【內(nèi)容提要】自20世紀六七十年代起，大量擁有諸多有利要素的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)陸續(xù)陷入發(fā)展困境而不能自拔，從經(jīng)濟發(fā)動機淪為被標以“老工業(yè)區(qū)”的問題地區(qū)，這也導致老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型迅速成為一個全球化現(xiàn)象。老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型既有成功案例，也有失敗典型，本文所聚焦的德國魯爾區(qū)則二者兼具。本文重點依據(jù)法國調(diào)節(jié)學派的危機理論和路徑依賴理論，分析作為傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)的德國魯爾區(qū)的兩種轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略：在20世紀60年代末至80年代中后期之間，盡管有大量創(chuàng)新和政策調(diào)整，但由于路徑依賴所導致的功能鎖定、政治鎖定和智識鎖定，這一時期的轉(zhuǎn)型很大程度上是失敗的。此后，考慮到單一的結(jié)構(gòu)政策無法兼顧各區(qū)域的不同條件，魯爾區(qū)引入“地區(qū)化”作為自身轉(zhuǎn)型的核心政策，一方面引入“地區(qū)”作為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要行為主體，替代日益沒落的煤鋼復合體企業(yè)，實現(xiàn)魯爾區(qū)的協(xié)調(diào)機制從以煤鋼復合體為主體的垂直一體化向以區(qū)域為核心的水平一體化的轉(zhuǎn)向；另一方面則借助結(jié)構(gòu)政策，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)部各個行為主體的積極性，推動區(qū)域創(chuàng)新體系的建設(shè)，建立與完善新增長結(jié)構(gòu)中的各類要素?；趯︳敔枀^(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策和理念的系統(tǒng)梳理與評估，本文嘗試從經(jīng)濟的空間結(jié)構(gòu)視角拓展學界對世界經(jīng)濟格局變化的理解，同時也為我國老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型提供相應(yīng)參考。

【關(guān)鍵詞】魯爾區(qū) 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 法國調(diào)節(jié)學派 路徑依賴 啟示

【作者簡介】胡琨，中國社會科學院歐洲研究所助理研究員

【中圖分類號】F151.81

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）05-0061-15

20世紀六七十年代以降，許多擁有人口稠密、產(chǎn)業(yè)聚集、基礎(chǔ)設(shè)施完備、交通便利等諸多有利要素的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū) 陸續(xù)陷入發(fā)展困境而不能自拔，從經(jīng)濟發(fā)動機淪為被標以“老工業(yè)區(qū)”的問題區(qū)域，世界經(jīng)濟的空間結(jié)構(gòu)也因此產(chǎn)生深刻變化。

德國魯爾區(qū)（Ruhrgebiet）位于德國北萊茵—威斯特法倫州（NRW）中部，由11個縣級市（Kreisfreie Stadt）和4個縣（Kreis）組成，面積4，435平方公里，人口515萬。 該地區(qū)富含石煤，因而在19世紀初以來的一系列有利因素 推動下，逐漸形成了以煤炭開采和鋼鐵生產(chǎn)為基礎(chǔ)，囊括煤炭、鋼鐵、煤化工、機械和能源等產(chǎn)業(yè)的“煤鋼復合體”，在德國近現(xiàn)代工業(yè)化和戰(zhàn)后重建中發(fā)揮了舉足輕重的作用。20世紀50年代末，魯爾區(qū)以占聯(lián)邦德國8%的人口貢獻著約13%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

然而，隨著石煤逐漸被廉價石油所替代，魯爾區(qū)的煤炭開采業(yè)逐漸陷入困境，石煤開采量和就業(yè)人數(shù)于1956年和1957年分別達到峰值后持續(xù)下滑，大量礦井關(guān)閉。而20世紀70年代中期，來自新興國家和日本的競爭以及新材料的出現(xiàn)，又給魯爾區(qū)的鋼鐵生產(chǎn)行業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)。作為當?shù)厥旱闹饕枨蠓?，鋼鐵行業(yè)的危機又反過來令采煤業(yè)處境進一步惡化。整個煤鋼產(chǎn)業(yè)陷入危機。而作為煤鋼復合體，魯爾區(qū)幾乎所有產(chǎn)業(yè)都和煤鋼產(chǎn)業(yè)有或多或少的關(guān)聯(lián)，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展則明顯不足，因此，煤鋼產(chǎn)業(yè)的危機最終引發(fā)了整個區(qū)域的衰退。

魯爾區(qū)從危機甫現(xiàn)，就不斷致力于推動本地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加以應(yīng)對；這一努力令世人矚目。作為一個傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，魯爾區(qū)為何會陷入危機？如何轉(zhuǎn)型？以及轉(zhuǎn)型是否成功？理清這些問題，不僅有助于理解當下世界經(jīng)濟格局的變化，對于我國同樣面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力的老工業(yè)基地未來發(fā)展也有著重要借鑒意義。

一、社會與制度視角下的分析范式

（一）傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)視角

區(qū)域的興起與衰退有賴于其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“長波理論”認為，自工業(yè)革命至今，西方工業(yè)國家共經(jīng)歷了五次技術(shù)創(chuàng)新引發(fā)的長波 ，每一次長波運行引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都會改變經(jīng)濟活動的空間分布結(jié)構(gòu)。曾經(jīng)的產(chǎn)業(yè)中心，因其區(qū)位要素 與“新長波”不匹配而陷入衰退；與此同時，曾經(jīng)的落后區(qū)域卻在新興產(chǎn)業(yè)支撐下日漸繁榮，直至下一次“長波”的到來。 與宏觀經(jīng)濟學視野的長波理論相對應(yīng)的是源于微觀經(jīng)濟學視角的“產(chǎn)品生命周期理論”，其基本觀點是：每種產(chǎn)品都有一定的壽命并會經(jīng)歷一個生命周期，處于生命周期早期的產(chǎn)品，會給企業(yè)帶來利潤，而生產(chǎn)處于生命周期晚期產(chǎn)品的企業(yè)，則會虧損。產(chǎn)品生命周期無疑也會對經(jīng)濟活動的空間分布結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極大影響。

這兩個理論有一個共同特點，就是判定區(qū)域發(fā)展的路徑為動態(tài)的和周期性的，具體說，就是擁有“新”產(chǎn)業(yè)或者生產(chǎn)“年輕”產(chǎn)品的區(qū)域?qū)d起，而被“老”產(chǎn)業(yè)或者“老”產(chǎn)品所塑造的區(qū)域自然就會逐漸衰落，傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)無疑屬于后者。與之類似的理論還有“增長極理論”以及“長期工業(yè)發(fā)展路徑理論”（das Konzept der langfristigen industriellen Wachstumspfade）等。 這種動態(tài)—周期性的視角無疑精確地把握了西方傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)興衰的基本表象。

然而，這些理論卻無法解釋，為何新產(chǎn)業(yè)或新產(chǎn)品沒有能夠出現(xiàn)在傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，從而帶動這些區(qū)域的再次興起。新產(chǎn)業(yè)或新產(chǎn)品的出現(xiàn)，與包括原始創(chuàng)新和創(chuàng)新擴散在內(nèi)的創(chuàng)新有著密不可分的關(guān)系。因此，區(qū)域發(fā)展的興衰，取決于其創(chuàng)新能力的強弱。近年來新經(jīng)濟地理學（New Economic Geography）的理論分析 和地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群（Cluster）的實證研究 都表明，創(chuàng)新需要各類行為主體的相互合作與競爭，因此，產(chǎn)業(yè)空間集聚有利于創(chuàng)新的發(fā)生和擴散。就此而言，交通便利、產(chǎn)業(yè)集聚且基礎(chǔ)雄厚的魯爾區(qū)理應(yīng)不乏創(chuàng)新活動，卻仍然陷入危機。顯然，產(chǎn)業(yè)的視角無法給出令人完全滿意的答案，魯爾區(qū)的衰退有其深刻的社會背景。

（二）社會與制度的視角

20世紀70年代，福特式資本主義的重重危機催生了“法國調(diào)節(jié)學派”（Régulation School），這一學說與結(jié)構(gòu)主義馬克思主義理論有千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，主張考察經(jīng)濟現(xiàn)象必須要從社會生產(chǎn)與社會形態(tài)的關(guān)系入手，但對“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的論斷則有所保留，而認為各種經(jīng)濟行為都是在密集的社會關(guān)系和政治規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)框架中進行的，是社會各個行為主體相互“協(xié)調(diào)”的結(jié)果，某種“（經(jīng)濟）積累體系”（accumulation regime）對應(yīng)某種特定的“（社會）調(diào)節(jié)模式”（mode of regulation），且兩者是相互影響的關(guān)系。 當積累體系與調(diào)節(jié)模式相互匹配并能維持一段相當長時期的經(jīng)濟發(fā)展時，由積累體系與調(diào)節(jié)模式及其相互關(guān)系構(gòu)成的復合體便被稱為“發(fā)展模式”（model of development）（圖1）。而當這種匹配被打破時，就會引發(fā)各類社會行動主體新一輪的全面相互協(xié)調(diào)，調(diào)節(jié)模式的改變影響積累體系，而積累體系的相應(yīng)調(diào)整又反過來影響調(diào)節(jié)模式，如此一個雙向循環(huán)相互影響的過程，直至新的發(fā)展模式確立。而在舊的發(fā)展模式難以為繼、新的發(fā)展模式又尚未建立之前，社會經(jīng)濟就會出現(xiàn)危機。而打破原先發(fā)展模式的可能是外部事件，比如戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、競爭以及能源危機等，亦有可能是此種發(fā)展模式自我發(fā)展的結(jié)果。

圖1：法國調(diào)節(jié)學派理論結(jié)構(gòu)示意圖

資料來源：H. Bathelt， “Die Bedeutung der Regulationstheorie in der Wirtschaftsgeographischen Forschung”。

調(diào)節(jié)學派的最大貢獻在于不孤立地研究經(jīng)濟增長及其危機，而是把它放在整個經(jīng)濟、技術(shù)、政治及社會的背景下來考察。 它對二戰(zhàn)后西方社會從福特主義向后福特主義的轉(zhuǎn)型進行了鞭辟入里的分析，也對經(jīng)濟學、社會學、地理學以及人類學等社會科學門類產(chǎn)生了深刻的影響。其對危機產(chǎn)生機制的論述，無疑為我們考察以魯爾區(qū)為代表的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)的衰退提供了令人振奮的視角，那么，是什么因素阻礙新的發(fā)展模式建立起來呢？

在區(qū)域發(fā)展研究中，利用交易成本理論分析區(qū)域內(nèi)不同行動主體間關(guān)系發(fā)現(xiàn)，各個行動主體之間一方面有相互間可確定的交易關(guān)系，另一方面還存在大量非正式、不可貨幣化及不確定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系 ，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被新制度經(jīng)濟學歸入“制度”（institution）的范疇。具體來說，制度是特定空間中各個行為主體行動所指向的、相對穩(wěn)定的規(guī)范性關(guān)系模式與行為規(guī)則；它既包括正式制度，即人們有意識創(chuàng)造出來并通過國家等組織正式確立的成文規(guī)則，如法律與正式合約等；也包括非正式制度，即對人行為的不成文約束，如行事準則、行為規(guī)范和慣例等。 在調(diào)節(jié)學派理論的視角下，制度存在于發(fā)展模式內(nèi)部的方方面面，是影響區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵因素，其表現(xiàn)形式不僅包括屬于增長結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用模式、投資結(jié)構(gòu)、勞動力的技能與經(jīng)驗、企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等，還包括協(xié)調(diào)機制的政治治理模式、行為主體的思想行為模式和行為主體間的各類關(guān)系架構(gòu)等。一種發(fā)展模式在一個區(qū)域一旦確立，其制度發(fā)展便會被納入一個自我強化的路徑依賴進程。這個進程一方面導致制度最大限度地適應(yīng)此種發(fā)展模式，致力于實現(xiàn)在該發(fā)展模式下的最高效率；另一方面，它也意味著舊的發(fā)展模式面臨各種沖擊而走向末路，區(qū)域經(jīng)濟社會面臨轉(zhuǎn)型壓力時，此種制度很難被其他制度所取代，產(chǎn)生某種鎖定效應(yīng)（lock-in），導致新的發(fā)展模式遲遲難以形成，傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)發(fā)展便會陷入困境（圖2）。

圖2：傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)衰退之研究范式

資料來源：Nelson and Winter， An Evolutionary Theory of Economic Change， pp. 33-39。

簡而言之，在傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，在路徑依賴影響下，制度對現(xiàn)有發(fā)展模式的適應(yīng)（adaptation），將會導致其失去面對新挑戰(zhàn)時的適應(yīng)能力（adaptability），從而陷入衰退，魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所面臨的困境正是源于此。

二、路徑依賴下魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：1968—1987年

長期的煤鋼復合體發(fā)展，使得當?shù)馗黝愋袨橹黧w從功能（functional）、智識（cognitive）和政治（political）上都被整合進以煤鋼復合體為核心的垂直一體化（Vertikale Integration）生產(chǎn)鏈條，整個區(qū)域的增長結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機制（即發(fā)展模式）因此也被這一制度所鎖定。

制度的路徑依賴，早在轉(zhuǎn)型壓力顯現(xiàn)之初就深刻地影響著魯爾區(qū)的發(fā)展。當?shù)谝粋€石煤礦井于20世紀50年代末關(guān)閉時，思想行為模式及世界觀高度同質(zhì)化——確切地說是“煤鋼化”——的當?shù)匦袨橹黧w，無論是普通工人還是政治精英，受煤鋼復合體長期繁榮印象的影響，在相當長一段時間內(nèi)認為衰退是周期性的，堅信下一輪繁榮將會自動到來，并因此在整個20世紀60年代仍大量招募外籍勞工，以應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的勞動力短缺。在這種智識鎖定下，魯爾區(qū)對即將到來的結(jié)構(gòu)性危機毫無察覺，未能及時采取適當?shù)膽?yīng)對措施，因而錯過了主動轉(zhuǎn)型的有利機會，第一個結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策直到石煤危機爆發(fā)近十年后才出臺。

1967年，“煤礦區(qū)新工業(yè)化計劃”（Plan der Neuindustrialisierung der Kohlenreviere）出臺，因占據(jù)魯爾區(qū)絕大部分土地的大型企業(yè)受制于智識型鎖定，將危機定義為周期性而不是結(jié)構(gòu)性的，并且認為新工業(yè)計劃將會與其爭奪有限的生產(chǎn)要素，因此采取抵制態(tài)度，盡管土地大量閑置卻拒絕向新產(chǎn)業(yè)提供土地，導致這一計劃胎死腹中。 鑒于此，北威州政府于1968年推出“魯爾發(fā)展計劃（1968—1973年）”（Entwicklungsprogramm Ruhr 1968–1973），目標是通過交通、聚落、再教育、高等教育和休閑等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，引導土地、資本和勞動力等要素向非煤鋼相關(guān)產(chǎn)業(yè)流動，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 在此基礎(chǔ)之上，北威州1979年又發(fā)布“魯爾行動計劃（1980—1984年）”（Aktionsprogramm Ruhr 1980–1984），重點促進本區(qū)域有優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，如節(jié)能、環(huán)保與遠程供熱技術(shù)等，并為解決新產(chǎn)業(yè)用地瓶頸問題成立“魯爾土地基金”和“州發(fā)展協(xié)會”（LEG）。

在這一時期，面對經(jīng)濟大環(huán)境變遷的挑戰(zhàn)，魯爾區(qū)所屬的北威州政府盡管已有所回應(yīng)，但魯爾區(qū)缺乏一個統(tǒng)一的地區(qū)政府，各個縣、市在行政區(qū)劃上分別被劃入明斯特（Münster）、安斯貝格（Arnsberg）與杜塞爾多夫（Düsseldorf）等三個專區(qū)（Regierungsbezirke），相關(guān)政策需要在魯爾區(qū)得到落實，無法不與當?shù)匦涡紊母黝愋袨橹黧w特別是占據(jù)絕對話語權(quán)的煤鋼復合體協(xié)調(diào)，以提高政策的接受度；但整個區(qū)域的發(fā)展模式已被以煤鋼產(chǎn)業(yè)為核心的垂直一體化所塑造，在制度路徑依賴的影響下，功能、智識和政治三個方面的鎖定導致相關(guān)轉(zhuǎn)型政策目標無法得到充分實現(xiàn)。

所謂功能鎖定，是指當?shù)卣贾鲗У匚坏拿轰搹秃象w大型企業(yè)與其中小供應(yīng)商企業(yè)之間緊密而長期的合作，導致這些中小企業(yè)因為較低的交易成本而被整合進以大型企業(yè)為主導的煤鋼復合體產(chǎn)業(yè)的垂直化產(chǎn)業(yè)鏈中。功能性鎖定一方面侵蝕中小企業(yè)自主創(chuàng)新與開拓適應(yīng)新市場的能力，另一方面使得企業(yè)與區(qū)域的生產(chǎn)要素配置都仍然向煤鋼復合體傾斜。當新一波產(chǎn)業(yè)浪潮來臨時，區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)要素則無法及時退出并重新配置，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型舉步維艱。值得一提的是，當?shù)刂行」?yīng)商始終不乏研發(fā)活動和創(chuàng)新嘗試，但由于此種功能性的鎖定，研發(fā)活動缺乏跨界性，主要在煤鋼復合體的框架內(nèi)進行，例如，至20世紀80年代，在為煤炭工業(yè)提供機械設(shè)備的企業(yè)中，仍然有近六成是在與主要客戶進行緊密合作的基礎(chǔ)上開發(fā)新產(chǎn)品，甚至有三成以上只根據(jù)最大客戶的需求進行研發(fā)，只有不到一成進行自主研發(fā)。而與此相對的是，在其他類型的機械設(shè)備制造企業(yè)中，超過六成企業(yè)的研發(fā)活動取決于對市場環(huán)境的評估和本企業(yè)研發(fā)部門的意愿，而且合作伙伴相當多元。

而政治鎖定更加劇了生產(chǎn)要素重新配置的難度。所謂政治性鎖定，即在煤鋼復合體產(chǎn)生與發(fā)展的過程中，魯爾區(qū)內(nèi)各級政府機關(guān)及政治人物與煤鋼復合體管理層及工會等會形成關(guān)系密切的利益結(jié)合體，他們在轉(zhuǎn)型過程中，會利用各種政策工具來阻止各類生產(chǎn)要素退出煤鋼復合體，以維護傳統(tǒng)的利益關(guān)聯(lián)。例如要求當?shù)仉娏ζ髽I(yè)與煤炭企業(yè)簽訂購銷合同，限制石油與煤炭進口，以確保本地石煤市場。此外，盡管州政府極力推動新興產(chǎn)業(yè)落戶，但地方政府基于與主導產(chǎn)業(yè)千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，亦不愿采取相應(yīng)的措施為新興產(chǎn)業(yè)提供其所缺乏的土地資源，導致大量的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)在德國南部落戶。同時，這種關(guān)聯(lián)也導致大量的政府資金繼續(xù)流入煤鋼復合體，而在興起初期急需資金支持的新興產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)在當?shù)氐貌坏綉?yīng)有的扶持。

而在智識鎖定下，煤鋼復合體已習慣于通過煤鋼產(chǎn)業(yè)的合理化與現(xiàn)代化來應(yīng)對出現(xiàn)的危機，而缺乏跨產(chǎn)業(yè)的視角，尤其是在石油危機爆發(fā)后，當?shù)仄髽I(yè)一度認定石煤的春天再次到來，從而再次加大了對煤鋼及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投入。因而，這一時期研發(fā)與創(chuàng)新活動在魯爾區(qū)并不鮮見，但主要集中于煤鋼復合體內(nèi)部，數(shù)控機床（CNC）、計算機輔助設(shè)計（CAD）、計算機輔助質(zhì)量管理（CAQ）、柔性制造系統(tǒng)（FMS）和通用信息模型（CIM）等新技術(shù)與理念最早被應(yīng)用于煤鋼及其相關(guān)行業(yè)，這導致有限的創(chuàng)新資源絕大部分繼續(xù)流入煤鋼復合體，新興行業(yè)發(fā)展在當?shù)厥艿綁褐啤?/p>

因此，大量的資源要素始終在煤鋼復合體內(nèi)部流動，研發(fā)與創(chuàng)新活動盡管被重視與促進，卻仍集中于煤鋼及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，不但使區(qū)域內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新及其發(fā)展受到嚴重制約，而且加劇了舊發(fā)展模式的鎖定，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步履蹣跚，以煤鋼復合體為基礎(chǔ)形成的舊發(fā)展模式仍然占據(jù)主導地位。隨著新一波產(chǎn)業(yè)浪潮的興起，煤鋼復合體的結(jié)構(gòu)性危機在20世紀80年代最終完全爆發(fā)，舊的發(fā)展模式難以為繼，新發(fā)展模式的確立遙遙無期，被其所塑造的魯爾區(qū)也不可避免地陷入危機。1970年，魯爾區(qū)的失業(yè)率與北威州和聯(lián)邦水平基本持平，但到1987年，在人口不斷外流的背景下，魯爾區(qū)失業(yè)率高達15.2%，而北威州與聯(lián)邦同期則僅為10.8%和8.4%。 而國內(nèi)生產(chǎn)總值占北威州的比例也從繁榮時期的40%以上下滑至80年代以后的25%左右， 煤鋼產(chǎn)業(yè)受危機沖擊最大。1987年，采煤業(yè)就業(yè)人數(shù)從1957年的56萬人驟降至15.7萬人，而1976年至1987年，金屬制造與加工行業(yè)從業(yè)者數(shù)量則從14.3萬劇減為8.3萬，煤鋼產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占當?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)的比重從1957年的近70%下降至1987年的約40%。

顯然這一時期魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并不成功。問題很大程度上在于其嚴重的路徑依賴，導致了功能、政治和智識上的嚴重鎖定效應(yīng)，諸多創(chuàng)新仍局限于傳統(tǒng)的煤鋼復合體框架內(nèi)。要破解這一難題，只有跳出傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)政策的桎梏，思考在舊發(fā)展模式（特別是垂直一體化）逐漸瓦解的背景下，如何通過各類創(chuàng)新確立新的發(fā)展模式，從而實現(xiàn)區(qū)域的復興。

三、結(jié)構(gòu)政策的地區(qū)化與轉(zhuǎn)型成效初顯：1987年—

一方面，上一時期魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)政策之所以并沒有取得預(yù)期的效果，最關(guān)鍵因素即統(tǒng)一的地方政府在魯爾區(qū)缺失，結(jié)構(gòu)政策只能由州政府部門制定而缺乏在當?shù)芈鋵嵉闹c，結(jié)構(gòu)政策最終無異于隔靴搔癢；另一方面，結(jié)構(gòu)性危機的深化導致煤鋼產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，而非煤鋼產(chǎn)業(yè)比重逐漸上升，舊發(fā)展模式有土崩瓦解的趨勢 ，面對這些情況，如何通過切實可行的結(jié)構(gòu)政策在魯爾區(qū)確立新的發(fā)展模式，成為結(jié)構(gòu)政策的主要關(guān)懷。

在此背景下，“地區(qū)化”（Regionalisierung）逐漸成為各方共識，因為單一的結(jié)構(gòu)政策無法兼顧各個區(qū)域的不同條件，進而給出有針對性的政策方案。同時，區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵取決于其自身創(chuàng)新能力的強弱。因而，地區(qū)化包含兩方面涵義，即一方面引入“地區(qū)”（Region）作為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要行為主體，替代日益沒落的煤鋼復合體企業(yè)，實現(xiàn)魯爾區(qū)的協(xié)調(diào)機制從以煤鋼復合體為主體的垂直一體化向以區(qū)域為核心的水平一體化的轉(zhuǎn)向；另一方面則借助結(jié)構(gòu)政策，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)部各個行為主體的積極性，推動區(qū)域創(chuàng)新體系（Regionale Innovationssysteme）的建設(shè)，建立與完善新增長結(jié)構(gòu)中的各類要素。

（一）碎片化的地區(qū)化結(jié)構(gòu)政策

這一理念的先聲是1987年實施的“煤礦地區(qū)未來倡議”（Zukunftsinitiative Montanregionen， ZIM）。在這一項目框架下，北威州在促進研發(fā)、提高勞動力素質(zhì)、創(chuàng)造和保障就業(yè)、擴建與完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境等傳統(tǒng)政策手段之外，重點支持魯爾區(qū)內(nèi)部自發(fā)出現(xiàn)的發(fā)展項目，促進各個項目與各個行為主體之間的合作與協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)之上，魯爾區(qū)被劃分為六個地區(qū)，獨立對本區(qū)域結(jié)構(gòu)政策的制定與落實負責，“地區(qū)化的結(jié)構(gòu)政策”正式啟動，而埃姆歇公園國際建筑展項目（Internationale Bauausstellung Emscher Park， IBA Emscher Park）無疑是這一理念落實的樣板與高潮。

埃姆歇公園國際建筑展項目坐落于埃姆歇河流域這一深受煤鋼復合體發(fā)展影響，因此也是受結(jié)構(gòu)性危機沖擊最嚴重的區(qū)域。為落實該計劃，州政府成立埃姆歇國際建筑展有限公司。該公司是由來自聯(lián)邦州和地方政府以及經(jīng)濟、工會、規(guī)劃、建筑、環(huán)保和學術(shù)界的專家所組成的半官方機構(gòu)，旨在以創(chuàng)新為導向，協(xié)調(diào)和促進包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、協(xié)會、民間組織和個人等在內(nèi)的各類當?shù)匦袨轶w在區(qū)域發(fā)展問題上廣泛參與和合作，通過城市規(guī)劃、社會、文化和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各類項目來推動區(qū)域經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，如工業(yè)廢棄地的綠化、流域水系的治理和工業(yè)建筑與用地的再利用等。整個項目于1989年啟動，歷時10年，共投入約25億歐元（其中公共財政資金約15億），共在17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行項目129個。盡管存在將埃姆歇公園國際建筑展項目稱為政治形象工程的指責，但不可否認的是，在舊發(fā)展模式逐漸消亡的背景下，該項目為魯爾區(qū)引入了大量的創(chuàng)新元素，例如區(qū)域內(nèi)各行為體橫向合作與協(xié)調(diào)的嘗試，水處理、環(huán)保、新能源、旅游、文化創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)等。這些新元素將成為本區(qū)域新發(fā)展模式建立與完善基礎(chǔ)的一部分。

魯爾區(qū)一方面深受煤鋼復合體影響而長期被同一發(fā)展模式所主導，另一方面始終缺乏一個統(tǒng)一的地方政府，不同地區(qū)的結(jié)構(gòu)政策各自為政，集體行動的困境導致無法實現(xiàn)必要的協(xié)調(diào)與合作。這使區(qū)域內(nèi)新的協(xié)調(diào)機制遲遲不能形成，區(qū)域發(fā)展逐漸呈現(xiàn)碎片化特征，經(jīng)濟發(fā)展水平與北威州及聯(lián)邦德國其他區(qū)域的差距不斷加大。1991—2002年，魯爾區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長15.18%，而同期北威州和聯(lián)邦德國卻分別實現(xiàn)了28.25%和38.94%的經(jīng)濟增長，魯爾區(qū)失業(yè)率也比北威州和聯(lián)邦德國同期水平分別高3%和3.6%。 面對全球化背景下愈演愈烈的區(qū)域競爭，迫切需要在整個區(qū)域的范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，以優(yōu)化和整合有限的創(chuàng)新要素，這一設(shè)想最終隨著“魯爾地區(qū)聯(lián)盟”（Regionalverband Ruhr， RVR）的成立逐漸成為現(xiàn)實。

（二）魯爾地區(qū)聯(lián)盟框架下的結(jié)構(gòu)政策

所謂魯爾區(qū)，便是魯爾地區(qū)聯(lián)盟所覆蓋區(qū)域，其前身是1920年成立的“魯爾煤礦區(qū)聚落聯(lián)盟”（Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk， SVR）。當時因《凡爾賽條約》而需要20余萬礦工及相關(guān)人員。為安置上述人員，需要一個統(tǒng)一的機構(gòu)進行規(guī)劃，魯爾煤礦區(qū)聚落聯(lián)盟應(yīng)運而生。該組織在強化魯爾區(qū)的地區(qū)認同意識的同時，其規(guī)劃權(quán)限也不斷拓展。1962年，北威州《規(guī)劃法》（Landesplanungsgesetz）賦予該組織在魯爾區(qū)境內(nèi)的土地管理與城市規(guī)劃權(quán)限，并于1979年將其更名為 “魯爾鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟”（Kommunalverband Ruhrgebiet， KVR）。2004年，北威州議會批準魯爾鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟更名為魯爾地區(qū)聯(lián)盟，并于2007年通過《向魯爾地區(qū)聯(lián)盟轉(zhuǎn)讓魯爾都市區(qū)地區(qū)規(guī)劃權(quán)限法》（Gesetz zur ?bertragung der Regionalplanung für die Metropole Ruhr auf den Regionalverband Ruhr）。在結(jié)構(gòu)政策地區(qū)化趨勢的影響下，魯爾地區(qū)聯(lián)盟作為整個魯爾區(qū)的代表，在區(qū)域發(fā)展中的影響權(quán)重不斷增大。

2002年，魯爾鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟發(fā)布《魯爾前景——魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)政策項目》，通過對本區(qū)域有優(yōu)勢或未來有發(fā)展?jié)摿Φ?2個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行扶持，促使其更積極地參與本區(qū)域發(fā)展模式的重塑，這一口號為“優(yōu)勢強化”（St?rkung der St?rken）的結(jié)構(gòu)政策依托產(chǎn)業(yè)集聚模型，嘗試從以下三個方面來實現(xiàn)其政策目標：

第一，隨著煤鋼復合體在結(jié)構(gòu)性危機下的逐漸消亡，傳統(tǒng)制度的路徑依賴和鎖定效應(yīng)不斷減弱，區(qū)域發(fā)展的主要問題不再是解構(gòu)舊的發(fā)展模式，而是如何建構(gòu)新的發(fā)展模式。因此，煤鋼復合體中發(fā)展出來的優(yōu)勢與特色部門，如能源、水供應(yīng)與處理、環(huán)境保護、物流、健康產(chǎn)業(yè)和機械制造等，日益成為區(qū)域發(fā)展內(nèi)生潛力的依托，是新增長結(jié)構(gòu)中關(guān)鍵的組成部分。

第二，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展依賴于區(qū)域內(nèi)各行為主體依托產(chǎn)業(yè)鏈建立的互動網(wǎng)絡(luò)，如何有效促進區(qū)域內(nèi)政府、研究與教育機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)及諸如咨詢和風險投資等服務(wù)業(yè)，以及不同地區(qū)的相互合作與協(xié)調(diào)，是這一戰(zhàn)略的核心任務(wù)。

第三，實踐表明，各相關(guān)行為主體的空間集聚是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈得以形成的必要條件。因此，通過工業(yè)園等形式引導各個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的空間集聚是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略最直觀和主要的手段，例如在埃姆歇—里普（Emscher-Lippe）地區(qū)出現(xiàn)的光伏產(chǎn)業(yè)集群，成為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一能源經(jīng)濟的重要組成部分。

盡管魯爾地區(qū)聯(lián)盟并不是真正意義上的魯爾區(qū)政府，但是其權(quán)限的擴大使得其在魯爾區(qū)整個區(qū)域的層面進行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策的設(shè)計及落實成為可能，在其結(jié)構(gòu)政策的推動下，創(chuàng)新活動加強，新的產(chǎn)業(yè)門類和各類網(wǎng)絡(luò)開始出現(xiàn)并壯大，區(qū)域內(nèi)新的協(xié)調(diào)機制和增長結(jié)構(gòu)開始形成，魯爾區(qū)新的發(fā)展模式雛形初現(xiàn)。2002—2011年，盡管魯爾區(qū)就業(yè)狀況仍差強人意，但卻實現(xiàn)了26.6%的經(jīng)濟增長，而同期北威州和聯(lián)邦德國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率卻分別只有20.9%和21.6%。

四、結(jié)論與啟示

長期的煤鋼復合體發(fā)展，使得魯爾區(qū)的發(fā)展模式被以煤鋼復合體為核心的垂直一體化制度所鎖定，同時，魯爾區(qū)又始終缺乏真正意義上代表本區(qū)域的地方政府，這導致其在面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力時，無法擺脫路徑依賴的影響，及時調(diào)整區(qū)域內(nèi)的增長結(jié)構(gòu)與協(xié)調(diào)機制。當舊的發(fā)展模式最終因結(jié)構(gòu)性危機難以為繼，新的發(fā)展模式又遲遲無法確立時，地區(qū)便不可避免地陷入危機。

在此背景下，“地區(qū)化”（Regionalisierung）逐漸成為各方共識，即一方面引入地區(qū)作為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要行為主體，替代日益沒落的煤鋼復合體企業(yè)，實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制從以煤鋼復合體為主體的垂直一體化向以區(qū)域為核心的水平一體化的轉(zhuǎn)向；另一方面則借助結(jié)構(gòu)政策推動創(chuàng)新，建立與完善新增長結(jié)構(gòu)中的各類要素，從而建立新的發(fā)展模式。經(jīng)過多年的摸索，魯爾地區(qū)聯(lián)盟逐漸成為這一理念框架下地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要推手，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展初顯成效。

但魯爾區(qū)至今仍缺乏代表本區(qū)域的獨立地方政府，這一方面導致魯爾地區(qū)聯(lián)盟缺乏必要的廣泛權(quán)限來落實其結(jié)構(gòu)政策，另一方面又使得聯(lián)邦州、聯(lián)邦和歐盟的相關(guān)結(jié)構(gòu)和區(qū)域政策在魯爾區(qū)缺乏相應(yīng)的落實機構(gòu)，只能各自為政，甚至相互沖突與矛盾。這種政治權(quán)限的分裂和政出多頭仍嚴重制約著魯爾區(qū)在整個區(qū)域的層面建構(gòu)新發(fā)展模式應(yīng)對結(jié)構(gòu)性危機的能力與活動空間，結(jié)構(gòu)政策的地區(qū)化進程仍待推進，新的發(fā)展模式仍有待確立。

魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗與教訓，對于我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有重大參考價值。眾多老工業(yè)基地在1949年后的計劃經(jīng)濟塑造下產(chǎn)生，而大量新興工業(yè)區(qū)則在改革開放后因比較優(yōu)勢在珠三角與長三角地區(qū)出現(xiàn)。這些地區(qū)在發(fā)展過程中，經(jīng)濟積累體系與社會調(diào)節(jié)模式逐漸達到高度匹配，區(qū)域經(jīng)濟在特定發(fā)展模式下在一定時期內(nèi)得到長足發(fā)展；但也都隨著內(nèi)外部環(huán)境的變遷而逐漸“老化”，面臨或即將面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力，如何靈活運用各種政策手段，沖破既有制度的功能、政治和智識鎖定，促進新的發(fā)展模式盡快確立，無疑是值得思考和探討的。

[收稿日期：2014-08-14]

[修回日期：2014-08-26]

[責任編輯：陳鴻斌]