王小斌+邵燕斐+譚海波

收稿日期：20131218

作者簡(jiǎn)介：王小斌（1978-），男，福建省漳州市人，五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，主要從事公共經(jīng)濟(jì)與政府規(guī)制研究；

邵燕斐（1979-），女，山東省德州市人，五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事科技政策管理研究；

譚海波（1980-），男，湖南省邵陽(yáng)市人，五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，主要從事政府組織與管理研究。

*基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目（GD13XZZ05）；廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計(jì)劃（育苗工程）項(xiàng)目 （WYM11117）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目 （GD12XZZ06）；教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年基金項(xiàng)目 （13YJC810016）摘要：耕地資源是保障人類(lèi)生存與發(fā)展必需的自然資源之一，其日益成為各國(guó)生態(tài)治理研究的重要領(lǐng)域。耕地保護(hù)不僅具有顯性經(jīng)濟(jì)效益，還具有隱性生態(tài)效益與社會(huì)效益，但外部性的存在，使得耕地保護(hù)的私人最優(yōu)決策與社會(huì)最優(yōu)決策常常發(fā)生偏離，難以實(shí)現(xiàn)土地資源帕累托最優(yōu)配置。對(duì)此，利用應(yīng)用博弈論分析了中央政府與地方政府、農(nóng)民在耕地資源保護(hù)中的策略選擇，并提出了有效保護(hù)耕地資源的措施與建議。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；外部性；博弈論；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.04.002武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年第27卷第4期王小斌：耕地保護(hù)、政府征地與博弈行為研究

耕地保護(hù)是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)耕地利用的代際公平和保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展而采取的各種措施和行動(dòng)，是我國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策，但現(xiàn)有的耕地保護(hù)成效與預(yù)期目標(biāo)仍有較大距離。隨著人口膨脹和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國(guó)城市建設(shè)用地規(guī)模迅速增長(zhǎng)，耕地資源在新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”中大量流失。從20世紀(jì)90年代中期至今，我國(guó)年均耕地面積減少了0.1億畝，截止2011年底全國(guó)耕地保有量為18.25億畝，人均耕地僅1.35畝，不到世界平均水平的50%＼[1＼]。在未來(lái)幾十年里，中國(guó)還需要大量耕地非農(nóng)化以支撐迅速發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這必然進(jìn)一步加劇耕地供需之間的矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一些地方政府憑借其行政權(quán)利優(yōu)勢(shì)、信息充分優(yōu)勢(shì)，“低價(jià)拿地，高價(jià)賣(mài)地”，屢屢突破國(guó)家法規(guī)與政策底線。近年來(lái)，一些地方政府違規(guī)用地現(xiàn)象層出不窮，以2012年為例，各級(jí)國(guó)土資源監(jiān)督部門(mén)共發(fā)現(xiàn)違法用地行為6.2萬(wàn)件，涉及土地面積48.0萬(wàn)畝（耕地16.1萬(wàn)畝），其中立案查處違法用地案件3.7萬(wàn)件，比2011年增加0.9萬(wàn)件＼[2＼]。目前，理論界已達(dá)成一個(gè)共識(shí)，即認(rèn)為我國(guó)耕地過(guò)度非農(nóng)化主要是一種政府行為，即耕地保護(hù)中存在多種不同類(lèi)別的利益沖突、耕地保護(hù)外部性與地方政府業(yè)績(jī)顯示的沖突、信息不對(duì)稱(chēng)強(qiáng)化了中央政府與地方政府的非合作博弈 ＼[3＼]。本文借鑒現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究，應(yīng)用博弈論、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)知識(shí)，試圖分析政府耕地保護(hù)行為中存在的非對(duì)稱(chēng)利益沖突，探討農(nóng)民棄耕撂荒、政府耕地違規(guī)占用的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理，為制定耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)現(xiàn)多方利益均衡提供借鑒與參考。

一、文獻(xiàn)回顧

一百多年來(lái)，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)外部性理論的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，其中馬歇爾、庇古、科斯、布坎南四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究成果代表了外部性理論發(fā)展演進(jìn)中的四個(gè)重要?dú)v史階段，他們對(duì)外部性理論的貢獻(xiàn)具有里程碑意義。外部性概念最早來(lái)源于馬歇爾1890年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出的“外部經(jīng)濟(jì)”概念，它是指兩個(gè)當(dāng)事人在缺乏任何相關(guān)經(jīng)濟(jì)交易的條件下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一個(gè)當(dāng)事人提供的物品，但這種行為對(duì)活動(dòng)以外的經(jīng)濟(jì)主體所產(chǎn)生的非市場(chǎng)性的影響，這種影響可能對(duì)受影響者有利，我們稱(chēng)之為外部經(jīng)濟(jì)或正外部性＼[4＼]。耕地資源保護(hù)的內(nèi)涵比較豐富，至今國(guó)內(nèi)外尚未形成統(tǒng)一的概念。耕地資源保護(hù)是土地資源保護(hù)的重要方面，從土地利用的角度來(lái)定義耕地資源保護(hù)著重從保護(hù)的具體內(nèi)容和手段來(lái)描述，主要包括耕地資源數(shù)量、質(zhì)量的保護(hù)、耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)＼[5＼]。國(guó)外耕地保護(hù)的外部性及其補(bǔ)償理論的淵源可以追溯到庇古等對(duì)社會(huì)成本與私人成本之間差異的分析并首倡給具有正外部性的活動(dòng)予以補(bǔ)貼＼[6＼]。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，國(guó)外就有學(xué)者開(kāi)始致力于耕地保護(hù)問(wèn)題的研究，但大量的研究文獻(xiàn)則出現(xiàn)在70年代以后。Muth ＼[7＼]是最早提出耕地流轉(zhuǎn)模型的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他構(gòu)建了一個(gè)理論模型來(lái)分析耕地的城市流轉(zhuǎn)，這個(gè)模型表明農(nóng)產(chǎn)品需求的價(jià)格彈性對(duì)決定耕地和城市用地間的轉(zhuǎn)移方向具有重要作用。Kuminof＼[8＼]認(rèn)為耕地保護(hù)的基本動(dòng)機(jī)是出于美學(xué)考慮，因?yàn)槌鞘新优c耕地流轉(zhuǎn)是一種明顯的美學(xué)損壞，對(duì)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)沖擊較大。他建議政府嚴(yán)格控制耕地城市流轉(zhuǎn)和對(duì)耕地實(shí)施保護(hù)政策，并重點(diǎn)保護(hù)全國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地。近年來(lái)，國(guó)外學(xué)者開(kāi)始關(guān)注生態(tài)價(jià)值定量估算與空間外部性，Lewis和Bradford ＼[9＼]從空間外部性研究土地資源保護(hù)，認(rèn)為缺乏空間差異性可能導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償效率的喪失。國(guó)外學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)的理論和實(shí)證分析模型比較成熟，所提出的措施主要從減少耕地非農(nóng)化的環(huán)境損害出發(fā)，對(duì)研究我國(guó)耕地非農(nóng)化影響因素的方法論具有重要借鑒意義。國(guó)內(nèi)學(xué)者們從不同的角度研究耕地資源，為耕地保護(hù)機(jī)制的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。張宏斌等＼[10＼]認(rèn)為耕地資源存在著外部性，單純市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，有必要借助政府“有形的手”，但必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用；要合理分配耕地非農(nóng)化過(guò)程中的增值收益，合理對(duì)農(nóng)民耕地保護(hù)與耕地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼。王小映等＼[11＼]對(duì)昆山、成都等農(nóng)地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目進(jìn)行抽樣調(diào)查與實(shí)證研究，認(rèn)為要有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益與約束地方政府短期行為，必須修改現(xiàn)有《土地管理法》中有關(guān)征地補(bǔ)償條款與提高國(guó)家的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并建立嚴(yán)格的土地收益基金專(zhuān)項(xiàng)管理制度。錢(qián)忠好等＼[12＼]研究了我國(guó)耕地征用程序與補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)為目前我國(guó)耕地存在著征用程序不合理、缺乏透明性和公正性且征地補(bǔ)償機(jī)制不完善等問(wèn)題。另外，耕地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償構(gòu)成測(cè)算不合理嚴(yán)重侵害了被征地者的利益。牛海鵬等 ＼[13＼]認(rèn)為耕地具有顯著的外部性和公共物品屬性，使得耕地所產(chǎn)生的生態(tài)和社會(huì)效益未能納入到耕地利用收益之中。李邊疆等＼[14＼]基于公共物品私人供給模型，建立中央政府與地方政府博弈模型，建議加強(qiáng)全國(guó)耕地保護(hù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高地方政府違法的機(jī)會(huì)成本。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)研究角度與研究方法還比較單一，也沒(méi)有對(duì)農(nóng)民和政府之間博弈的內(nèi)在機(jī)理作深入研究，相關(guān)的研究成果還比較薄弱。鑒于問(wèn)題的重要性，仍有必要加深對(duì)此問(wèn)題的研究。區(qū)別于以往文獻(xiàn)，本文使用經(jīng)濟(jì)學(xué)外部性理論，構(gòu)建耕地保護(hù)利益主體之間的動(dòng)態(tài)博弈模型，并使用決策樹(shù)形象描述了各利益主體之間的相互關(guān)系。

二、耕地保護(hù)的外部性分析

作為一種準(zhǔn)公共物品，耕地保護(hù)擁有潛在的社會(huì)效益和生態(tài)效益，具有非排他性特點(diǎn)，其所帶來(lái)的隱形收益無(wú)法以貨幣的形式得以體現(xiàn)。影響耕地資源保護(hù)的因素很多，包括經(jīng)濟(jì)、政治、法律、行政因素。一些研究已經(jīng)證明農(nóng)業(yè)相對(duì)其他土地類(lèi)型利用價(jià)值較低是導(dǎo)致耕地保護(hù)積極性不高的重要原因 ＼[15＼]。耕地具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)和文化等多方面的功能，在市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)下，耕地成本與收益不對(duì)等。農(nóng)民是耕地最主要的使用者與保護(hù)者，提供耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，但沒(méi)有獨(dú)享這些效益。其次，目前東西地區(qū)在耕地保護(hù)成本分?jǐn)偵喜痪?，東部沿海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施完善，城市化水平較高，土地價(jià)格也隨之提高，耕地保護(hù)意愿也相應(yīng)增強(qiáng)，但這種較高的耕地保護(hù)意愿并沒(méi)轉(zhuǎn)變?yōu)楦乇Ｗo(hù)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。反之，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)雖然擁有較高的耕地資源稟賦，但由于資金缺乏和趨利避害的本性，地方政府不愿過(guò)多承擔(dān)耕地保護(hù)成本，使得這種資源稟賦難以轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)的積極性＼[6＼]。耕地外部性包括區(qū)內(nèi)與區(qū)外保護(hù)外部性，前者是指農(nóng)民未獲得保護(hù)耕地所產(chǎn)生生態(tài)效益和社會(huì)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，后者是指經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)活動(dòng)給其他區(qū)域帶來(lái)非市場(chǎng)性影響。外部性的存在使耕地權(quán)利主體難以排除正外部性受體的“搭便車(chē)”行為， 個(gè)人耕地保護(hù)所帶來(lái)的收益被其他社會(huì)成員無(wú)償分享，且采用市場(chǎng)途徑解決正外部性問(wèn)題的交易成本很高。耕地保護(hù)的外部性分析，見(jiàn)圖1。

圖1中，橫坐標(biāo)Q為耕地保護(hù)數(shù)量，縱坐標(biāo)P為耕地價(jià)格，耕地保護(hù)的社會(huì)邊際收益為MSR，個(gè)人邊際收益為MSC。外部性的存在使得耕地保護(hù)者的社會(huì)邊際成本（MSC）與邊際社會(huì)收益（MSR）不相等，其邊際社會(huì)收益大于個(gè)人邊際收益，其差額為邊際外在收益，被社會(huì)其他成員無(wú)償?shù)胤窒?。如果完全依靠市?chǎng)機(jī)制會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，造成耕地保護(hù)量小于社會(huì)最優(yōu)量，導(dǎo)致Q2

三、耕地保護(hù)博弈模型建立

（一）耕地保護(hù)參與者

參與者是博弈的決策主體，其目的是通過(guò)選擇行動(dòng)或策略實(shí)現(xiàn)最大化的效用或福利。耕地保護(hù)的相關(guān)利益者包括中央政府、地方政府和農(nóng)民。假設(shè)三個(gè)群體都是理性的，即每個(gè)利益群體都是追求自己的經(jīng)濟(jì)與政治利益最大化，且部門(mén)內(nèi)全部人員是同質(zhì)與利益一致。

1. 中央政府是土地保護(hù)的宏觀管理主體，是耕地政策的制定者與仲裁者。其代表國(guó)家利益，承擔(dān)全國(guó)耕地保護(hù)，確保規(guī)劃的耕地保有量和基本農(nóng)田面積不減少的責(zé)任。中央政府保護(hù)耕地具有多種目標(biāo)：注重保護(hù)耕地?cái)?shù)量以確保糧食安全；注重調(diào)整耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；追求耕地保護(hù)的生態(tài)和社會(huì)綜合效益最大化。為此，中央政府實(shí)行世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，頒布各種政策法規(guī)，自上而下進(jìn)行宏觀性、全局性管理。另外，為了追求耕地保護(hù)的生態(tài)和社會(huì)綜合效益最大化，必須付出一定的政策制定和監(jiān)督執(zhí)行成本。中央政府在耕地博弈中的策略：監(jiān)管與不監(jiān)管。

2. 地方政府是土地保護(hù)的中觀管理主體，既是耕地保護(hù)的主要實(shí)施者，又是耕地流失的主要責(zé)任者。地方政府面臨著財(cái)政壓力與政治晉升的雙重壓力，為了在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中獲取優(yōu)勢(shì)地位和獲得晉升機(jī)會(huì)，地方官員天然有極大的動(dòng)力介入到耕地征用中 ＼[16＼]。作為中央政府具體政策執(zhí)行的“代理人”，其代表地方利益，可能與中央政府的激勵(lì)政策不相容。地方政府是一個(gè)多目標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，希望短期內(nèi)既能加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度， 又能實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入快速增長(zhǎng)和任期內(nèi)政績(jī)最大化，采取多征地、多賣(mài)地和低價(jià)買(mǎi)進(jìn)、高價(jià)賣(mài)出的策略實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。地方政府在耕地博弈中的策略選擇為違規(guī)與不違規(guī)。

3. 在農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情況下，耕地不僅是基本生產(chǎn)資料，更是重要的生活保障資料。因此，在與地方政府的征地與補(bǔ)償博弈中，農(nóng)民會(huì)千方百計(jì)保護(hù)自己的衣食之源，生存之本，其維權(quán)的形式主要表現(xiàn)為集體上訪、靜坐、自虐等抗?fàn)幏绞健Ｍ瑫r(shí)農(nóng)民也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，隨著化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)資商品價(jià)格上升和非農(nóng)收入（如外出務(wù)工）的增加，導(dǎo)致其對(duì)保護(hù)耕地的積極性逐漸下降。同時(shí)，作為耕地保護(hù)的微觀主體，農(nóng)民承擔(dān)保護(hù)耕地的全部成本，但溢出的社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值卻被其他社會(huì)成員無(wú)償享用，嚴(yán)重影響到農(nóng)民的耕地保護(hù)意愿。農(nóng)民在耕地博弈中的策略選擇為保護(hù)與不保護(hù)。

（二）基本假設(shè)

1. 地方政府與農(nóng)民雙方信息對(duì)稱(chēng)，此模型為完全信息靜態(tài)博弈。地方政府與農(nóng)民均是理性人，追求利益最大化，農(nóng)民希望地方政府考慮到土地未來(lái)的增值收益和未來(lái)生活保障費(fèi)用，為其提供高于或至少不低于目前務(wù)農(nóng)的各項(xiàng)收入。地方政府希望快速將耕地低價(jià)買(mǎi)進(jìn)、高價(jià)賣(mài)出。

2. 農(nóng)民的策略選擇為保護(hù)與不保護(hù)，農(nóng)民保護(hù)耕地的形式有上訪、靜坐、抗議甚至以自虐形式與政府抗?fàn)帲徊槐Ｗo(hù)則表現(xiàn)為合作、不對(duì)抗。

3. 地方政府的策略選擇是合法與不合法，合法的征地行為包括公告土地征收方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，廣泛征求農(nóng)民意見(jiàn)，依法實(shí)施補(bǔ)償方案。違法征地行為是指違反土地征收程序強(qiáng)行征收土地，擅自改變土地用途，限制、剝奪被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。當(dāng)?shù)胤秸`法征地時(shí)，且農(nóng)民采取保護(hù)耕地策略并成功，地方政府的非法所得被沒(méi)收且被處以罰金F。

四、耕地保護(hù)博弈過(guò)程

（一）中央政府與地方政府之間的博弈

為保護(hù)稀缺的耕地資源，中央政府制定了嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。作為中央政府政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與代理人，地方政府本應(yīng)積極執(zhí)行相關(guān)耕地保護(hù)政策，但耕地非農(nóng)化能帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)一個(gè)追求利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”來(lái)說(shuō)充滿了巨大的誘惑。地方政府基于自身利益的博弈行為可能產(chǎn)生逆向選擇，不可避免地影響到政策的忠實(shí)執(zhí)行。在征地過(guò)程中，地方政府會(huì)考慮成本與風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，選擇違規(guī)的概率θ1。中央政府與地方政府信息不對(duì)稱(chēng)，中央政府有兩個(gè)策略選擇：監(jiān)管與不監(jiān)管，監(jiān)管的概率為θ2，監(jiān)督成本為C，發(fā)現(xiàn)地方政府違規(guī)可獲得F收益；不監(jiān)管的概率1-θ2，收益為L(zhǎng)。地方政府有兩個(gè)策略：違法與不違法。地方政府違法、不違法收入分別為V1、V2（V1>V2）。當(dāng)中央政府監(jiān)管時(shí)，地方政府存在僥幸心理，違法被發(fā)現(xiàn)概率為θ3。當(dāng)中央政府選擇監(jiān)管且地方政府選擇不違法時(shí)，中央政府的監(jiān)督成本為0，地方政府獲得正當(dāng)收益V2。當(dāng)中央政府選擇監(jiān)管并發(fā)現(xiàn)了地方政府違法行為，則其收益為F-C，地方政府被處以罰金F，其收益為V1-F。中央政府監(jiān)管但沒(méi)有發(fā)現(xiàn)地方政府違法行為，其收益為-L-C，地方政府收益為V1。中央政府與地方政府間博弈的決策樹(shù)，見(jiàn)圖2。

（二）農(nóng)民與地方政府之間的博弈

當(dāng)政府合法征地，獲得的收益為V1，此時(shí)，農(nóng)民保護(hù)耕地收益為U1-C，不保護(hù)耕地收益為U1；當(dāng)?shù)胤秸`規(guī)征地時(shí)，獲得收入為V2，且V1

綜上所述，地方政府與農(nóng)民都是具有自身利益的相對(duì)獨(dú)立利益主體，若地方政府動(dòng)用土地征收權(quán)利，則農(nóng)民就會(huì)保護(hù)土地與維護(hù)自身利益。如果政府選擇不違規(guī)征的策略，則農(nóng)民的最優(yōu)策略是不保護(hù)；當(dāng)?shù)胤秸欠ㄕ鞯貢r(shí)，存在一個(gè)混合策略與一個(gè)純策略納什均衡。在純策略納什均衡決策中，農(nóng)民的占優(yōu)策略是不保護(hù)耕地，政府則選擇違規(guī)征地。顯然，純策略納什均衡不是理想的均衡結(jié)果，雖然農(nóng)民放棄維權(quán)，貌似社會(huì)穩(wěn)定，但其收益受到侵害，因?yàn)檗r(nóng)民的土地權(quán)利不能得到合理的補(bǔ)償，不利于社會(huì)和諧發(fā)展。因此，在中央政府與地方政府土地保護(hù)博弈中，中央政府要勤于執(zhí)法（增大θ2）的機(jī)率，嚴(yán)于執(zhí)法，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為（增大θ3），加大處罰力度，提高地方政府違規(guī)的機(jī)會(huì)成本（提高F）。同時(shí)，要充分利用新聞媒介的影響力，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，健全暢通的信息傳遞渠道，充分發(fā)揮公眾保護(hù)耕地的積極性。但在監(jiān)督過(guò)程中，中央政府可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)、政策執(zhí)行“道德風(fēng)險(xiǎn)”等原因，導(dǎo)致地方政府違規(guī)征地機(jī)會(huì)成本偏低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)納什均衡。

五、耕地保護(hù)的政策設(shè)計(jì)

（一）完善耕地保護(hù)法律法規(guī)

在土地征收條件或程序上，無(wú)論是《刑法》、《土地管理法》，還是《土地違法案件查處辦法》，都存在條文描述還不夠具體明確、操作性不強(qiáng)等不完善的地方。土地征收中程序透明度和公開(kāi)性不夠，對(duì)農(nóng)民保護(hù)不足，在補(bǔ)償方案的確定上，往往由政府自己核準(zhǔn)并實(shí)施，難以避免暗箱操作行為發(fā)生，難以保障農(nóng)民利益并獲得擁護(hù)與支持?！锻恋毓芾矸ā肥悄壳巴恋剡`法案件處理的主要依據(jù)，但現(xiàn)有的立法機(jī)制和執(zhí)法管理水平有限，現(xiàn)實(shí)中仍然大量存在對(duì)土地管理法規(guī)、政策和制度的執(zhí)行不力，以及對(duì)各種違法圈占土地、土地非法入市的行為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等情況。作為經(jīng)濟(jì)理性人，基于土地征用低成本和高收益的考慮，地方政府天然地具有濫用征用權(quán)的嗜好。因此，目前最為有效的手段是通過(guò)完善的法律與執(zhí)行機(jī)制來(lái)抑制政府權(quán)力的任意擴(kuò)張，確保權(quán)力的行使限制在合法的邊界之內(nèi) ＼[17＼]。一方面，要積極探索土地違法治理的法律法規(guī)監(jiān)管體系，通過(guò)有重點(diǎn)地開(kāi)展土地執(zhí)法監(jiān)察與督察工作，提高對(duì)土地違法行為的監(jiān)管效率與處罰力度。另一方面，要逐步完善失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)，將耕地流轉(zhuǎn)中所產(chǎn)生的土地增值收益的分配用法律明確下來(lái)，在法律上約束地方政府可獲得的合理比例，并提高土地收益中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支出比例。同時(shí)規(guī)定土地增值收益必須嚴(yán)格限定用途，應(yīng)主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障與公益事業(yè)建設(shè)等支出。

（二）健全農(nóng)民利益保護(hù)的表達(dá)機(jī)制

農(nóng)民是土地的使用者，與土地的距離最近，對(duì)土地的感情最深，對(duì)土地最有發(fā)言權(quán)。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)耕地補(bǔ)償主要由地方政府制定，由地方官員說(shuō)了算，個(gè)體農(nóng)戶在征地過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民缺乏相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)與知情權(quán)。被征地農(nóng)民雖然人數(shù)眾多， 但文化素質(zhì)、知識(shí)技能較低，且組織形式松散，談判力量較弱，對(duì)政府決策和制度安排沒(méi)有發(fā)言權(quán)。目前農(nóng)民利益表達(dá)的組織化程度較低，在與各利益群體的博弈中農(nóng)民處于弱勢(shì)地位。當(dāng)農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害時(shí)，如果沒(méi)有制度化的渠道來(lái)進(jìn)行利益表達(dá)，很有可能引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿的情緒，進(jìn)而引發(fā)無(wú)序的政治參與，選擇諸如靜坐、示威、自焚等抗議方式。近年來(lái)，農(nóng)村因土地征收賠償不合理而導(dǎo)致群體性突發(fā)事件頻頻發(fā)生， 其根本原因就是農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的缺失。因此，建立和完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。要在土地征收過(guò)程中，進(jìn)一步創(chuàng)新與完善村民自治形式，保障農(nóng)地非農(nóng)化的村民自治權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)、還價(jià)權(quán)和上訴權(quán)。要建立一個(gè)能完整能反映農(nóng)民利益的不受外界因素干擾的獨(dú)立組織，強(qiáng)化村民委員會(huì)自治功能，弱化其行政組織功能，進(jìn)行相關(guān)的組織創(chuàng)新。

（三）加強(qiáng)農(nóng)民土地增值收益權(quán)的維護(hù)

耕地增值收益分配是指對(duì)耕地非農(nóng)化后的增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對(duì)分配主體、分配對(duì)象、分配比例與分配方式的界定。目前的征地補(bǔ)償制度僅以維持被征地農(nóng)民原有生活水平為基本原則，簡(jiǎn)單將耕地原產(chǎn)值倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú粔蚝侠?。因?yàn)樗葲](méi)有從資產(chǎn)的角度考慮失地農(nóng)民失去了長(zhǎng)期賴以生存的財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有充分考慮耕地具有的社會(huì)保障價(jià)值、生態(tài)功能、穩(wěn)定功能等價(jià)值之和。農(nóng)民土地增值收益權(quán)沒(méi)有得到真正體現(xiàn)，在一定程度上剝奪了失地農(nóng)民追求更高生活水平的權(quán)利，極大損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。為了保障農(nóng)民享有合理的土地增值收益權(quán)利，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)民土地增值收益權(quán)利保護(hù)制度，并保障其在征地過(guò)程中得以有效貫徹與實(shí)施。要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利的設(shè)置、非農(nóng)化過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定補(bǔ)償費(fèi)；地方政府要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要改變以往簡(jiǎn)單地以剩余承包期作為補(bǔ)償期限的做法，充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的保障功能和福利功能；要加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督，確保將征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)肅處罰相關(guān)責(zé)任者拖欠征地補(bǔ)償款以及集體經(jīng)濟(jì)組織以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為；采用多樣化的補(bǔ)償形式，改變對(duì)被征地農(nóng)民采取單一的貨幣補(bǔ)償做法，采取適當(dāng)方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與安置，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)期生活與養(yǎng)老。

（四）改革傳統(tǒng)官員GDP考核制度

當(dāng)前我國(guó)土地違法案件頻發(fā)的主要原因是地方政府在政治晉升激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的投資沖動(dòng) ＼[18＼]。隨著中國(guó)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度改革的縱向發(fā)展，加大了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，形成了地方官員的“政治錦標(biāo)賽”格局，驅(qū)使地方政府利用其可控制的資源相互追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，現(xiàn)有土地制度允許地方政府以較低價(jià)格征用農(nóng)村土地，然后以高價(jià)有償出讓土地使用權(quán)。征地低成本與出讓耕地高收益激勵(lì)了地方政府把廉價(jià)土地作為招商引資的重要籌碼。因此，要調(diào)整與修正現(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)，把環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)納入指標(biāo)體系。要改變過(guò)去以GDP論英雄的不合理地方官員考核機(jī)制，糾正過(guò)分注重地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其他方面績(jī)效的片面做法，如在考核體系中加入環(huán)境保護(hù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等內(nèi)容，將單一化發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣l(fā)展指標(biāo)。進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)體系，將基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)列入考核指標(biāo)體系中?？傊?，構(gòu)建以民生服務(wù)為導(dǎo)向的考核體系是釋放“土地財(cái)政”驅(qū)動(dòng)力的根本途徑，官員政績(jī)考核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)和情況，鼓勵(lì)適度的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，從根本上割斷地方政府與土地之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，耕地保護(hù)失效的深層次原因在于耕地是一種比較特殊的公共物品，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多重的顯性與隱性效益，且這些效益都無(wú)法貨幣化，從而造成耕地保護(hù)的邊際社會(huì)收益與邊際私人收益相偏離。因此，建立合理的耕地非農(nóng)增值收益機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制以激勵(lì)農(nóng)民耕地保護(hù)者的積極性，是解決耕地保護(hù)外部性問(wèn)題的根本。同時(shí)，完善耕地保護(hù)法律法規(guī)，使用現(xiàn)代化的科技和監(jiān)管手段，提高地方政府違規(guī)機(jī)會(huì)成本等措施也是今后各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的工作重點(diǎn)。

＼[參考文獻(xiàn)＼]

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（責(zé)任編輯王婷婷）

（三）加強(qiáng)農(nóng)民土地增值收益權(quán)的維護(hù)

耕地增值收益分配是指對(duì)耕地非農(nóng)化后的增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對(duì)分配主體、分配對(duì)象、分配比例與分配方式的界定。目前的征地補(bǔ)償制度僅以維持被征地農(nóng)民原有生活水平為基本原則，簡(jiǎn)單將耕地原產(chǎn)值倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú粔蚝侠怼Ｒ驗(yàn)樗葲](méi)有從資產(chǎn)的角度考慮失地農(nóng)民失去了長(zhǎng)期賴以生存的財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有充分考慮耕地具有的社會(huì)保障價(jià)值、生態(tài)功能、穩(wěn)定功能等價(jià)值之和。農(nóng)民土地增值收益權(quán)沒(méi)有得到真正體現(xiàn)，在一定程度上剝奪了失地農(nóng)民追求更高生活水平的權(quán)利，極大損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。為了保障農(nóng)民享有合理的土地增值收益權(quán)利，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)民土地增值收益權(quán)利保護(hù)制度，并保障其在征地過(guò)程中得以有效貫徹與實(shí)施。要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利的設(shè)置、非農(nóng)化過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定補(bǔ)償費(fèi)；地方政府要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要改變以往簡(jiǎn)單地以剩余承包期作為補(bǔ)償期限的做法，充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的保障功能和福利功能；要加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督，確保將征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)肅處罰相關(guān)責(zé)任者拖欠征地補(bǔ)償款以及集體經(jīng)濟(jì)組織以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為；采用多樣化的補(bǔ)償形式，改變對(duì)被征地農(nóng)民采取單一的貨幣補(bǔ)償做法，采取適當(dāng)方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與安置，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)期生活與養(yǎng)老。

（四）改革傳統(tǒng)官員GDP考核制度

當(dāng)前我國(guó)土地違法案件頻發(fā)的主要原因是地方政府在政治晉升激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的投資沖動(dòng) ＼[18＼]。隨著中國(guó)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度改革的縱向發(fā)展，加大了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，形成了地方官員的“政治錦標(biāo)賽”格局，驅(qū)使地方政府利用其可控制的資源相互追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，現(xiàn)有土地制度允許地方政府以較低價(jià)格征用農(nóng)村土地，然后以高價(jià)有償出讓土地使用權(quán)。征地低成本與出讓耕地高收益激勵(lì)了地方政府把廉價(jià)土地作為招商引資的重要籌碼。因此，要調(diào)整與修正現(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)，把環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)納入指標(biāo)體系。要改變過(guò)去以GDP論英雄的不合理地方官員考核機(jī)制，糾正過(guò)分注重地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其他方面績(jī)效的片面做法，如在考核體系中加入環(huán)境保護(hù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等內(nèi)容，將單一化發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣l(fā)展指標(biāo)。進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)體系，將基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)列入考核指標(biāo)體系中?？傊?，構(gòu)建以民生服務(wù)為導(dǎo)向的考核體系是釋放“土地財(cái)政”驅(qū)動(dòng)力的根本途徑，官員政績(jī)考核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)和情況，鼓勵(lì)適度的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，從根本上割斷地方政府與土地之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，耕地保護(hù)失效的深層次原因在于耕地是一種比較特殊的公共物品，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多重的顯性與隱性效益，且這些效益都無(wú)法貨幣化，從而造成耕地保護(hù)的邊際社會(huì)收益與邊際私人收益相偏離。因此，建立合理的耕地非農(nóng)增值收益機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制以激勵(lì)農(nóng)民耕地保護(hù)者的積極性，是解決耕地保護(hù)外部性問(wèn)題的根本。同時(shí)，完善耕地保護(hù)法律法規(guī)，使用現(xiàn)代化的科技和監(jiān)管手段，提高地方政府違規(guī)機(jī)會(huì)成本等措施也是今后各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的工作重點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯王婷婷）

（三）加強(qiáng)農(nóng)民土地增值收益權(quán)的維護(hù)

耕地增值收益分配是指對(duì)耕地非農(nóng)化后的增值收益在各利益相關(guān)者之間如何進(jìn)行分配的規(guī)定，即對(duì)分配主體、分配對(duì)象、分配比例與分配方式的界定。目前的征地補(bǔ)償制度僅以維持被征地農(nóng)民原有生活水平為基本原則，簡(jiǎn)單將耕地原產(chǎn)值倍數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇ú粔蚝侠?。因?yàn)樗葲](méi)有從資產(chǎn)的角度考慮失地農(nóng)民失去了長(zhǎng)期賴以生存的財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有充分考慮耕地具有的社會(huì)保障價(jià)值、生態(tài)功能、穩(wěn)定功能等價(jià)值之和。農(nóng)民土地增值收益權(quán)沒(méi)有得到真正體現(xiàn)，在一定程度上剝奪了失地農(nóng)民追求更高生活水平的權(quán)利，極大損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。為了保障農(nóng)民享有合理的土地增值收益權(quán)利，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)民土地增值收益權(quán)利保護(hù)制度，并保障其在征地過(guò)程中得以有效貫徹與實(shí)施。要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體、權(quán)利的設(shè)置、非農(nóng)化過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定補(bǔ)償費(fèi)；地方政府要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要改變以往簡(jiǎn)單地以剩余承包期作為補(bǔ)償期限的做法，充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的保障功能和福利功能；要加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督，確保將征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)肅處罰相關(guān)責(zé)任者拖欠征地補(bǔ)償款以及集體經(jīng)濟(jì)組織以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名克扣補(bǔ)償費(fèi)的行為；采用多樣化的補(bǔ)償形式，改變對(duì)被征地農(nóng)民采取單一的貨幣補(bǔ)償做法，采取適當(dāng)方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)與安置，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)期生活與養(yǎng)老。

（四）改革傳統(tǒng)官員GDP考核制度

當(dāng)前我國(guó)土地違法案件頻發(fā)的主要原因是地方政府在政治晉升激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的投資沖動(dòng) ＼[18＼]。隨著中國(guó)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度改革的縱向發(fā)展，加大了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，形成了地方官員的“政治錦標(biāo)賽”格局，驅(qū)使地方政府利用其可控制的資源相互追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，現(xiàn)有土地制度允許地方政府以較低價(jià)格征用農(nóng)村土地，然后以高價(jià)有償出讓土地使用權(quán)。征地低成本與出讓耕地高收益激勵(lì)了地方政府把廉價(jià)土地作為招商引資的重要籌碼。因此，要調(diào)整與修正現(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)，把環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體滿意度指標(biāo)納入指標(biāo)體系。要改變過(guò)去以GDP論英雄的不合理地方官員考核機(jī)制，糾正過(guò)分注重地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視其他方面績(jī)效的片面做法，如在考核體系中加入環(huán)境保護(hù)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等內(nèi)容，將單一化發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣l(fā)展指標(biāo)。進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)體系，將基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)列入考核指標(biāo)體系中?？傊瑯?gòu)建以民生服務(wù)為導(dǎo)向的考核體系是釋放“土地財(cái)政”驅(qū)動(dòng)力的根本途徑，官員政績(jī)考核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)和情況，鼓勵(lì)適度的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，從根本上割斷地方政府與土地之間的利益關(guān)系。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，耕地保護(hù)失效的深層次原因在于耕地是一種比較特殊的公共物品，具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多重的顯性與隱性效益，且這些效益都無(wú)法貨幣化，從而造成耕地保護(hù)的邊際社會(huì)收益與邊際私人收益相偏離。因此，建立合理的耕地非農(nóng)增值收益機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制以激勵(lì)農(nóng)民耕地保護(hù)者的積極性，是解決耕地保護(hù)外部性問(wèn)題的根本。同時(shí)，完善耕地保護(hù)法律法規(guī)，使用現(xiàn)代化的科技和監(jiān)管手段，提高地方政府違規(guī)機(jī)會(huì)成本等措施也是今后各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的工作重點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯王婷婷）