論民族地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的政府責(zé)任與國(guó)家認(rèn)同

李瑞君

摘 要：社會(huì)轉(zhuǎn)型作為人類(lèi)發(fā)展的常態(tài)，必然對(duì)國(guó)家認(rèn)同和政府責(zé)任造成一定的影響。隨著我國(guó)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，漢族與少數(shù)民族，民族地區(qū)與非民族地區(qū)的趨同化趨勢(shì)明顯，要求政府必須以平等的關(guān)切和尊重來(lái)對(duì)待所有社會(huì)成員，由過(guò)去全能的維穩(wěn)型政府轉(zhuǎn)向有限的服務(wù)型政府，克服政府責(zé)任履行中的缺位、錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)重塑政府角色，保障公民權(quán)利，弘揚(yáng)公民文化等，形成政府責(zé)任與社會(huì)參與的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；政府責(zé)任；國(guó)家認(rèn)同

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）04-0065-04

政府責(zé)任履行狀況與國(guó)家認(rèn)同密切相關(guān)。然而，無(wú)所不管、無(wú)所不能的政府并不是最有效的政府。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少中央政府對(duì)微觀(guān)事務(wù)的管理”[1]；從政府責(zé)任看，由全能的維穩(wěn)型政府轉(zhuǎn)向有限的服務(wù)型政府，主要體現(xiàn)在為全體國(guó)民的發(fā)展創(chuàng)造平等、自由、公正的社會(huì)環(huán)境。以平等的關(guān)切和尊重來(lái)對(duì)待本地區(qū)的各族公民，是國(guó)家認(rèn)同的基本保證。

一、問(wèn)題的提出：國(guó)家認(rèn)同視野下的政府與公民

民族國(guó)家作為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的基本單位，是不同于傳統(tǒng)國(guó)家的新型政治共同體。民族國(guó)家的建立實(shí)現(xiàn)了國(guó)民與國(guó)家、政府與社會(huì)以及國(guó)家認(rèn)同的根本轉(zhuǎn)型。民族國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家是屬于全體人民的國(guó)家，國(guó)家賦予國(guó)民以公民身份，公民在法律面前人人平等，通過(guò)公民與國(guó)家權(quán)利、義務(wù)的互負(fù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民對(duì)國(guó)家普遍的信任與支持。具有種族差異、文化差異、地域差異的全體國(guó)民被整合到同質(zhì)的社會(huì)文化中，倡導(dǎo)相同的公民身份、共享的核心價(jià)值、共同的交際語(yǔ)言、共同的社會(huì)規(guī)則等，客觀(guān)上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同的統(tǒng)一。同時(shí)，國(guó)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同具有互動(dòng)性、競(jìng)爭(zhēng)性、自主性、選擇性。一個(gè)國(guó)家是否得到其國(guó)民的認(rèn)同與支持，取決于這個(gè)國(guó)家能否良好并持久地保障其國(guó)民的利益訴求。

政府責(zé)任關(guān)系國(guó)家認(rèn)同。國(guó)家認(rèn)同體現(xiàn)的是政府滿(mǎn)足國(guó)民的需要以及國(guó)民對(duì)政府信任支持的一種互動(dòng)關(guān)系，本質(zhì)是政府的正當(dāng)性問(wèn)題。國(guó)家認(rèn)同的方式一般有兩種：政府武力強(qiáng)制的方式、政府滿(mǎn)足國(guó)民的物質(zhì)和精神文化需要的方式，而后者日益成為當(dāng)代世界各國(guó)培育國(guó)家認(rèn)同的普遍做法。政府作為國(guó)家公共權(quán)力的代表者和行使者，有著“代理人”、“中立者”、“公正人”、“裁判員”、“服務(wù)者”等諸多定位，近代西方關(guān)于政府責(zé)任的討論早期一般集中于政治領(lǐng)域，焦點(diǎn)問(wèn)題是安全、自由與平等；現(xiàn)代的討論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，焦點(diǎn)問(wèn)題是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷與維護(hù)社會(huì)公平。從實(shí)踐上看，政府責(zé)任的演變經(jīng)歷了從重政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任到社會(huì)責(zé)任的核心價(jià)值轉(zhuǎn)向[2]?，F(xiàn)代社會(huì)的政府責(zé)任已不再僅僅限于提供安全等簡(jiǎn)單的公共產(chǎn)品，在此之上還要向國(guó)民提供基本平等的社會(huì)福利和文化服務(wù)。政府責(zé)任主要通過(guò)制定規(guī)則、規(guī)范制度、實(shí)施政策等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，總體要求是把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩只手的優(yōu)越性。民族地區(qū)政府責(zé)任的變遷同樣遵循著上述發(fā)展軌跡。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的階層分化、利益需要、價(jià)值觀(guān)的多元，政府責(zé)任的著眼點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是超越差異，尋求共識(shí)，改變政府和社會(huì)對(duì)立的傳統(tǒng)思維，逐漸減少行政力量對(duì)社會(huì)的直接管制，給社會(huì)一定的發(fā)展空間，給個(gè)體更多的自由選擇權(quán)。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型中的政府責(zé)任：理論與現(xiàn)實(shí)

隨著我國(guó)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、信息化的快速推進(jìn)，客觀(guān)上需要國(guó)家與社會(huì)關(guān)系沿著理性方向回歸，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的分權(quán)平衡。關(guān)于政府責(zé)任的界定，中西方不同文化有不同的認(rèn)識(shí)。

（一）西方學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)中的政府責(zé)任

在西方政治學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，政府基本上作為守夜人存在，強(qiáng)調(diào)政府行為的全民代表性、社會(huì)公正性。政府應(yīng)當(dāng)最大限度地保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)利，同時(shí)，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束。亞當(dāng)·斯密對(duì)政府責(zé)任作了三點(diǎn)限制：“保護(hù)本國(guó)社會(huì)安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行和侵略；保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮和壓迫；建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”[3]。羅納德·德沃金認(rèn)為，“宣稱(chēng)對(duì)全體公民擁有統(tǒng)治權(quán)并要求他們忠誠(chéng)的政府，如果它對(duì)于他們的命運(yùn)沒(méi)有表現(xiàn)出平等的關(guān)切，它也不可能是個(gè)合法的政府。平等的關(guān)切是政治社會(huì)至上的美德”[4]1。他強(qiáng)調(diào)政府必須對(duì)其管轄下的公民表示同等的關(guān)心和尊重，一視同仁地對(duì)待各種各樣的人生選擇。德沃金還提出著名的“平等”二原則：“第一個(gè)原則：重要性平等的原則（也稱(chēng)博愛(ài)原則），強(qiáng)調(diào)的平等不涉及人們的任何特性，而是與他們的人生要有一定的意義而不被虛度這一點(diǎn)的重要性有關(guān)。第二個(gè)原則：具體負(fù)責(zé)原則（也稱(chēng)關(guān)聯(lián)原則），認(rèn)為一個(gè)人選擇過(guò)什么樣的生活而言，在資源和文化所允許的無(wú)論什么樣的選擇范圍內(nèi)，他本人要對(duì)作出那樣的選擇負(fù)起責(zé)任”[4]6-7。他認(rèn)為由政府出面，憑借各種理由在公共政策的制定、執(zhí)行過(guò)程中，優(yōu)待照顧某些群體或個(gè)人，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是無(wú)效的，有失社會(huì)公平。邁克爾·奧克肖特討論了自由主義和集體主義兩種價(jià)值觀(guān)對(duì)政府責(zé)任的不同要求[5]118，由此形成了處理族群關(guān)系的兩種不同價(jià)值模式，即“消極干預(yù)”和“積極干預(yù)”。在自由主義價(jià)值觀(guān)為主的國(guó)家在處理族群關(guān)系的公共政策中往往采取“消極干預(yù)”模式，即政府責(zé)任在于為社會(huì)成員提供普遍的制度規(guī)則，主要是防止社會(huì)生活中各種歧視現(xiàn)象的發(fā)生，政府并不直接介入到與少數(shù)族群或個(gè)體相關(guān)的具體事務(wù)中。政府的職責(zé)僅僅是裁決，所要做的事情就是制定游戲規(guī)則，而這一游戲恰恰是政府不可能參加的，即政府責(zé)任只在于提供必要的政策和制度環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公正，對(duì)族群歧視行為施加法律懲罰。這一做法的目的在于彌補(bǔ)因族群認(rèn)同差異而可能導(dǎo)致的社會(huì)裂痕，在制度上為促進(jìn)社會(huì)成員相互接納提供解決方案，有利于推進(jìn)公民身份和國(guó)民認(rèn)同。

（二）中國(guó)現(xiàn)實(shí)境遇中的政府責(zé)任

“集體主義動(dòng)員社會(huì)統(tǒng)一行動(dòng)。在當(dāng)代世界，它是作為對(duì)不完善的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不完善的自由的救治。這也不出人意外，因?yàn)榧w主義政治下的全能政府，限制了公民的自由，人為增加了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的不公正?！盵5]120。歐克肖特批評(píng)集體主義價(jià)值觀(guān)主導(dǎo)下政府責(zé)任具有失靈的傾向。我國(guó)對(duì)于邊疆民族地區(qū)的治理屬于“積極干預(yù)”模式[6]。政府主動(dòng)介入到各種與少數(shù)民族相關(guān)的社會(huì)事務(wù)中，如民族身份認(rèn)定、社區(qū)發(fā)展、保護(hù)少數(shù)民族的文化教育和語(yǔ)言文字、培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部、針對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠照顧、少數(shù)民族代表在政治場(chǎng)合身著本民族傳統(tǒng)服飾，等等，這一系列的政策安排曾是民族地區(qū)取得巨大成就和少數(shù)民族發(fā)展的重要保障。然而隨著民族地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型，各族成員漸漸從依附于政府或某個(gè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髦\生，個(gè)人的自主性增強(qiáng)，維護(hù)私人利益的權(quán)利意識(shí)日益突出。這一模式的問(wèn)題日益凸顯：政府對(duì)于社會(huì)和個(gè)人干預(yù)過(guò)多，同時(shí)又存在政府責(zé)任的越位和缺位等情況。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀(guān)上削弱了政府的某些傳統(tǒng)作用，政府責(zé)任轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。endprint

三、民族地區(qū)政府責(zé)任考量：趨同性與差異性的整合

民族地區(qū)作為我國(guó)的地方行政單位，一方面，必須跟進(jìn)國(guó)家的現(xiàn)代化步伐，與內(nèi)地趨同的方面日益增多；另一方面，我們的政策安排、宣傳教育卻又在不斷強(qiáng)化不同族群間的文化差異，甚至在某種程度上放大了族群間差異，造成了民族地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)展遲緩。政府的責(zé)任承擔(dān)是基于特殊性還是普遍性需要，關(guān)系到族群關(guān)系和諧、共享文化的認(rèn)同、可持續(xù)發(fā)展，也是衡量政府行為有效性、合理性與正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）民族地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)趨同性

1. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使利益需要趨同。追求利益是人們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者政治活動(dòng)中的最終動(dòng)因，民族地區(qū)和少數(shù)民族也不例外。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使得民族地區(qū)與非民族地區(qū)，漢族與各少數(shù)民族面對(duì)的社會(huì)發(fā)展環(huán)境趨同，不管愿意與否，人人都是市場(chǎng)化、全球化、現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、消費(fèi)型社會(huì)的在場(chǎng)者。越來(lái)越多的少數(shù)民族成員離開(kāi)本民族傳統(tǒng)社區(qū)而走向城市、走向內(nèi)地謀生；同樣，內(nèi)地越來(lái)越多的勞動(dòng)力也來(lái)到民族地區(qū)尋求發(fā)展商機(jī)，地區(qū)之間、個(gè)體之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。各族社會(huì)成員在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等方面的普遍性需要日益增多，差異性日益減少。如果無(wú)視這一趨同性現(xiàn)實(shí)，仍然刻意突出各族群之間文化的差異性，甚至片面夸大少數(shù)民族的特殊性，必然造成不同族群、個(gè)體間在文化教育、能力素質(zhì)等方面差距拉大。在比較的環(huán)境中，族群間的矛盾、沖突極易滋生。

2. 現(xiàn)代化目標(biāo)對(duì)各族成員素質(zhì)要求趨同?，F(xiàn)代化是世界性的潮流，也是近代以來(lái)中國(guó)人民的奮斗目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告提出到2020年全面建成小康社會(huì)，還有黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革開(kāi)放的目標(biāo)也適用于民族地區(qū)和少數(shù)民族成員。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》（2012年7月）提出民族地區(qū)的主要發(fā)展目標(biāo)：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)增速高于全國(guó)平均水平，人均地區(qū)生產(chǎn)總值與全國(guó)平均水平的差距明顯縮小?；A(chǔ)設(shè)施更加完善，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系初步形成；城鎮(zhèn)化率增速高于全國(guó)平均水平，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善；民族地區(qū)人民生活水平大幅提高，城鄉(xiāng)居民收入與全國(guó)平均水平差距明顯縮??；民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)，教育、文化服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等與全國(guó)的差距明顯縮小。可見(jiàn)，民族地區(qū)和少數(shù)民族現(xiàn)代化的發(fā)展發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)是一致的。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的“新四化”目標(biāo)，必然要求各族勞動(dòng)者具有先進(jìn)的科學(xué)文化知識(shí)、熟練的勞動(dòng)技能和較高的思想道德素質(zhì)。

3. 個(gè)體利益滿(mǎn)足的方式趨同。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，是80年代以后出生的少數(shù)民族年輕人與漢族的同齡人同樣面臨的就業(yè)環(huán)境，還有教育、買(mǎi)房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的壓力。自我需要的滿(mǎn)足基本上依靠他們自身知識(shí)和技能的儲(chǔ)備，在優(yōu)勝劣汰的就業(yè)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)才能得到，因而他們的目標(biāo)追求更為功利，工資待遇高，生活環(huán)境好也是少數(shù)民族年輕人看好的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，少數(shù)民族個(gè)體惟有和漢族同齡人具有同樣或相當(dāng)?shù)乃刭|(zhì)，才能在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)得機(jī)會(huì)。如果仍然刻意把少數(shù)民族成員特殊化對(duì)待，把他們圄于主流社會(huì)和主流文化之外，其結(jié)果必然是個(gè)人素質(zhì)間的差距日益加大。事實(shí)上，隨著各民族之間頻繁的交往融合，由于歷史造成的發(fā)展距離會(huì)逐漸縮小，未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)必然是由通過(guò)享受照顧才能平等的做法逐步轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取個(gè)人之間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)平等的觀(guān)念和做法過(guò)渡，最終使所有族群的個(gè)體成員在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中都能站在同一條起跑線(xiàn)上，進(jìn)行真正的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）差異性挑戰(zhàn)：民族地區(qū)的政府責(zé)任轉(zhuǎn)換

1. 挑戰(zhàn)指向：積極干預(yù)模式下的全能政府。全能政府的弊端在于政府決策的單向性，多數(shù)決策只在中央和地方政府的一個(gè)部門(mén)體系間運(yùn)行，廣大民眾成為了沉默的大多數(shù)，他們的利益訴求往往被忽視，或被代言。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，少數(shù)民族在生育、教育、招兵、招干、就業(yè)等方面得到政府的多方照顧。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府權(quán)力逐漸受限。為了維護(hù)公正，政府只能是依法行事。法律承認(rèn)國(guó)民的無(wú)差異性，只針對(duì)具有普遍性的問(wèn)題，而對(duì)于個(gè)性化的需要，如果政府也要去管，只能特殊事務(wù)特殊處理，往往會(huì)出現(xiàn)厚此薄彼的現(xiàn)象，人為地制造社會(huì)不公正。適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，客觀(guān)上要求政府逐漸地由“全能的維穩(wěn)型政府”向“有限的服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，這是由現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性以及政府能力的有限性所決定。

2. 挑戰(zhàn)焦點(diǎn)：以民族整體為對(duì)象照顧的實(shí)效性。政府的主觀(guān)愿望是好的，希望通過(guò)照顧縮小少數(shù)民族與漢族的差距，使少數(shù)民族成員盡快發(fā)展起來(lái)。但從實(shí)施的客觀(guān)效果看，其有效性與公正性需要我們反思。近年來(lái)，民族政策的某些內(nèi)容常常成為民族分裂勢(shì)力煽動(dòng)挑撥的“藉口”，也成為國(guó)外批評(píng)中國(guó)政府的“由頭”。如何認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題？不可否認(rèn)的是，新中國(guó)成立后實(shí)行以民族整體為對(duì)象的照顧政策，對(duì)于民族地區(qū)及少數(shù)民族個(gè)體的快速發(fā)展功不可沒(méi)，說(shuō)明我國(guó)民族政策的價(jià)值原則、核心理念是正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，順時(shí)而變?，F(xiàn)實(shí)中，有些針對(duì)少數(shù)民族的保護(hù)、照顧政策在社會(huì)轉(zhuǎn)型環(huán)境下漸漸失效，有的名存實(shí)亡，有的難以執(zhí)行，在一定程度上束縛了少數(shù)民族和民族地區(qū)更快地發(fā)展。事實(shí)證明，優(yōu)待照顧并不能從根本上提高人的素質(zhì)；相反，可能造就出“特殊公民”、“特權(quán)公民”，不利于個(gè)人的自立自強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)民族政策的動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)于在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中依然具有良好政治和經(jīng)濟(jì)效果的政策，應(yīng)該繼續(xù)保持和維系；對(duì)于難于執(zhí)行和不易推行的政策，應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)地修訂或廢止[7]。

四、增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同：民族地區(qū)政府的三重責(zé)任

社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何讓多族群共存的社會(huì)保持競(jìng)爭(zhēng)活力，又避免分裂和沖突？政治社會(huì)學(xué)認(rèn)為，共享的意義和價(jià)值體系、社會(huì)規(guī)范、權(quán)力和權(quán)威、社會(huì)組織、社會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等是影響社會(huì)秩序構(gòu)成的基本因素。其中，共享的意義和價(jià)值體系有助于降低認(rèn)同分歧，減少協(xié)調(diào)成本，增進(jìn)社會(huì)共識(shí)[8]。傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)提供的社會(huì)連接紐帶，難以給今天異質(zhì)社會(huì)的有效整合提供現(xiàn)成模式，這是當(dāng)前多民族地區(qū)建設(shè)面臨的重大挑戰(zhàn)。endprint

（一）重塑政府角色：國(guó)家認(rèn)同的行政保障

民族地區(qū)政府如何建構(gòu)平等、公正、和諧的社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)各族成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)成員如何自覺(jué)履行對(duì)國(guó)家忠誠(chéng)、熱愛(ài)的義務(wù)，是對(duì)政府治理能力和水平的考量。

首先，明確政府作為社會(huì)公共利益代表的責(zé)任。多元文化環(huán)境中，政府應(yīng)當(dāng)站在中立的位置，即站在維護(hù)全體公民公共利益的立場(chǎng)上，為所有社會(huì)成員創(chuàng)造公正、平等、開(kāi)放、自由的市場(chǎng)環(huán)境，為每個(gè)公民自由而全面地發(fā)展提供平等的機(jī)會(huì)，盡量避免厚此薄彼現(xiàn)象的發(fā)生。針對(duì)地區(qū)發(fā)展不平衡的情況，政府有責(zé)任制定基于公民權(quán)利，而不是民族身份的政策，保障弱勢(shì)群體得到某種最低限度的資源配置。其次，提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共福利。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得那種以國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制性滲透獲取國(guó)家認(rèn)同的方式越來(lái)越受限，維系國(guó)家認(rèn)同的基本手段越來(lái)越依賴(lài)于提供公共服務(wù)，在服務(wù)中將國(guó)家力量滲透于民眾的日常生活之中，形成民眾對(duì)政府的依從和認(rèn)同機(jī)制。因此，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立服務(wù)民生是最大政治的觀(guān)念，構(gòu)建以發(fā)展民生為核心的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。再次，增進(jìn)政府信任。信任是維護(hù)政府權(quán)威的前提和基礎(chǔ)。政府的權(quán)威性意味著民眾對(duì)政府權(quán)力的一種自愿性服從和支持，它來(lái)自社會(huì)成員內(nèi)心深處的忠誠(chéng)?！懊鎸?duì)權(quán)力，人們反對(duì)或者支持；面對(duì)權(quán)威，服從則是每個(gè)人義不容辭的責(zé)任。抵制權(quán)力是合法的，抵制權(quán)威則是不合法的”[9]。顯然，擁有了信任的政府，會(huì)極大地降低治理成本，增加政府的美譽(yù)度。同時(shí)，加強(qiáng)制度化建設(shè)是增進(jìn)信任的保障?！爸贫然潭鹊拖碌恼粌H僅是個(gè)弱的政府，而且還是一個(gè)壞的政府”[10]。積極建設(shè)法治型政府，加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，依法辦事，最大限度地減少人治色彩，改進(jìn)政府部門(mén)的工作作風(fēng)。只有建立起公共政治理性的信任網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)公民自覺(jué)地服從，才能實(shí)現(xiàn)地區(qū)長(zhǎng)治久安。

（二）突出公民權(quán)利：國(guó)家認(rèn)同的法律保障

只強(qiáng)調(diào)民族間差異性而無(wú)視其相互依存性，簡(jiǎn)單化的鎮(zhèn)壓和無(wú)原則的姑息放縱等做法都可能引發(fā)族群沖突，違背社會(huì)公平，陷入治理的困境。如何在保證國(guó)家政治統(tǒng)一，維護(hù)普遍意義的公民權(quán)和尊重少數(shù)民族文化之間找到一種合理的平衡，使各種文化百花綻放又統(tǒng)屬于共享的核心文化，使異質(zhì)的社會(huì)充滿(mǎn)活力又能增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同，需要明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。憲法框架內(nèi)賦予公民權(quán)的社會(huì)治理模式是當(dāng)今世界的大勢(shì)所趨：一是賦予不同文化身份的社會(huì)成員以公民權(quán)利?！肮駲?quán)利理論只要求一個(gè)社會(huì)中的所有人都必須得到同等的關(guān)心和對(duì)待，所有的人都必須成為政治社會(huì)的真正平等的成員。權(quán)利理論并不要求給予個(gè)人絕對(duì)的自由，或者要求允許他們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)他們的個(gè)人需要而犧牲他們所屬于的社會(huì)”[11]。實(shí)踐上，公民權(quán)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)國(guó)家認(rèn)同最核心的制度安排。公民權(quán)可以在形式上消除一切地域、種族、文化、階層上的差別和界限，造就高度的政治忠誠(chéng)紐帶，具有凝聚國(guó)民廣泛團(tuán)結(jié)的功能。二是擴(kuò)大社會(huì)參與。將國(guó)家與少數(shù)民族的關(guān)系納入到中央與地方、個(gè)人與政府的權(quán)利與責(zé)任的社會(huì)關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和公民利益的和諧統(tǒng)一。讓廣大民眾，特別是新的社會(huì)精英參與到地方事務(wù)的決策過(guò)程中來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府政策與公眾的良性互動(dòng)。但目前還缺少民眾參與政府決策的機(jī)會(huì)、機(jī)制和渠道。必須堅(jiān)持按照法律面前一律平等的原則來(lái)處理事務(wù)。以個(gè)人的德行、能力和政績(jī)作為選拔干部的主要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗、基層自治等細(xì)節(jié)層面的改革來(lái)建設(shè)民族地區(qū)的法治化社會(huì)。

（三）建設(shè)公民文化：國(guó)家認(rèn)同的價(jià)值保障

對(duì)于中國(guó)而言，僅僅強(qiáng)調(diào)族群間文化的多元和差異已不足以支撐在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局中國(guó)家或族群的發(fā)展，需要高度的社會(huì)團(tuán)結(jié)，公共政策和文化宣傳應(yīng)當(dāng)積極培育中華民族共享的核心價(jià)值體系，以認(rèn)同“中國(guó)人”、“中華文化”為價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政治一體，文化多元的國(guó)家認(rèn)同目標(biāo)。因此，民族政策的出發(fā)點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)是塑造國(guó)家凝聚力，增進(jìn)國(guó)家身份的認(rèn)同。以往民族地區(qū)的宣傳教育中，往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族文化與漢族文化的不同性、少數(shù)民族文化的特殊性，而對(duì)于少數(shù)民族與漢族之間的相互依存表現(xiàn)出來(lái)的“共通性”文化需求往往被忽視，造成社會(huì)成員情感的疏離和國(guó)家的“離心”傾向。公民文化的平等性、參與性、法治性、理智性特點(diǎn)決定了天生具有國(guó)家認(rèn)同的功能。因此，民族地區(qū)需要建設(shè)以公民文化為核心的公共價(jià)值規(guī)范。黨的十八大報(bào)告提出，倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善，積極培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，這些價(jià)值觀(guān)與公民文化相契合，有利于凝聚人心，增強(qiáng)國(guó)家的向心力。公民文化的本質(zhì)不是要把“少數(shù)民族”塑造成“主體民族”的一部分，而是把漢族和少數(shù)民族一起塑造成具有強(qiáng)烈中國(guó)人和中華民族意識(shí)的中國(guó)公民，各民族共有的祖國(guó)，個(gè)體層面都是平等的公民，族群差異只是社會(huì)結(jié)構(gòu)性差異中的一種。我們應(yīng)當(dāng)以勇于創(chuàng)新的態(tài)度反思傳統(tǒng)做法，在繼承與發(fā)展中更好地發(fā)揮政府責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

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責(zé)任編輯 任浩明endprint