行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)難點(diǎn)和解決對(duì)策

余黎峰

【摘 要】 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的重要工作。文章通過實(shí)踐調(diào)研和理論分析指出，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)難點(diǎn)在于行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵理解不夠、內(nèi)控建設(shè)責(zé)任認(rèn)識(shí)不清、內(nèi)控建設(shè)人才匱乏和內(nèi)控建設(shè)動(dòng)力不強(qiáng)四個(gè)方面。針對(duì)這些難點(diǎn)，從加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、引入“外腦”和建設(shè)可操作的外部監(jiān)督機(jī)制方面提出了針對(duì)性解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 建設(shè)責(zé)任； 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）28-0046-03

2012年11月29日，財(cái)政部下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）（以下統(tǒng)稱《規(guī)范》），要求從2014年1月1日開始實(shí)施。《規(guī)范》下發(fā)后，財(cái)政部高度重視規(guī)范的推行，采用各種途徑宣傳和指導(dǎo)，取得顯著成效。各行政事業(yè)單位也積極貫徹執(zhí)行，紛紛在單位內(nèi)部動(dòng)員和展開工作部署，并通過考察和學(xué)習(xí)提升認(rèn)識(shí)，加快落實(shí)。通過理論分析和調(diào)查走訪，本文對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的難點(diǎn)進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合理論和現(xiàn)實(shí)情況提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)難點(diǎn)

（一）行政事業(yè)單位人員對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵理解不夠

內(nèi)部控制起源由來已久，在世界范圍內(nèi)的發(fā)展也已歷經(jīng)三個(gè)重要發(fā)展階段，其規(guī)范化成為全球趨勢(shì)。但是我國內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)開端于20世紀(jì)90年代，起步較晚，而且理論研究和實(shí)踐操作的重點(diǎn)領(lǐng)域是在企業(yè)，因而對(duì)行政事業(yè)單位而言內(nèi)部控制還是較新的事物，造成對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵理解普遍較為膚淺。當(dāng)前，行政事業(yè)單位人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)僅局限于要建立內(nèi)部制度，實(shí)現(xiàn)制度管理、規(guī)范管理，但至于為什么要建設(shè)內(nèi)控、建設(shè)成什么、如何建設(shè)、建設(shè)效果評(píng)價(jià)等問題存有認(rèn)識(shí)盲區(qū)，導(dǎo)致不知如何著手開展建設(shè)。這對(duì)于我國行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)造成較大障礙?；靖拍畹膬?nèi)涵不清晰，不但難以著手建設(shè)，而且也會(huì)導(dǎo)致建設(shè)出來的內(nèi)控體系很難科學(xué)合理，不能實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的基本目標(biāo)。

（二）行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清

我國行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范中明確指出，該規(guī)范的下發(fā)旨在提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平（《規(guī)范》第一條），單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控建設(shè)的負(fù)責(zé)人（《規(guī)范》第六條），內(nèi)控建設(shè)包括單位層面和業(yè)務(wù)層面（《規(guī)范》第三章和第四章）。這表明，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)應(yīng)該是“全員參與的一把手工程”。但是，目前行政事業(yè)單位卻對(duì)內(nèi)控建設(shè)責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，存有誤區(qū)。由于《規(guī)范》下發(fā)機(jī)關(guān)是財(cái)政部，以至于行政事業(yè)單位認(rèn)為這主要是財(cái)務(wù)方面的工作，單位負(fù)責(zé)人主要起支持和督促作用，其他員工更是認(rèn)為這個(gè)和自己無關(guān)，因而在財(cái)政部和各級(jí)財(cái)政廳組織的宣講動(dòng)員會(huì)、師資培訓(xùn)班上，參加人員主要是各行政事業(yè)單位中的財(cái)務(wù)人員，而應(yīng)該對(duì)內(nèi)控建設(shè)負(fù)有第一責(zé)任的各單位負(fù)責(zé)人少有參與，單位其他員工更是漠不關(guān)心。這種現(xiàn)象使得財(cái)務(wù)人員需要花很多的時(shí)間和精力與單位負(fù)責(zé)人溝通，與各職能部門溝通，并且由于財(cái)會(huì)部門行政強(qiáng)力不夠大，工作效果很不明顯，從而大大減弱了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作的推行力度，造成建設(shè)和推行困難。

（三）行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控人才匱乏

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)涉及部門眾多、內(nèi)容繁雜的工程，具有較高的專業(yè)性。因?yàn)樗枰獙?duì)所有主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、找出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度建設(shè)和推行，因而“懂行”的專業(yè)人才才能擔(dān)負(fù)組織和建設(shè)重任。這項(xiàng)工作的“主力軍”雖然已經(jīng)確定為各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員，但是現(xiàn)實(shí)情況是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員本身業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、人員也非常緊缺，“懂行”的內(nèi)控建設(shè)人才更是鳳毛麟角，造成行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)缺乏人才保障，從而也就缺乏質(zhì)量保障，對(duì)該項(xiàng)工作的開展和成效都造成較大影響。特別的，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是非常重要的基礎(chǔ)性工作，只有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別準(zhǔn)確、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)，才能據(jù)此找出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和制定相應(yīng)管控制度，而對(duì)于當(dāng)前的行政事業(yè)單位而言，風(fēng)險(xiǎn)管理人才更是緊缺，這更加大了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的難度。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主動(dòng)性不強(qiáng)

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的本質(zhì)是約束行政權(quán)力的分配和使用，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，建立制度管理機(jī)制，改變過去“一言堂”的局面，最終目標(biāo)是提高公共服務(wù)的效率和效果。但是現(xiàn)有利益群體深知內(nèi)控建設(shè)主要是撬動(dòng)自身的既得利益，因而在推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)工作上積極性差，主動(dòng)性不強(qiáng)。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施內(nèi)生動(dòng)力天然不足。

從公共管理理論角度出發(fā)，社會(huì)公眾理應(yīng)成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的推動(dòng)者。因?yàn)樯鐣?huì)公眾與行政事業(yè)單位之間是委托人與代理人的關(guān)系，因此社會(huì)公眾才具有對(duì)公共資金監(jiān)管的積極動(dòng)力。由于社會(huì)公眾無法直接對(duì)公共資金進(jìn)行監(jiān)管，因此依據(jù)委托人權(quán)利要求行政事業(yè)單位自身建立內(nèi)部控制，履行受托責(zé)任，但是由于行政事業(yè)單位與所支配的資金和資產(chǎn)并沒有直接的權(quán)屬關(guān)系，也即行政事業(yè)單位使用和管理的資金和資源處于“無主”狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)人虛位，同時(shí)行政事業(yè)單位支出方向和重點(diǎn)一般是由政府職能規(guī)劃而不是由單位本身來決定的，單位只是遵照預(yù)算執(zhí)行，因此缺乏內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的主觀能動(dòng)性，更缺乏積極性建立內(nèi)部控制以衡量其提供公共服務(wù)的效率和效果（審計(jì)署，2004）。正因?yàn)槲覈姓聵I(yè)單位產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰，導(dǎo)致內(nèi)部控制實(shí)施內(nèi)生動(dòng)力不足，使得當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主動(dòng)性差，進(jìn)展緩慢。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)難點(diǎn)的解決對(duì)策

（一）開展行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)宣傳和培訓(xùn)，加深對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)

從深化改革的角度看，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)具有非常重要的意義。行政事業(yè)單位作為提供社會(huì)公共服務(wù)的主體，其內(nèi)控建設(shè)是我國服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要條件。我國出臺(tái)《行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)范（試行）》就是這一認(rèn)識(shí)的結(jié)晶。不過，對(duì)于我國較為滯后的行政體制改革的現(xiàn)狀而言，行政事業(yè)單位多數(shù)工作人員不能深入理解內(nèi)部控制內(nèi)涵是正?，F(xiàn)象，因此，要想推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)首先要解決的問題就是普及大家對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)涵的理解和認(rèn)識(shí)，而普及的最主要途徑就是廣泛宣傳和加大培訓(xùn)力度。endprint

廣泛宣傳和加大培訓(xùn)應(yīng)該結(jié)合進(jìn)行，各有側(cè)重。宣傳主要由財(cái)政部門發(fā)起組織，分級(jí)規(guī)劃部署進(jìn)行。宣傳針對(duì)的層面主要是行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，宣傳重點(diǎn)應(yīng)包括兩方面：一方面強(qiáng)調(diào)內(nèi)控建設(shè)的必要性和緊迫性；另一方面強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控建設(shè)“第一負(fù)責(zé)人”，對(duì)整個(gè)單位內(nèi)控建設(shè)過程和有效性負(fù)全面責(zé)任。基于財(cái)政部門較高的行政權(quán)力，通過這一層面的宣傳，可以讓單位負(fù)責(zé)人對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作充分重視，是整個(gè)內(nèi)控建設(shè)工作順利推行的根本。

培訓(xùn)工作可以由各省市自治區(qū)的財(cái)政廳來組織實(shí)施，講授對(duì)象主要針對(duì)的是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)牽頭部門，主要任務(wù)是對(duì)《規(guī)范》的解讀和對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)實(shí)務(wù)的指引，主要目標(biāo)是讓各行政事業(yè)單位牽頭部門理解內(nèi)部控制的內(nèi)涵、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)工作組織、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)重點(diǎn)，最終解決行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)如何進(jìn)行的困惑。各省市自治區(qū)的財(cái)政廳需要組織講師團(tuán)，根據(jù)行政單位需要安排講授。

通過組織宣傳和培訓(xùn)工作，明確宣傳和培訓(xùn)重點(diǎn)，事實(shí)上可同時(shí)解決行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控控制內(nèi)涵理解不夠和對(duì)建設(shè)責(zé)任認(rèn)識(shí)不清的狀況。這兩方面問題的解決為行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的推行解決了思想認(rèn)識(shí)問題，是必須要慎重對(duì)待的基礎(chǔ)性工作。

（二）引入內(nèi)控建設(shè)“外腦”，同時(shí)建立行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)人才儲(chǔ)備機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)人才匱乏是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，但不能因此就延誤和擱置內(nèi)控建設(shè)，或者對(duì)內(nèi)控建設(shè)質(zhì)量要求降低。為解決這個(gè)問題，較為現(xiàn)實(shí)的做法是行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)初期引入“外腦”，即借助外部專家的力量完成內(nèi)控建設(shè)，同時(shí)制定人才培養(yǎng)規(guī)劃，為以后內(nèi)控建設(shè)和完善儲(chǔ)備人才。當(dāng)然，專家的作用主要是指導(dǎo)和督促，而不是建設(shè)主體，建設(shè)主體仍然是行政事業(yè)單位自身。

專家主要在兩個(gè)節(jié)點(diǎn)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。第一個(gè)節(jié)點(diǎn)是在行政事業(yè)單位對(duì)單位整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，由于當(dāng)前行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)人才，很難對(duì)單位層面風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)評(píng)估，而不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估直接影響后續(xù)內(nèi)控建設(shè)工作的質(zhì)量和內(nèi)控體系的有效性。因而，在這一層面建設(shè)中需要邀請(qǐng)專家介入，共同探討單位當(dāng)前的組織架構(gòu)、崗位設(shè)置、職能部門設(shè)置以及職責(zé)權(quán)限界定是否存在問題，如果存在問題，需要先解決該層面的問題。因?yàn)橹挥姓麄€(gè)控制環(huán)境科學(xué)合理，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控建設(shè)工作才有價(jià)值。

專家介入行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的第二個(gè)節(jié)點(diǎn)是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)，而且主要是在對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)確定以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施確定時(shí)。行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求體現(xiàn)了我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作基本導(dǎo)向：即以風(fēng)險(xiǎn)管控作為內(nèi)控建設(shè)的導(dǎo)向，也是本次內(nèi)控建設(shè)的特色和亮點(diǎn)。其實(shí)，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作早已有之，但是過去的內(nèi)控建設(shè)由于目標(biāo)不明確、不統(tǒng)一，已有的制度通常是站在制度制定部門的角度和立場(chǎng)考慮并解決問題，主要防范的是部門風(fēng)險(xiǎn)，造成已有的內(nèi)控建設(shè)缺乏體系，容易形成部門之間推諉扯皮現(xiàn)象，難以在部門間形成相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制，不但降低公共服務(wù)的效率和效果，更在事實(shí)上加大了單位的整體風(fēng)險(xiǎn)。而本次發(fā)布的《規(guī)范》重視解決這一問題，強(qiáng)調(diào)站在整個(gè)單位的角度制定制度，要求將風(fēng)險(xiǎn)管控作為整個(gè)內(nèi)控體系建設(shè)的基本原則，目的是降低單位的整體風(fēng)險(xiǎn)。但是由于行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管理能力較低，因而在業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)也需要引入風(fēng)險(xiǎn)管理專家的幫助，雙方共同探討，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并協(xié)商確定適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

由于內(nèi)控建設(shè)工作是長期的持續(xù)性過程，具有很強(qiáng)的個(gè)性化和動(dòng)態(tài)化特征，因而初期建設(shè)專家介入幫助解決問題只是權(quán)宜之計(jì)，培養(yǎng)和儲(chǔ)備單位內(nèi)部的內(nèi)控建設(shè)人才是根本之策。行政事業(yè)單位需要有計(jì)劃的在單位內(nèi)部培養(yǎng)內(nèi)控建設(shè)人才，確定人才儲(chǔ)備規(guī)模、人才培養(yǎng)模式等，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)常態(tài)化和持續(xù)化。

（三）建設(shè)外部監(jiān)督機(jī)制，敦促行政事業(yè)單位推行內(nèi)控建設(shè)

前已述及，行政事業(yè)單位“產(chǎn)權(quán)人虛位”，從而缺乏推行內(nèi)控建設(shè)的動(dòng)力。而動(dòng)力是一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)化從低階走向高階的關(guān)鍵因素。不過，我們可以借助外力推動(dòng)組織進(jìn)化和有效運(yùn)行，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)可以建立“加油”機(jī)制，使其內(nèi)控建設(shè)順利推行。

由于行政事業(yè)單位行使公共權(quán)力的權(quán)力來自于上級(jí)部門的授權(quán)，因而從外部以行政強(qiáng)力推動(dòng)行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)可以作為外部推動(dòng)力。這個(gè)行政強(qiáng)力可以從兩個(gè)方面來體現(xiàn)，一是以行政命令下發(fā)《規(guī)范》，要求其必須建設(shè)；二是增加外部監(jiān)管來監(jiān)督和檢查其建設(shè)的進(jìn)程和效果。

從《規(guī)范》內(nèi)容看，這兩個(gè)方面都已經(jīng)啟動(dòng)（外部監(jiān)督在《規(guī)范》第五章評(píng)價(jià)與監(jiān)督中體現(xiàn)）?！兑?guī)范》要求：“國務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對(duì)性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改?！钡悄壳霸擁?xiàng)工作進(jìn)展緩慢，其重要原因就是這個(gè)外部監(jiān)管機(jī)制沒有及時(shí)建立和運(yùn)行。因此，制定科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制是促使行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

外部監(jiān)管機(jī)制重在督促行政事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)控建設(shè)工作，因此建立的監(jiān)管機(jī)制必須操作性強(qiáng)，具體細(xì)致，基本內(nèi)容必然包括誰來監(jiān)督、如何監(jiān)督、何時(shí)監(jiān)督、監(jiān)督結(jié)果公示、如何激勵(lì)、如何處罰等內(nèi)容。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，由于該項(xiàng)工作是一把手工程，因此對(duì)于內(nèi)控建設(shè)工作滯后，效果不佳的單位要追究單位負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任，這樣才能保證行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)取得深化改革的成效，才能朝著建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)前進(jìn)。

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