿(mào)區(qū)有4500人，占12.69%;姐相鄉(xiāng)有 1570人，占4.43%;弄島鎮(zhèn)有1200人，占3.38%;瑞麗農(nóng)場有950人，占2.68%;畹町鎮(zhèn)有810人，占2.28%;戶育鄉(xiāng)有570人，占1.61%;勐秀鄉(xiāng)有370人，占1.04%。從瑞麗市外籍流動人口活動地域構(gòu)成圖4，可以看出，一方面，外籍流動人口活動地域相對集中，主要集中在勐卯鎮(zhèn)，占總?cè)藬?shù)的近79%。如勐卯鎮(zhèn)上弄安村，2011年統(tǒng)計時，轄區(qū)實有人口2572人，其中本地戶籍人口僅有393人，占15.28%，外籍流動人口多達(dá)2179人，占84.72%，外籍流動人口是本地戶籍人口的 5.54倍。［4］另一方面，外籍流動人口活動地域分散于瑞麗市的每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，呈散狀分布。近年來，緬籍人口的流動還呈現(xiàn)了從沿邊境一線向云南境內(nèi)縱深地區(qū)流動的趨勢。從昆明市公安機關(guān)近年來查獲、并多次遣返的“三非”外籍人員中大多數(shù)是緬籍人員。［5］

圖4 瑞麗市外籍流動人口活動地域構(gòu)成

(四)“三非”多

由于各種原因，在我國的流動人口中還存在著一些“三非”外籍流動人員。近年來德宏州公安機關(guān)查獲的緬籍“三非”人員情況如圖5所示。其中，2010年德宏州公安機關(guān)共查獲緬籍“三非”外籍流動人員5672人次，2011年查獲10506人次，2012年查獲20679人次。受邊境管控難度大及其它因素影響，緬籍“三非”人員的遣返工作難度較大、反復(fù)率較高，管理難度也較大。據(jù)李玉潔資料顯示，德宏州90%以上被遣返出境的“三非”外籍人員，當(dāng)日又從邊境小路、通道非法入境。［6］

圖5 近年來德宏州公安機關(guān)查獲緬籍“三非”人員情況

(五)犯罪高

德宏州外籍流動人口違法犯罪情況嚴(yán)重，如圖6、圖7所示，其違法犯罪比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)鼐用癖壤瑖?yán)重影響當(dāng)?shù)厣鐣伟卜€(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，2011年瑞麗市共偵破刑事案件689起，抓獲刑事作案人員316名，其中緬籍人員作案292起，占42.4%，抓獲的作案人員中緬籍人員有102名，占32.3%;2012年瑞麗市共偵破刑事案件670起，抓獲刑事作案人員285名，其中緬籍人員作案151起，占22.54%，抓獲的作案人員中緬籍人員有58名，占20.35%;2013年上半年瑞麗市共偵破刑事案件307起，抓獲刑事作案人員92名，其中緬籍人員作案58起，占18.89%，抓獲的作案人員中緬籍人員有25名，占27.17%。

圖6 近年來瑞麗市緬籍流動人口犯罪情況

圖7 近年來瑞麗市緬籍流動人口作案員情況

三、創(chuàng)新中緬邊境外籍流動人口服務(wù)管理工作的路徑

隨著橋頭堡建設(shè)戰(zhàn)略進一步推進，加強對中緬邊境地區(qū)外籍流動人員的服務(wù)管理工作，切實提高管控能力，確保社會平安和諧，是安全保障工作的一項重要的任務(wù)。

(一)明確公安機關(guān)在中緬邊境地區(qū)外籍流動人口服務(wù)管理工作的定位

明確公安機關(guān)在中緬外籍流動人口服務(wù)管理工作的定位，一是從思想觀念上對傳統(tǒng)“管理就是服務(wù)”理念的更新，認(rèn)識現(xiàn)代警務(wù)管理主要是對社會公眾提供服務(wù)，是以謀求社會成員共同利益為目的而進行服務(wù)式管理。在創(chuàng)新工作中，要把工作重點放在對“三非”外籍流動人員的管控上，區(qū)分正常流動的外籍人員和“三非”外籍流動人員，對前者做好服務(wù)工作，對后者做好管理工作。二是做好宣傳工作，拓寬宣傳服務(wù)渠道。通過各種媒體宣傳我國的外國人管理法律法規(guī);利用新媒體定時對可能的涉外人員告知相關(guān)政策。對外籍人員較集中的居住地或者有影響力的外籍流動人員進行必要的宣講，減少因不了解我國法律而過失違法的事情發(fā)生。三是建設(shè)社區(qū)治安管理的“安全網(wǎng)”。構(gòu)建聯(lián)系緊密、分工明確、功能匹配的新型社區(qū)管理協(xié)調(diào)機制，由相關(guān)職能部門與公安機關(guān)組成社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期或不定期召開工作會議，通報社區(qū)外籍流動人員工作開展情況，研究解決外籍流動人員服務(wù)管理中存在的問題與困難，為外籍流動人員工作提供切實有效的指導(dǎo)和服務(wù)，推動外籍流動人員服務(wù)管理工作的有序、高效開展。

(二)強化外籍流動人口的管控工作

對外籍流動人員的管理，首要的是能將所有外籍流入人員納入到工作視野，納入實有人口管理，強化管控工作。對邊境地區(qū)各類房屋、職業(yè)介紹等中介機構(gòu)要底數(shù)清，對入境外籍流動人員要情況明，對外籍人員違法犯罪要能掌握住、控得了。一是加強與周邊市縣的情報信息交流，建立定期通報外籍人員在邊境地區(qū)經(jīng)濟活動情況、出入境情況、違法犯罪情況的通報研判制度。二是落實“以房管人”的要求，制定相關(guān)管理規(guī)定，明確涉外房屋出租戶標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范涉外房屋租賃行為，與房主簽訂治安責(zé)任書，強化出租戶責(zé)任并建立涉外房屋出租戶檔案，落實旅館業(yè)涉外住宿登記實名制，全面掌握住宿賓館飯店外籍人員的情況，提高對入住外籍人員的發(fā)現(xiàn)率和登記率。三要提高發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、控制“三非”及其違法犯罪活動能力，減少漏管失控現(xiàn)象。與外籍流動人員就業(yè)或可能就業(yè)的單位建立聯(lián)系制度，建立穩(wěn)定的涉外安全管理聯(lián)絡(luò)員隊伍。借助各種社會力量，掌握“三非”外籍流動人員違法犯罪動態(tài)。把外籍流動人員的管理落實到街(鎮(zhèn))、社區(qū)和村委會。不定期開展專項行動，對“三非”外籍流動人員活動頻繁的地段進行連續(xù)不斷清查，依法對查處的“三非”外籍流動人員進行拘留審查。四是強化社區(qū)警務(wù)工作，改變現(xiàn)有的管理模式。動員社區(qū)各種積極力量都參與到外籍流動人口管理中來，同時要明確工作職責(zé)，讓社區(qū)負(fù)責(zé)承擔(dān)對絕大多數(shù)有固定收入、住所、安分守紀(jì)的外籍流動人口的管理，將公安機關(guān)的警力和精力集中到對“三非”外籍流動人員的排查、管理和控制上來，提升外籍流動人口管理工作的實效。

(三)創(chuàng)新外籍人員服務(wù)模式

近年來我國與緬甸在經(jīng)貿(mào)、文化等領(lǐng)域的交流和合作不斷加深，緬籍人員到我國邊境地區(qū)進行經(jīng)商、務(wù)工等活動呈逐年增多、居住相對集中之勢。并且大多數(shù)外籍流動人員還是能遵紀(jì)守法，對于這部分外籍人員搞好服務(wù)工作，對其他“三非”外籍流動人員來說，就是一個很好的樣本。一是開設(shè)外籍人員服務(wù)管理中心，創(chuàng)新服務(wù)方式。在德宏州，一度出現(xiàn)外籍流動人口到派出所排長隊等候辦證，有時甚至排隊一天辦不到證的現(xiàn)象。2013年6月，德宏州建立了“瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心”。［7］用 “開放式辦公、一個窗口辦理、一條龍服務(wù)、一站式辦結(jié)”的模式，把原來分散在各單位的行政業(yè)務(wù)集為“一站”。解決了企業(yè)外籍工人多、時間緊、辦證慢的問題，既方便了企業(yè)，又不影響到其他人員辦證，大大提升了外籍流動人口對服務(wù)工作的滿意度。二是推行出租房管理模式，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)涵。德宏州2009年底出租房屋登記備案數(shù)有4499戶，2010年有4679戶，2011年達(dá)到6028戶。2011年德宏州推行了“以家管租”、“以家管人”的“家庭旅館”出租房管理新模式。通過落實外籍流動人員管理模式，截止2012年12月，德宏州掛牌“家庭旅館”達(dá)3505戶，占出租房總數(shù)的53.82%。其中瑞麗市轄區(qū)1507戶家庭旅館的75569名流動人口 (其中:外籍流動人口16641人)達(dá)到信息100%采集錄入，實現(xiàn)了暫住人口底數(shù)、出租房底數(shù)、出租房主情況清楚，租住人員動態(tài)情況、出租房內(nèi)治安狀況掌握和采集信息全部錄入的管理目標(biāo)，有效突破了流動人口管理的難題，也解決了外籍流動人口難管理的問題。三是以人性化服務(wù)管理，創(chuàng)新服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。為更好地服務(wù)和管理緬籍務(wù)工人員，近年來德宏州在芒市、瑞麗市等緬籍流動人員相對集中(居住人數(shù)達(dá)到500人以上)的上弄安村、姐告社區(qū)、瑞麗珠寶街建立了3個“緬籍流動人員服務(wù)管理站”，并按照不低于1:500的比例配備專職服務(wù)管理人員。緬籍人員服務(wù)管理站站長由社區(qū) (居委會、村委會)書記兼任，副站長由社區(qū)民警兼任，成員由社區(qū) (居委會、村委會)工作人員和協(xié)管員組成。管理服務(wù)站還邀請外籍志愿者參與巡邏管理，定期開展轄區(qū)巡邏走訪，時時了解租住在轄區(qū)的外籍流動人口動態(tài)，提高對外籍流動人口服務(wù)和管理效果。同時，管理服務(wù)站還通過建立“一人一卡，一個出租房一本臺帳”的模式，使每個外籍流動人員的信息都非常明確，也便于警方全面掌控轄區(qū)內(nèi)社會動態(tài)。通過緬籍人員服務(wù)站人性化服務(wù)管理工作，達(dá)到了對緬籍人員“情況明、管得住、服務(wù)好”的工作目標(biāo)，有效促進了社會治安秩序好轉(zhuǎn)。2012年與2011年同期相比，瑞麗市治安刑事案件下降9.17%。［8］

［1］李玉潔．德宏邊境地區(qū)“三非”外國人現(xiàn)狀的思考與對策［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報，2012(5)．

［2］張愛華．中緬邊境云南段外籍流動人口服務(wù)管理探析——以德宏邊境地區(qū)為例［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報，2012(5)．

［3］創(chuàng)新社會管理．瑞麗市社區(qū)探索外籍流動人管理模式 ［EB/OL］．德宏長安網(wǎng)．http://www．dhzf．gov．cn/c/zf/2012/0731/3969．html．

［4］張愛華．中緬邊境云南段外籍流動人口服務(wù)管理探析——以德宏邊境地區(qū)為例［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報，2012(5)．

［5］何躍．云南境內(nèi)的外國流動人口態(tài)勢與邊疆社會問題探析［J］．云南師范大學(xué)學(xué)報，2009(1)．

［6］瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心成立．德宏州人民政府門戶網(wǎng)站 ［EB/OL］．http://www．dh．gov．cn/dhzrmzfgzxxw/3973023694317420544/20130624/354310．html．

［7］李玉潔．德宏邊境地區(qū)“三非”外國人現(xiàn)狀的思考與對策［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報，2012(5)．

［8］創(chuàng)新社會管理 瑞麗市社區(qū)探索外籍流動人管理模式 ［EB/OL］．德宏長安網(wǎng)．http://www．dhzf．gov．cn/c/zf/2012/0731/3969．html．

(責(zé)任編輯 劉 敏)

Analysis on Innovation of Floating Population M anagement and Service on China－M yanmar Borderline——Base on Case Study of Dehong Prefecture

Zhang Jiazhong，Zhang Chunm ing
(Yunnan Police Officer Academy，Kunming，Yunnan 650223)

Along with the rapid development of borderline economy and trade，as well as the further implement of opening－up police，there aremore and more floating population in Dehong prefecture．On the one hand，these people have boosted local development．On another hand，they also bringmore pressure on the public ordermanagement for keeping harmony and stable society on the border．In order to facilitate the social management developmentof public security organs，it＇s necessary towork out innovativemethods to solve problems of both management and service to floating population on border．The measures include:establishing service－oriented management while making better publicity for foreigners to know better about policies and laws of China;establishingmechanism to strengthen management over the"three illegals"－－illegal working，illegal immigration，and illegal residence;taking new measures and improving standard of service for floating population from aboard，in order tomaintain prolonged stability on border area and assure the strategy of country can be fully implemented．

China－Myanmar Border Area;Foreign Floating Population;Service Management;Innovation

D631.42

A

1672—6057(2014)01－98－05

2013－10－09

本文為2013年云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“中緬邊境地區(qū)跨境流動人口管理對策研究”的階段成果 (項目號:YB2013032)。

張家忠，男，云南通海人，云南警官學(xué)院治安學(xué)院副教授，研究方向:治安管理教學(xué)及研究。

章春明，男，云南昆明人，云南警官學(xué)院治安學(xué)院副教授，研究方向:治安管理教學(xué)及研究。