楊嚴(yán)炎　廖海清

內(nèi)容摘要：通過M.C Mehta律師訴印度政府及機(jī)構(gòu)恒河環(huán)境公益訴訟案，可以看到印度環(huán)境公益訴訟中原告起訴資格的放寬，支持起訴機(jī)制的確立和司法能動(dòng)主義的充分發(fā)揮等做法對環(huán)境公益訴訟制度的巨大推動(dòng)作用及產(chǎn)生的問題。其對我國環(huán)境法治建設(shè)和環(huán)境公益訴訟的正常運(yùn)行均有較大的借鑒價(jià)值。國家要為司法在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法和保護(hù)環(huán)境方面創(chuàng)造條件，要為環(huán)境公益訴訟和私益訴訟的正常運(yùn)行創(chuàng)造條件，要在立法上對起訴的門檻、訴訟費(fèi)用的收取、舉證的負(fù)擔(dān)和證明的要求等方面為環(huán)境訴訟提供便利。同時(shí)，還可以考慮設(shè)立環(huán)境訴訟基金，為環(huán)境訴訟提供更有力的支持。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 司法能動(dòng)主義 恒河環(huán)境污染公益訴訟案

我國2012年修改的民事訴訟法確立了公益訴訟制度，而且重心是群眾關(guān)注度較高的環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)兩大方面。盡管2013年我國的公益訴訟已正式實(shí)施，但由于立法的規(guī)定比較原則，司法解釋和保障這些制度實(shí)施的一些配套制度尚未出臺，公益訴訟很大程度上仍停留在法律規(guī)定層面。如何具體構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟，使其能夠正常運(yùn)行，真正付諸實(shí)施，在遏制愈演愈烈的大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，仍然是擺在我們面前的重大課題，是一個(gè)理論與實(shí)務(wù)界都需要高度關(guān)注的問題。在這方面，世界上影響較大的美國和印度的環(huán)境公益訴訟都有不少值得我們借鑒之處。特別是印度，其是發(fā)展中國家中第一個(gè)引入公益訴訟制度的國家，并在印度特定的社會和經(jīng)濟(jì)背景下，融入了自身的特點(diǎn)，在世界上產(chǎn)生了較大影響。由于中國與印度同為發(fā)展中大國，人口眾多，貧困人口比重較大，同時(shí)兩國面臨著共同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的艱難抉擇，因此，印度的經(jīng)驗(yàn)更值得我們關(guān)注。

為了讓讀者能夠更直觀更具體地了解印度環(huán)境公益訴訟的運(yùn)作狀況，筆者在對印度影響較大的M.C Mehta律師訴印度政府及機(jī)構(gòu)恒河環(huán)境公益訴訟案的具體運(yùn)作和審理分析的基礎(chǔ)上，提出了其對推動(dòng)我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的兩大價(jià)值和啟示。

一、M.C Mehta律師訴印度政府及機(jī)構(gòu)恒河環(huán)境公益訴訟案的訴訟過程

（一）案件背景

恒河被視為印度最神圣的河流，為人們提供飲用和洗浴之水源。1985年，該條河流卻因?yàn)楣I(yè)廢水引發(fā)了燃燒現(xiàn)象，于是M.C Mehta向印度最高法院提起了公益訴訟，這是印度在環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的第一起關(guān)于河流污染的公益訴訟。在持續(xù)的訴訟過程中，法官將案件的審查范圍擴(kuò)展到了該河沿岸所有大城市的市政當(dāng)局。1987年，印度最高法院就坎普爾沿岸制革業(yè)排污行為發(fā)布了一系列指令，并指示將組織對應(yīng)承擔(dān)恒河污染責(zé)任的坎普爾市政機(jī)構(gòu)和工廠的聽審?？财諣柺呛愫友匕蹲畲蟮某鞘兄?，平均每天排放2.745億升廢水進(jìn)入恒河，這是北方邦出現(xiàn)的最高值?？财諣柕南滤缽膩頉]有系統(tǒng)性的清理過，城市排污系統(tǒng)常無法正常運(yùn)行，而因?yàn)楣┧畣栴}引發(fā)的傳染病還造成了大范圍的疾病、痛苦和死亡。

1988年，原告M.C Mehta律師向最高法院提交了書面申請書，〔1 〕就恒河水嚴(yán)重污染問題提起了以公共妨害為訴因的公益訴訟，以保護(hù)使用恒河水源居民的生命健康。

（二）原告的起訴資格

原告M.C Mehta并非沿河居民，但在確認(rèn)原告的起訴資格時(shí)，最高法院認(rèn)為其作為一名致力于保護(hù)無數(shù)飲用恒河水居民生命的公民，其起訴資格是不容被否定的。因恒河水污染而引發(fā)的妨害屬于公共妨害，大范圍且無差別地威脅著飲用該水的居民的生命健康，期望某個(gè)特定的沿河居民發(fā)起訴訟程序是不合理的。因此，應(yīng)當(dāng)將該案作為公益訴訟來受理，并承認(rèn)M.C. Mehta訴至法院要求市政當(dāng)局和相關(guān)委員會履行法定義務(wù)的原告資格。

（三）法院調(diào)查的展開

被告坎普爾自治政府是依據(jù)1959年頒布的《北方邦政府自治法案》中有關(guān)條款由民選產(chǎn)生的。依據(jù)該《法案》第五章第114條第3款、第7款、第8款的規(guī)定，坎普爾自治政府能就以下事項(xiàng)制定任何合理和適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)以有助于下列事項(xiàng)的執(zhí)行：收集和清除污水，有毒物質(zhì)和垃圾，包括為此新建或維護(hù)農(nóng)場或工廠；管理和維護(hù)供水系統(tǒng)，為保證充足的水源供應(yīng)而新建或批準(zhǔn)新建工廠；防止污染水源被人們用做生活用水。此外該《法案》第251條、第388條、第396條、第297條、第398條、第405條和第407條分別規(guī)定了相關(guān)市政機(jī)構(gòu)在以下方面承擔(dān)的職責(zé)：通過在城區(qū)或城外新建工廠、租賃土地、與承包商簽訂處置協(xié)議等方式處理和收集污水；處理、轉(zhuǎn)移和處置來自公共廁所、化糞池等的排泄物；處理動(dòng)物尸體的方式和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；對有害于健康的耕種方式的禁止；要求相關(guān)物主清除有毒的種植物；排除貯水池、地下井引發(fā)的健康隱患；以防止疾病傳播為目的而隨時(shí)進(jìn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)察。

以上條款非常詳細(xì)地闡述了坎普爾自治政府在環(huán)境保護(hù)上的具體職責(zé)。在1916年頒布的《北方邦市政法案》和1975年頒布的《北方邦供水和排污法案》中都有類似的條款。通過解讀這些法規(guī)，可以認(rèn)識到自治政府和市政委員會對所轄區(qū)域內(nèi)的清潔維護(hù)和環(huán)境保護(hù)需要承擔(dān)主要的職責(zé)。

印度《水污染防止與控制法》第3條和第4條規(guī)定分別建立中央委員會和各邦委員會，北方邦委員會便是依據(jù)第4條建立的。該法第16條規(guī)定了印度中央委員會的職責(zé)，主要是建議和監(jiān)督方面的，如向中央政府就防止和控制水污染提出建議，協(xié)調(diào)各邦委員會的活動(dòng)并對其提供技術(shù)支持和指導(dǎo)，進(jìn)行或資助有關(guān)水污染防治方面的調(diào)查。第17條規(guī)定了印度邦委員會的職責(zé)，相比中央委員會而言，其職能范圍更加綜合和廣泛，除了向邦政府提出相關(guān)建議之外，還包括制定綜合規(guī)劃以指導(dǎo)河流、井水的污染防治工作并負(fù)責(zé)該規(guī)劃的執(zhí)行、收集和宣傳關(guān)于水污染防治的信息，鼓勵(lì)引導(dǎo)或參加水污染防治相關(guān)的調(diào)查和研究，檢查各工廠工商業(yè)污水的處理并提供經(jīng)濟(jì)可行的方式，根據(jù)具體情況制定排污標(biāo)準(zhǔn)等。此外，邦委員會還被賦予了一定的執(zhí)行權(quán)，如第20條、21條和23條授予邦委員向企業(yè)獲取必要信息，對工業(yè)廢水采樣分析和進(jìn)入工廠實(shí)地檢查的權(quán)利，第32條還賦予邦委員會就水污染問題在一定情況下采取緊急措施的權(quán)力。

印度《環(huán)境保護(hù)法》也包含了相關(guān)水污染防治的條款。其中有一個(gè)條款具有重大意義，即第17條規(guī)定：如果相關(guān)政府部門違背了該法案，那么該部門的負(fù)責(zé)人將會被認(rèn)為是有罪的，并有可能受到刑事處罰。

通過如上對法規(guī)的解讀，法院認(rèn)為盡管聯(lián)邦議會和邦議會制定了相關(guān)法律法規(guī)，要求中央委員會和邦委員會以及直轄市負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)水污染的治理工作，但其中許多條款都成為一紙空文被束之高閣，各部門并沒有采取必要的行動(dòng)。

（四）被告的答辯情況

原告提出訴請并送達(dá)北方邦邦委員會后，北方邦污染控制委員會的首席科學(xué)官向法院提交了書面證詞，包含了坎普爾幾個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)采取的措施以及邦污染控制委員會為防止恒河水污染采取的措施。坎普爾自治政府的環(huán)境執(zhí)行工程師在證詞的第四部分分析了恒河污染的原因：（1）負(fù)責(zé)各種污水收集工作的16個(gè)排污管道常常不對污水進(jìn)行處理就直接排放到恒河中，而且它們中的一些已經(jīng)被關(guān)閉了；（2）位于城市中的牛奶廠有80000頭左右的牛，它們產(chǎn)生的排泄物、飼料殘留物等垃圾數(shù)量已經(jīng)超過了200萬人口所產(chǎn)生的污染物，所有這些污染物雨季都會自動(dòng)進(jìn)入排污系統(tǒng)，這導(dǎo)致許多下水道排污系統(tǒng)的癱瘓；（3）坎普爾的供水量是每天5500萬加侖，大部分使用過后就進(jìn)入了排水溝、地下道等；（4）在亞捷茂（坎普爾傳統(tǒng)皮革中心）附近有80家以上的皮革廠常常直接排污到河里；（5）貧困地出于經(jīng)濟(jì)利益的考量而隨地排便等。證詞進(jìn)一步陳述了北方邦水污染控制委員會、國家環(huán)境工程研究所、聯(lián)邦皮革研究所、坎普爾自治政府、坎普爾發(fā)展中心等已經(jīng)開始采取相關(guān)措施減少恒河的污染，且這些措施的實(shí)施得到了來自恒河項(xiàng)目理事會、邦政府、世界銀行等的財(cái)政支持。在證詞中被告還特別強(qiáng)調(diào)了1985年至1987年間，用于治理恒河污染所投入的資金和恒河項(xiàng)目理事會分配給坎普爾的污染治理資金，這些資金被合理地分配在各機(jī)構(gòu)以完成恒河行動(dòng)計(jì)劃。證詞中聲稱未處理的工業(yè)廢水的排放將于1987年3月減少80%。

（五）原告的訴訟策略

M.C. Mehta律師將關(guān)注點(diǎn)引向恒河行動(dòng)計(jì)劃（自1986年7月到1987年1月）的進(jìn)展報(bào)告，這是由工業(yè)毒理學(xué)研究中心和科學(xué)與工業(yè)研究委員會作出的。該報(bào)告的第20頁有北方邦恒河水樣本的分析數(shù)據(jù)，該報(bào)告顯示恒河水在坎普爾的污染狀況最為嚴(yán)重，生物需氧量和化學(xué)需氧量的值均高于印度標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會允許的數(shù)值范圍，這表明河水已不能被用于飲用、沐浴和垂釣。圖表中還顯示大腸桿菌等細(xì)菌的數(shù)值也非常高，這是由于城市廢物未經(jīng)處理就直接排入恒河。為了提高水體質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)立刻限制排污渠道，并將未凈化的水在水處理工廠進(jìn)行氯化消毒。

為了說明在熱帶地區(qū)發(fā)展中國家供水問題引發(fā)的傳染病造成了大規(guī)模貧困、疾病和死亡，原告引用了《拉爾水和空氣污染法律評論》（第二版）一書中第331頁和333頁的內(nèi)容，介紹了熱帶地區(qū)氣候濕熱和生活貧困兩個(gè)原因讓水傳疾?。ㄈ鐐突魜y）的形勢變得很嚴(yán)峻。為強(qiáng)調(diào)問題的嚴(yán)重性，原告還引入了《水污染和陸地水治理》（1983）一書，該書詳細(xì)闡述了水污染產(chǎn)生的問題、防治水污染的好處以及迫在眉睫的緊迫性，并指出發(fā)展中國家不應(yīng)該只追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而回避水污染治理問題，在工業(yè)化初期注重環(huán)境治理能避免重蹈發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化中先污染后治理的覆轍。所有這些證據(jù)和理由都指向市政機(jī)構(gòu)和相關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)對污染治理問題高度重視，其不作為或不積極作為導(dǎo)致了污染問題的日益嚴(yán)重性。

（六）環(huán)境工程師的調(diào)查報(bào)告

國家環(huán)境研究所的環(huán)境工程師Tanzar Ullah Khan和A.K. Tiwari向法院提交了1987年11月對坎普爾環(huán)境問題的調(diào)查報(bào)告。報(bào)告中陳述了一系列的事實(shí)調(diào)查結(jié)果：（1）坎普爾坐落在恒河南岸；（2）城市均采用管道供水系統(tǒng)；（3）坎普爾北依恒河，南依班杜河，G.T.路將城市劃分為南北兩部分，南部并沒有污水處理系統(tǒng)，污水未經(jīng)處理就通過5個(gè)排污管道排入了班杜河，北部大部分地區(qū)均有排污系統(tǒng)，污水仍未經(jīng)處理就通過17個(gè)排污管道和亞捷茂地區(qū)的分流渠排入了恒河；（4）坎普爾自治政府還未向北方邦邦委員會提交污水處理工程的方案；（5）坎普爾自治政府的官員Ikramur Rahman先生提到坎普爾是恒河行動(dòng)計(jì)劃中覆蓋的城市，并列舉了許多正在或即將執(zhí)行的提案。

（七）法院的判決和命令

最高法院認(rèn)為，毫無疑問，在恒河行動(dòng)計(jì)劃下，坎普爾自治政府確實(shí)開展了一些工程來改進(jìn)污水排放系統(tǒng)，防治恒河水污染。但其并未嚴(yán)格履行法律、法規(guī)確定的環(huán)保義務(wù)或進(jìn)展極其緩慢，這導(dǎo)致了恒河在坎普爾地區(qū)污染特別嚴(yán)重以至于河水已經(jīng)不能被人們飲用或沐浴，所以坎普爾自治政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。最高法院指示坎普爾自治政府需在判決之日起6個(gè)月內(nèi)向邦委員會提交“污水處理工程的方案”。同時(shí)指出，起訴北方邦各自治政府和市政機(jī)構(gòu)的案件延期審理6個(gè)月，在此期間北方邦恒河流經(jīng)區(qū)域的各自治政府和市政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向法院提交證詞，參照該案例的判決和命令說明其為防治恒河水污染所采取的措施。而起訴北方邦恒河沿岸其他一些工廠案件的審理將擇日進(jìn)行。

最高法院還發(fā)出進(jìn)一步的指示和命令：（1）坎普爾自治政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)《北方邦市政自治法案》和相關(guān)法律的規(guī)定采取措施處理奶牛場的廢物堆積問題，或者令這些廠遷到城市外從而使廢物不能被排放到恒河，或者安排機(jī)動(dòng)車輛運(yùn)輸這些廢物。（2）坎普爾自治政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施拓寬下水道讓排水更加暢通，負(fù)責(zé)修建和維護(hù)足夠數(shù)量的公共廁所以防止人們在空曠地隨意大小便，同時(shí)不應(yīng)該對使用公用設(shè)施的人群收費(fèi)，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致窮人們拒絕使用。（3）坎普爾自治政府和警察機(jī)構(gòu)應(yīng)起監(jiān)督作用，禁止人們將尸體或半焦化尸體扔進(jìn)恒河，在將來審核頒發(fā)新建企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照時(shí)，如若沒有處理工業(yè)廢水的方案應(yīng)當(dāng)拒絕受理，而對存續(xù)中的企業(yè)污染恒河水的行為應(yīng)當(dāng)采取應(yīng)對措施。（4）由于保護(hù)和改善自然環(huán)境是一項(xiàng)憲法義務(wù)，聯(lián)邦中央政府應(yīng)當(dāng)命令印度所有的教育機(jī)構(gòu)開設(shè)相關(guān)環(huán)境保護(hù)的課程，至少保證每周一個(gè)小時(shí)的教學(xué)時(shí)間，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)教科書撰寫的職責(zé)，并免費(fèi)發(fā)放至各學(xué)校。同時(shí)著手對主講教師進(jìn)行短期培訓(xùn)，這些舉措應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)執(zhí)行。（5）為提高人們的環(huán)保意識，印度中央政府、邦政府和中央直轄區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮開展“城市（縣城或鄉(xiāng)村）保護(hù)周”活動(dòng)，至少每年開展一次，這些活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由各市政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)。在清潔周內(nèi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、議會、邦立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)該協(xié)助當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)，積極參與其中，并提供免費(fèi)的咨詢類服務(wù)，中央政府的環(huán)境部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮這個(gè)建議。

上述命令和指示應(yīng)當(dāng)比照適用到恒河流經(jīng)區(qū)域的各自治政府和市政當(dāng)局。

二、印度環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

為了使環(huán)境公益訴訟能在印度這樣的發(fā)展中國家正常運(yùn)行，印度最高法院采取了一系列積極的司法政策，極大地推動(dòng)了印度環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，并形成了自己的特色。

（一）環(huán)境公益訴訟中原告起訴資格的放寬

印度屬于英美法系國家，對于原告資格認(rèn)定的問題上最初沿襲了英美國家的做法。在20世紀(jì)70年代以前，印度最高法院一直恪守司法節(jié)制原則。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律制定、民權(quán)保障等議題上避免與議會沖突，傾向于幫助增強(qiáng)政府的合法性?！? 〕當(dāng)最高法院對原告資格的范圍作出解釋時(shí)，僅限于自身權(quán)利受到直接損害的人才有資格提起訴訟。1975年，英迪拉·甘地為回應(yīng)1971年對其政治賄選案的指控，宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)并停止民權(quán)保護(hù)以控制對手。她通過議會強(qiáng)制推行了許多經(jīng)濟(jì)改革，通過了許多有爭議性的立法，包括一項(xiàng)認(rèn)可她1971年選舉合法的憲法性修正案?！? 〕為結(jié)束這一動(dòng)蕩的時(shí)代，最高法院作為人民權(quán)利的捍衛(wèi)者介入案件并宣布修正案違憲?！? 〕在緊急狀態(tài)解除之后，隨著法律援助活動(dòng)的蓬勃發(fā)展和民權(quán)運(yùn)動(dòng)的風(fēng)起云涌，最高法院開始轉(zhuǎn)向能動(dòng)司法，最重要的司法改革是建立了公民訴訟制度。該制度允許任何一名公民繞過通常的法律程序，直接訴至最高法院以保護(hù)其基本權(quán)利。最高法院在一系列司法活動(dòng)中開始確立“充分利益”（sufficient interest）標(biāo)準(zhǔn)，在“S.P. Gupta訴Union of India”一案中，帕格瓦提法官作為積極的司法能動(dòng)主義踐行者和公民訴訟的推動(dòng)者，指出“公益訴訟的目的是救濟(jì)公眾受到的公共損害，促使政府履行法定職責(zé)以保護(hù)社會的公共利益。任何公民只有與該訴訟具有充分的利益關(guān)系并且提起訴訟時(shí)是善意的，他就應(yīng)該具備訴訟資格”?！? 〕這意味著此處的充分利益并不要求自己的權(quán)利受到直接損害或比較其他公眾自己與該訴訟有更特別的關(guān)系存在，且訴訟的目的是促使政府履行法定職責(zé)，只要起訴是善意的，被受理的可能性就很大。這一標(biāo)志性案件放寬了對原告資格的限制，為富有公益心的原告提起訴訟提供了依據(jù)。盡管公益訴訟獲得了發(fā)展，但公民訴訟的司法之門并未向環(huán)境領(lǐng)域敞開，因?yàn)榫铜h(huán)境權(quán)是否屬于基本權(quán)利還有待商榷。而隨后最高法院通過一系列的判例，創(chuàng)造性地將憲法保護(hù)的生命權(quán)這一基本權(quán)利逐漸擴(kuò)展到比較模糊而含蓄的諸如享受有益健康的環(huán)境這一類權(quán)利，也稱“享受免受污染的水源和空氣的權(quán)利”?！? 〕至此，環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出日益蓬勃發(fā)展的趨勢。

M.C Mehta律師訴印度政府及機(jī)構(gòu)恒河環(huán)境公益訴訟這一具有里程碑意義的案件對于擴(kuò)展原告訴訟資格具有重大的意義。根據(jù)該案例，有維護(hù)公眾利益的相關(guān)團(tuán)體或個(gè)人都可以提起訴訟來保護(hù)弱勢群體的利益?？梢哉f提起公益訴訟的限制條件僅為是否惡意，由此排除的訴訟僅限于由于私人恩怨或商業(yè)競爭而打著公益訴訟的旗號報(bào)復(fù)對手的案件。

目前，從我們了解的情況看，印度已成為世界上環(huán)境公益訴訟案件原告資格最為寬松的國家。即使在發(fā)達(dá)國家中原告資格比較寬松的美國，也遠(yuǎn)達(dá)不到印度的寬松程度。在美國，一般情況下，法院仍然要求環(huán)境公益訴訟原告提供“實(shí)際上的損害”證據(jù)。與印度相比，我國立法對環(huán)境公益訴訟案件原告資格和起訴條件限制過多，公民個(gè)人提起公益訴訟不僅被排除，而且團(tuán)體提起公益訴訟也有較多限制，環(huán)境公益訴訟起訴難的問題還沒有得到解決。

（二）環(huán)境公益訴訟中支持起訴機(jī)制的確立

印度在司法制度上沿襲了普通法的傳統(tǒng)，根據(jù)現(xiàn)行的《民事訴訟法典》和《證據(jù)法》的規(guī)定，訴訟模式上實(shí)行的是對抗制。而在公益訴訟中法院職權(quán)性調(diào)查和各方協(xié)作的色彩非常明顯。這一特點(diǎn)的基礎(chǔ)在于印度《憲法》32條的規(guī)定，該條賦予最高法院有權(quán)通過適當(dāng)程序通過發(fā)布指令、命令或令狀來實(shí)施憲法所賦予公民的權(quán)利。“適當(dāng)程序”一詞并無確切的規(guī)定，這賦予了最高法院很大的自由裁量權(quán)。最高法院在人民民主權(quán)利聯(lián)盟訴中央政府（Peoples Union For Democratic Right v. Union of India） 〔7 〕一案中指出，公益訴訟的本質(zhì)是原告、政府和法院之間合作以實(shí)現(xiàn)憲法或法律權(quán)利以及賦予社會弱勢群體的利益和特殊利益，確保社會正義能夠抵達(dá)社會弱勢群體。正因如此，最高法院在環(huán)境公益訴訟中進(jìn)行了許多制度上的創(chuàng)新。首先，大幅度降低了當(dāng)事人啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的門檻和要求。例如，為了讓普通公民能夠接近司法，印度最高法院法院創(chuàng)設(shè)了書信管轄權(quán)制度。最高法院帕格瓦提法官在“Budua Mukti Morcha訴印度中央政府”一案中指出，“如果個(gè)人因?yàn)榫嚯x或經(jīng)濟(jì)因素而無法訴諸法院，那么他/她可以通過書信的方式向法院表達(dá)訴求”?！? 〕這已經(jīng)將原告資格擴(kuò)展在實(shí)踐層面上的障礙減到最小。

其次，大幅度降低了當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)和證明的要求。在大規(guī)模侵權(quán)中，環(huán)境侵權(quán)的證明往往更為復(fù)雜，它通常涉及大量的專業(yè)性問題，需要多個(gè)領(lǐng)域的專家證人和鑒定，以及巨額的資金支持和漫長的訴訟過程。為解決這些難題，法官通常采用如下方法減輕原告的負(fù)擔(dān)：（1）由法官組建一個(gè)調(diào)查委員會負(fù)責(zé)收集案件的相關(guān)證據(jù)；（2）原告可以把相關(guān)書籍或文獻(xiàn)上刊登的研究結(jié)論交給法官，法官由此假定因果關(guān)系的存在?！? 〕該案中原告M.C. Mehta為證明被告的失職造成的環(huán)境損害，向法官引入了權(quán)威研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)，即恒河行動(dòng)計(jì)劃下的進(jìn)展報(bào)告，同時(shí)為了說明污染行為對人們健康損害之間的因果關(guān)系和治理污染的緊迫性，引入了兩本書籍中的大量分析結(jié)論，從而為其主張贏得了很大的說服力。通常這些報(bào)告或書籍中都是描述事實(shí)，并不涉及價(jià)值判斷，法官對待這些材料通常會表現(xiàn)出高度的尊重，會將其發(fā)放給雙方閱讀并陳述意見。該案中環(huán)境工程師的報(bào)告對于法官認(rèn)定案件事實(shí)也具有很大的作用，任命專家委員會進(jìn)行事實(shí)調(diào)查，提供總結(jié)報(bào)告也是環(huán)境公益訴訟中的一大特色。此外，法官的判決中還包含了一系列指令，以及具體要求和期限，具備“持續(xù)性指令”的特點(diǎn)，體現(xiàn)了法院在保證貫徹執(zhí)行上的努力。