上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”管理模式初探

梁鶯

摘 要：當(dāng)今中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，須由法治建設(shè)來(lái)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，為符合總體要求中投資便利化、總體目標(biāo)中法制環(huán)境規(guī)范和總?cè)蝿?wù)中通過(guò)體制改革與政策創(chuàng)新相結(jié)合形成銜接國(guó)際投資的基本制度框架的要求，在已制訂出“負(fù)面清單”的前提下，還須依托制度創(chuàng)新實(shí)行管理模式法治化。研究其如何實(shí)現(xiàn)，應(yīng)首先考察“負(fù)面清單”的內(nèi)容，并初探其他相關(guān)模式制度；其次，應(yīng)在研究其內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從其內(nèi)涵、對(duì)應(yīng)行政管理模式、產(chǎn)業(yè)保護(hù)資源配置以及相關(guān)修改程序方面，提出其試行初期面臨的難題；最后，應(yīng)根據(jù)我國(guó)已有政策法律，比較并借鑒國(guó)際通行規(guī)則與國(guó)際上存在的新穎制度，針對(duì)主要難題一一提出法治完善建議。

關(guān)鍵詞：上海自貿(mào)區(qū)；負(fù)面清單；法治化；國(guó)際化；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）23-0300-03

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)今世界，一系列雙邊、多邊國(guó)際投資貿(mào)易協(xié)議談判正在進(jìn)行。而參與新一輪投資貿(mào)易協(xié)議的談判，就應(yīng)當(dāng)調(diào)整我國(guó)現(xiàn)有的投資管理制度，與之對(duì)接。尤其是TPP，即跨太平洋伙伴關(guān)系（Trans -Pacific Partnership Agreement），一項(xiàng)由亞太經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議成員國(guó)發(fā)起，從2002年開(kāi)始醞釀的一組多邊關(guān)系的自由貿(mào)易協(xié)定。協(xié)議規(guī)定：“本組織支持亞太經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議，促進(jìn)自由化進(jìn)程，達(dá)成自由開(kāi)放貿(mào)易之目的?！雹僖虼耍鳛閷?duì)接國(guó)際的重要一步，今年9月29日中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌。

在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，投資便利化是總體要求之一；法制環(huán)境規(guī)范是總體目標(biāo)之一；把擴(kuò)大開(kāi)放與體制改革相結(jié)合，把培育功能與政策創(chuàng)新相結(jié)合，形成與國(guó)際投資相銜接的基本制度框架，是總?cè)蝿?wù)之一；探索建立負(fù)面清單管理模式，則是實(shí)現(xiàn)上述“三總”的一項(xiàng)具體措施。而“完善法制領(lǐng)域的制度保障”主要措施又對(duì)負(fù)面清單管理模式的制度保障問(wèn)題提出要求，如要求上海市通過(guò)地方立法建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度，再結(jié)合方案第三部分“營(yíng)造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境”對(duì)投資對(duì)接國(guó)際的要求，可以得出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要實(shí)施“負(fù)面清單”（Negative List）管理，法治化是其應(yīng)有之義。

要實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理模式法治化，就是要借鑒國(guó)際通行規(guī)則，通過(guò)制度創(chuàng)新保障良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境；因此，如何實(shí)現(xiàn)“上海自貿(mào)區(qū)”負(fù)面清單管理模式法治化的問(wèn)題，就是如何進(jìn)行符合我國(guó)國(guó)情的創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。

二、負(fù)面清單管理模式及其相關(guān)聯(lián)制度初探

（一）負(fù)面清單管理模式的定義及內(nèi)涵

負(fù)面清單，另稱中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，是指列明中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)”）內(nèi)對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國(guó)民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。制訂負(fù)面清單的主要依據(jù)是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（以下簡(jiǎn)稱“目錄”），編制方法是按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類分為20類共1 069個(gè)產(chǎn)業(yè)小類，設(shè)有190項(xiàng)特別管理措施，占比為17.8%。其中，使用禁止字樣的有38條、限制字樣的為74條。

根據(jù)負(fù)面清單管理模式的要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)將率先改革投資項(xiàng)目管理、外商投資企業(yè)設(shè)立及變更管理、工商登記等審批環(huán)節(jié)。同時(shí)，按照內(nèi)外資一致的原則，對(duì)于試驗(yàn)區(qū)內(nèi)涉及固定資產(chǎn)投資的內(nèi)資和外資項(xiàng)目進(jìn)行備案管理；在3年內(nèi)，對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資，暫時(shí)停止與“負(fù)面清單”實(shí)施有沖突的外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法3部法律的有關(guān)規(guī)定，暫時(shí)停止實(shí)施文物保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定。

“每個(gè)人，只要他不違背正義的法律，就應(yīng)允許他去按照他的方式去追求他的利益?！边@是亞當(dāng)·斯密在他的《國(guó)富論》中提出的一個(gè)著名論斷，也正是在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為追求的經(jīng)濟(jì)體制中應(yīng)當(dāng)奉行的“法無(wú)禁止即可為”原則。自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單制度的核心，即在于建立“法律禁止規(guī)定以外即可為”的政府管理理念，并將其推廣到政府對(duì)其他領(lǐng)域的管理中。

（二）負(fù)面清單與相關(guān)聯(lián)概念的辨析

1.正面清單與混合清單

與負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的，是正面清單。正、負(fù)之間，雖只一字之差，卻體現(xiàn)了截然不同的投資管理理念。為了清晰地體現(xiàn)負(fù)面清單與正面清單的區(qū)別，筆者制表說(shuō)明。

2.準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

作為“負(fù)面清單”首要風(fēng)險(xiǎn)防范的對(duì)象，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是將國(guó)民待遇延伸至投資發(fā)生和建立前階段，其核心是將對(duì)內(nèi)外資的平等待遇擴(kuò)大到準(zhǔn)入權(quán)，并在監(jiān)管和稅收待遇上一視同仁。目前國(guó)際上至少有77個(gè)國(guó)家采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單”管理模式。我國(guó)開(kāi)始采用這種模式是適應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，目的是為所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。也是此次“上海自貿(mào)區(qū)”負(fù)面清單管理模式法治化進(jìn)程的前提。

三、負(fù)面清單管理模式面臨的法治難題

“負(fù)面清單”的管理模式是中國(guó)投資體制改革和行政審批體制改革的重要實(shí)踐，其能否發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用面臨著諸多障礙，其中有四大難題最為突出。

1.負(fù)面清單難以擺脫“形式主義”

對(duì)于企業(yè)，“負(fù)面清單”內(nèi)容是否有突破非常關(guān)鍵。經(jīng)過(guò)筆者比對(duì)分析發(fā)現(xiàn)，負(fù)面清單相比全國(guó)實(shí)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，兩者的吻合度接近100%。雖然其中有的分類不能完全對(duì)應(yīng)，也有的目錄沒(méi)有全部涵蓋所有對(duì)外資的準(zhǔn)入限制，但目錄所有的禁止、限制投資產(chǎn)業(yè)都體現(xiàn)在了清單里，清單里的禁止、限制投資產(chǎn)業(yè)以及管制措施甚至更多。清單過(guò)長(zhǎng)，無(wú)實(shí)質(zhì)突破。

2.負(fù)面清單難以達(dá)到轉(zhuǎn)變行政管理方式的目的

負(fù)面清單規(guī)定，對(duì)其之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。這是行政管理方式的轉(zhuǎn)變。審批制重事前監(jiān)督，準(zhǔn)入時(shí)設(shè)置門檻；備案制重事中、事后監(jiān)管和企業(yè)自律，這也帶來(lái)了準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)測(cè)及執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

行政管理方式的轉(zhuǎn)變，也意味著從以政府管理為主到以政府服務(wù)為主的職能轉(zhuǎn)變。負(fù)面清單政策是行政管理的主要實(shí)體性依據(jù)，行政管理制度是落實(shí)外資準(zhǔn)入政策的程序性工具。如今負(fù)面清單已出，按照其內(nèi)容完成政府職能轉(zhuǎn)變，是科學(xué)引導(dǎo)、利用外資的關(guān)鍵。在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的多元普遍審批制度下，商務(wù)部門的大量精力被牽扯在逐個(gè)項(xiàng)目審批等程序性事務(wù)方面。①因此，如何合理配置行政資源以轉(zhuǎn)變政府職能，是一大難題。

3.負(fù)面清單難以保障內(nèi)資企業(yè)的利益

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》中規(guī)定，清單以外對(duì)區(qū)內(nèi)涉及固定資產(chǎn)內(nèi)、外資項(xiàng)目進(jìn)行備案管理。但沒(méi)有明確規(guī)定內(nèi)資開(kāi)放模式，即區(qū)內(nèi)內(nèi)資企業(yè)如何審批不明確。且自貿(mào)區(qū)暫停了三資企業(yè)法（以下簡(jiǎn)稱“三資法”），而未涉及《公司法》。并且由清單制定時(shí)無(wú)法完全預(yù)見(jiàn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，外企可能因競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)使得內(nèi)企進(jìn)入這些行業(yè)面臨困難。換言之，根據(jù)中國(guó)企業(yè)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)力，清單制定者很難窮盡限制領(lǐng)域以保障內(nèi)資企業(yè)利益。

4.負(fù)面清單難以規(guī)范修改程序

根據(jù)“負(fù)面清單說(shuō)明”，清單以“目錄”為主要依據(jù)，將根據(jù)外商投資法律法規(guī)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整。即負(fù)面清單是一種將隨改革進(jìn)度而調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理模式，這在法的層面上增加了不確定性。而且“目錄”本身自1995年經(jīng)首次頒布至今共進(jìn)行了5次修訂。每次修訂均有其特殊背景，如2004年的修訂系為兌現(xiàn)中國(guó)入世承諾，2007年的修訂是為防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通貨膨脹。此種非制度化、非定期的修訂導(dǎo)致《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》未能及時(shí)反映并適應(yīng)高速發(fā)展變動(dòng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)。作為“目錄”修訂主體的商務(wù)部和發(fā)改委兩者之間亦缺乏制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制。本次上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單是由上海市方面制定的，國(guó)家商務(wù)部、發(fā)改委負(fù)責(zé)“指導(dǎo)、支持”。由此不難推斷，清單修訂也可能出現(xiàn)“目錄”修改時(shí)程序不規(guī)范的問(wèn)題。

四、負(fù)面清單管理模式法治化建設(shè)的建議

1.“漸進(jìn)式”修改負(fù)面清單

我國(guó)是首次制訂負(fù)面清單，國(guó)內(nèi)無(wú)先例可循，但可參考美國(guó)與日本兩個(gè)重要發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。美國(guó)對(duì)外資所遵循的原則是“完全放開(kāi)”，但也通過(guò)《?？松じチ_里奧修正案》、《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》等法案針對(duì)外資準(zhǔn)入涉及的國(guó)家安全行業(yè)進(jìn)行限制。此外，對(duì)于國(guó)計(jì)民生的行業(yè)及其一些特殊行業(yè)，美國(guó)也嚴(yán)格限制甚至禁入。日本采取 “循序漸進(jìn)，逐步放開(kāi)”策略。1950年，在《外匯管理法》的基礎(chǔ)上頒布了《外資法》。從1967年7月到1973年5月，政府用6年、5階段推進(jìn)資本自由化，向外資開(kāi)放大部分行業(yè)，并允許外資百分之百控股。1992年《外匯管理法》對(duì)外資準(zhǔn)入進(jìn)行了重大修改，原則上對(duì)外國(guó)的直接投資給予自由化。自此，廢除了對(duì)外資準(zhǔn)入全面審查制，只審查個(gè)別行業(yè)的準(zhǔn)入。美日兩國(guó)的外資準(zhǔn)入制度改革與兩者社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，反映了國(guó)家對(duì)外資的管轄權(quán)與對(duì)外資的保護(hù)兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡與協(xié)調(diào)的需求。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，既需要外國(guó)投資適量進(jìn)入，同時(shí)基于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的狀況又應(yīng)當(dāng)對(duì)外資施加合理限制。因此，我國(guó)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)采取“漸進(jìn)式”步驟改革相對(duì)合適。

2.“清單”內(nèi)外控審批

根據(jù)行政職權(quán)法定原則，要確保政府完成管理模式轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法治建設(shè)。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于審批制的運(yùn)用。清單外，只備案不審批；清單內(nèi)，改革現(xiàn)行審批制。當(dāng)前可考慮區(qū)分不同行業(yè)，分層次逐步簡(jiǎn)化外資準(zhǔn)入的審批流程，如簡(jiǎn)化審批層級(jí)，限定審批的具體內(nèi)容；修訂“三資法”及其實(shí)施條例、《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》等程序性規(guī)范中關(guān)于準(zhǔn)入審批的內(nèi)容，同時(shí)完善各部法律中如審批時(shí)限等的不協(xié)調(diào)之處。另外，上海市一方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目備案制指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等法律法規(guī)建立健全有關(guān)備案或者其他登記的規(guī)定，最大限度地避免清單帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，應(yīng)配合國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防御體系，完善配套措施。

在審批問(wèn)題上，美國(guó)允許外資按照其各州公司法規(guī)定設(shè)立公司，無(wú)須審批，直接備案；日本在1992年以前實(shí)行事前審批制，1992年后改為事后報(bào)告制，但對(duì)涉及國(guó)家安全，妨礙公共秩序、公眾安全的行業(yè)，仍實(shí)行事前申報(bào)、審批制度。在現(xiàn)行投資制度中，日本沒(méi)有明確對(duì)哪些行業(yè)采取禁止、限制或鼓勵(lì)，只局限于對(duì)行業(yè)進(jìn)行事前申報(bào)和事后報(bào)告的區(qū)分。①不難看出，我國(guó)負(fù)面清單管理體系的改革更適合參考日本做法。

3.產(chǎn)業(yè)保護(hù)優(yōu)化資源配置

首先，制訂者應(yīng)當(dāng)完成一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，即國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的調(diào)查與評(píng)價(jià)。其次，應(yīng)當(dāng)梳理現(xiàn)行法律中與我國(guó)產(chǎn)業(yè)保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)行法律、制度創(chuàng)新。在這點(diǎn)上，美國(guó)采取內(nèi)外資一致待遇；日本則強(qiáng)調(diào)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)“先保護(hù)育成、后開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)”的方針。日本政府對(duì)準(zhǔn)備向外資開(kāi)放的部門慎重選擇，注重該部門是否具備能夠同外資企業(yè)抗衡的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。外資對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全的沖擊與潛在威脅是一類新型的“市場(chǎng)失靈”。為解決市場(chǎng)失靈，國(guó)家需正確處理企業(yè)利益、地方政府利益與全局利益的關(guān)系，有關(guān)部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)行政資源的合理配置，做到維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家利益并重。

4.修改法律與修改負(fù)面清單有機(jī)結(jié)合

要實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理模式法治化，應(yīng)落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》中提出的“將及時(shí)提出修改完善有關(guān)法律規(guī)定的建議”，讓負(fù)面清單作為未來(lái)修改完善外資企業(yè)法等法律規(guī)定的依據(jù)，讓新體制“可復(fù)制、可推廣”。

修改程序應(yīng)定期、嚴(yán)格、制度化；修改內(nèi)容應(yīng)是清單與目錄有機(jī)結(jié)合，如可以通過(guò)制訂不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提升二者的針對(duì)性與科學(xué)性，貫徹落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”。兩者的修改應(yīng)是相互聯(lián)系的。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)。在上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的大背景下，負(fù)面清單管理模式應(yīng)堅(jiān)持先行先試，以開(kāi)放促改革、促發(fā)展；通過(guò)“讓法治思維法治方式深入人心”，率先建立符合國(guó)際化和法治化要求的跨境投資規(guī)則體系，使試驗(yàn)區(qū)成為我國(guó)進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)作出貢獻(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]