年度綜合評估和督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)是目前縣級教育督導(dǎo)的兩種主要工作方式，但都存在一些問題，且兩者不能有機結(jié)合，導(dǎo)致教育督導(dǎo)工作整體效能發(fā)揮不足。面對大力推進素質(zhì)教育形勢要求，構(gòu)建各項工作相互銜接運行順暢的教育督導(dǎo)新體系，就成為擺在縣級教育督導(dǎo)部門人員面前的一項緊迫任務(wù)。

縣級教育督導(dǎo) 素質(zhì)教育 工作體系

縣級教育督導(dǎo)在我國整個教育督導(dǎo)體系中處于基礎(chǔ)地位，對教育督導(dǎo)工作的整體成效起奠基作用。與上級教育督導(dǎo)部門工作對象任務(wù)方式不同，縣級教育督導(dǎo)部門主要是在微觀層面對學(xué)校的規(guī)范辦學(xué)行為進行日常監(jiān)督。如何有效開展督學(xué)責(zé)任區(qū)工作，如何進行科學(xué)綜合評估，如何把綜合評估與督學(xué)責(zé)任區(qū)工作連接起來，構(gòu)建一種圍繞中心各項工作有機整合、體系合理順暢、運行高效的教育督導(dǎo)方式呢？

一、社會背景分析

1.國家政策分析

2012年9月，國務(wù)院頒布了《教育督導(dǎo)條例》，教育督導(dǎo)工作走上法制化軌道。此前不久，教育部頒布了《關(guān)于進一步加強中小學(xué)校督導(dǎo)評估工作的意見》，又相繼頒布了《教育部關(guān)于推進中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價改革的意見》、《小學(xué)生減負十條規(guī)定》（征求意見稿）等文件，明確規(guī)定，各地不準(zhǔn)單純以升學(xué)考試成績?yōu)橐罁?jù)給學(xué)校和教師排名獎勵，禁止組織縣級以上義務(wù)教育階段統(tǒng)考，禁止學(xué)校組織小學(xué)三年級以下學(xué)生統(tǒng)一考試，開展對學(xué)校教育質(zhì)量綜合評價工作，全面啟動辦學(xué)水平綜合評估工作，并由教育督導(dǎo)部門負責(zé)具體組織實施。這些規(guī)定，一是對社會上愈演愈烈的考試風(fēng)氣發(fā)出了明確禁止信號；二是確定建立督導(dǎo)評估的辦學(xué)評價方式，這就是要在“升學(xué)考試指揮棒之外，建立以素質(zhì)教育為導(dǎo)向的教育督導(dǎo)指揮棒”。還有高考改革日益推進，綜合評價、多元錄取機制將成為實施取向。這些因素相結(jié)合，就為斬斷考試補課利益鏈條，減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)，全面落實國家基礎(chǔ)教育課程設(shè)置方案，開展豐富多彩的學(xué)生課外活動，實施素質(zhì)教育促進學(xué)生全面發(fā)展等，創(chuàng)造了條件。目前縣級教育督導(dǎo)工作開展已經(jīng)具備良好政策前提。

2.社會訴求分析

經(jīng)過多年素質(zhì)教育宣傳，家長已經(jīng)普遍具有學(xué)生全面發(fā)展意識。伴隨社會市場經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的許多成功人士事例，也不斷教育家長樹立培養(yǎng)孩子綜合能力的觀念。還有愈來愈重的學(xué)習(xí)考試壓力所帶給孩子成長的負面影響，也從反面教育家長對孩子健康快樂成長的重視。近些年，“減負”呼聲越來越高，對學(xué)校開不齊課程的投訴越來越多，讓孩子參加“音樂”、“舞蹈”、“游泳”等課外訓(xùn)練班現(xiàn)象越來越多，這充分說明，實施素質(zhì)教育讓學(xué)生全面健康成長已成為社會共識，開展以素質(zhì)教育為導(dǎo)向的教育督導(dǎo)工作能夠得到家長的認(rèn)同和支持。

3.學(xué)校發(fā)展趨勢分析

原先，考試背后的利益鏈條是學(xué)校教師重視考試學(xué)科輕視非考試學(xué)科不能開齊開足課程、讓學(xué)生補課加重學(xué)習(xí)負擔(dān)的直接原因。現(xiàn)在國家決心斬斷這一利益鏈條，全面實施素質(zhì)教育。面對這種形勢，各地中小學(xué)校將做怎樣的取舍？

實際上，國家所要斬斷的只是部分考試?yán)骀湕l，不能也不應(yīng)該斬斷全部考試?yán)骀湕l。我們需要的是控制極端化的過分考試，在適度考試前提下全面實施素質(zhì)教育。因此，是否接近升學(xué)考試，就成為中小學(xué)實施素質(zhì)教育決定取舍的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。

高中階段，直接面對高考，學(xué)校教育教學(xué)工作完全圍著升學(xué)指揮棒轉(zhuǎn)。目前綜合評價、多元錄取的高考改革發(fā)展方向，為實施素質(zhì)教育工作形成良好趨勢。因此，對高中，教育督導(dǎo)工作的重點應(yīng)在規(guī)范辦學(xué)和高考框架下的素質(zhì)教育。

初中階段，有中考壓力，但比高考壓力小。因此，學(xué)校能夠在素質(zhì)教育工作中發(fā)揮一定主觀能動性，做出有特色的較大舉動。對初中，教育督導(dǎo)工作的重點應(yīng)在規(guī)范辦學(xué)，兼顧特色辦學(xué)。

小學(xué)階段，沒有升學(xué)考試壓力，具有實施素質(zhì)教育的良好外部條件，完全能夠按照國家要求充分發(fā)揮主觀能動性，走出一條內(nèi)涵豐富、特色鮮明的素質(zhì)教育道路來。小學(xué)是實施素質(zhì)教育的主要陣地。對小學(xué)，教育督導(dǎo)工作的定位應(yīng)該是，在規(guī)范辦學(xué)行為的基礎(chǔ)上，全面實施素質(zhì)教育，大力推進內(nèi)涵提升、特色辦學(xué)，促進學(xué)校豐富多彩地發(fā)展。

二、工作現(xiàn)狀分析

年度綜合評估和督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)是目前縣級教育督導(dǎo)的兩種主要工作方式，但存在一些問題，主要有：

1.年度辦學(xué)水平綜合評估

一般分板塊分項目劃分三級指標(biāo)體系，然后按指標(biāo)項目列出對應(yīng)評價要點，最后評委按評價要點估摸打分。這種評價方式操作容易沒有多少技術(shù)要求，多年來被各地廣泛使用，但認(rèn)可度不高等問題也一直存在：（1）指標(biāo)體系大而全，面面俱到，盡管有不同權(quán)重分值區(qū)分，但給學(xué)校的總體感覺是平均用力，不痛不癢。（2）一般考評日程安排是一天走一所學(xué)校，五六十項指標(biāo)一天評估下來，時間緊任務(wù)重，勢必以看資料為主，導(dǎo)致考評形式化表面化。（3）以評估人員主觀判斷為主的考評方式，因評估人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致考評結(jié)果有爭議。（4）在考評的反饋意見環(huán)節(jié)，因時間所限，問題說得不深不透，對學(xué)校工作指導(dǎo)作用不夠。（5）每年的總結(jié)會，幾位先進校長作典型經(jīng)驗介紹時間短，交流內(nèi)容不具體，引導(dǎo)示范作用不夠。（6）考評重點不突出，引導(dǎo)激勵功能發(fā)揮不充分，對工作的促進作用很有限。每年考評結(jié)束，校長們只關(guān)心自己的排名，沒有幾個能認(rèn)真反思自己工作的不足，思考學(xué)校下一步努力方向。（7）對評估結(jié)果，一般地方都是按照排名先后，給校長年度績效工資分等次或者另外發(fā)一些獎金，激勵作用有限。（8）評估方式單一，效果不明顯，會使評估人員和學(xué)校產(chǎn)生厭倦感，最終導(dǎo)致雙方都采取無所謂、應(yīng)付差事的態(tài)度。

2.督學(xué)責(zé)任區(qū)工作

這是開展經(jīng)常性督導(dǎo)工作的主要平臺，但各地一直難以實質(zhì)性開展，主要原因是：

（1）監(jiān)督無抓手。一是督學(xué)沒有處罰權(quán)，監(jiān)督力度勢必不強。二是學(xué)校日常工作按部就班運行，違法亂紀(jì)上綱上線問題很少，主要是教育教學(xué)行為的不當(dāng)表現(xiàn)，而這種現(xiàn)象很多是沒有明確判斷標(biāo)準(zhǔn)的，多數(shù)屬于討論引導(dǎo)問題，不屬于違規(guī)整改問題，再加上許多問題產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，不是個人努力就能解決的。這樣，督學(xué)很可能找不到監(jiān)督對象內(nèi)容，感覺無從下手，無事可做。

（2）指導(dǎo)無目標(biāo)?！耙?guī)范辦學(xué)行為，落實國家教育方針政策”這樣的要求太過空泛，會讓督學(xué)感覺無所適從。依據(jù)行為動機分析，對從事具體工作的人來說，需要一個適合本地情況的、明確具體的、分階段可望可及的工作目標(biāo)。督學(xué)不參加各種評優(yōu)評先工作，沒有推薦權(quán)，就會導(dǎo)致督學(xué)對學(xué)校教師發(fā)展指導(dǎo)缺少具體目標(biāo)指向。加上部分督學(xué)業(yè)務(wù)水平有限，會導(dǎo)致指導(dǎo)工作針對性不強、效果不佳。

3.年度綜合評估和督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)兩者不能有機結(jié)合

督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)工作不能有效納入年度綜合評估體系，缺乏兩者有機結(jié)合機制。這樣，現(xiàn)階段常見的狀況就是，督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)工作陷于零散而沒有工作重點中心，隨之就很容易使工作顧此失彼迷失方向目標(biāo)，導(dǎo)致前進發(fā)展動力不足；另一方面，年度綜合評估工作得不到督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)工作的過程支持，也就缺少了一步一步的細化深化力度，結(jié)果導(dǎo)致教育督導(dǎo)工作整體效能發(fā)揮不足。

總體來看，現(xiàn)階段各地基本沒有建立起有效的縣級教育督導(dǎo)工作體系。

三、督導(dǎo)體系構(gòu)建

針對教育督導(dǎo)現(xiàn)存問題，應(yīng)從改進方法、提高工作成效出發(fā)，主要著眼小學(xué)階段，構(gòu)建縣級教育督導(dǎo)工作體系。

1.總體思想

貫徹條例精神，落實教育督導(dǎo)推進素質(zhì)教育工作中心，改變單一監(jiān)督方式，確立監(jiān)督指導(dǎo)并重原則；改變工作無目標(biāo)狀態(tài)，確立以推進素質(zhì)教育為中心的工作目標(biāo)；改變單一評估方式，實施綜合評估和重點工作單項評獎相結(jié)合的工作方式；健全督導(dǎo)評估體系，增加科學(xué)監(jiān)測評價工作項目。

2.基本工作體系

各地多年的積極探索和國家政策已經(jīng)為目前縣級教育督導(dǎo)開展工作奠定了基本著力點，這些也就是構(gòu)建教育督導(dǎo)工作體系框架的基本支點，我們的教育督導(dǎo)工作體系實際上就是通過一種合理方式把這些支點連接起來，形成一種目標(biāo)明確、層次分明、各部分協(xié)調(diào)運行的有機工作整合體。

由此，提出縣級教育督導(dǎo)工作體系：一個中心，兩條主線，三個結(jié)合。

以素質(zhì)教育為中心，以辦學(xué)水平綜合評價和教育質(zhì)量監(jiān)測為主線，把綜合評價和素質(zhì)教育重點工作評比結(jié)合起來，把督學(xué)責(zé)任區(qū)工作和素質(zhì)教育重點工作評比結(jié)合起來，把監(jiān)督和指導(dǎo)結(jié)合起來。

實施素質(zhì)教育是一項具有開創(chuàng)意義的工作，教育督導(dǎo)在規(guī)范辦學(xué)行為基礎(chǔ)上，必須通過評價手段對學(xué)校進行方向性重點工作引導(dǎo)。要順應(yīng)國家政策要求，把握教育教學(xué)改革發(fā)展趨向，結(jié)合本地學(xué)校教育教學(xué)工作實際，分階段設(shè)定重點工作評價獎勵項目，為學(xué)校建立明確具體的前進努力目標(biāo)。

綜合評價和質(zhì)量監(jiān)測以共性重要問題為對象，結(jié)果能夠作為考評獎勵依據(jù)，自然應(yīng)該是教育督導(dǎo)手段的擔(dān)綱主角。而日常隨訪督導(dǎo)主要是調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題提供決策參考或者隨時解決一些零散小問題，因其工作具有及時性、實效性和針對性強的特點，所以應(yīng)予重視，但因其督導(dǎo)結(jié)果零散而難于直接作為評比標(biāo)準(zhǔn)，所以這種督導(dǎo)方式只能是一種補充性輔助教育督導(dǎo)手段。

平日里學(xué)校在教學(xué)常規(guī)統(tǒng)領(lǐng)下師生按照作息時間安排進行各種教育教學(xué)活動，存在的問題主要是教師不認(rèn)真教學(xué)或者教育教學(xué)方式處置不當(dāng)，這些一般都屬于討論引導(dǎo)問題，不屬于判定責(zé)任嚴(yán)加懲處問題，學(xué)校日常工作大量需要的是指導(dǎo)，而監(jiān)督主要是通過受理家長舉報等一些方式發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，然后加以調(diào)查取證給出處分建議。所以督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)，必須正確把握監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系，分清問題性質(zhì)，辨別行為主體的不作為、亂作為及不理解、不會作為情況，然后給予相應(yīng)不同處理方式。不能以監(jiān)督審視目光看待一切，如果使自己完全置身于學(xué)校教師的對立面，將會給工作帶來很大困難，所以督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)的總體原則是，以監(jiān)督為切入點，發(fā)現(xiàn)問題，然后幫助指導(dǎo)學(xué)校解決問題，除明顯違規(guī)違紀(jì)問題，一般都以指導(dǎo)解決問題為工作出發(fā)點和督導(dǎo)目的。

3.具體辦法

（1）實施科學(xué)評價。一是不斷完善學(xué)校督導(dǎo)評估體系，改進評估辦法，增加操作技術(shù)含量，使督導(dǎo)評估更具科學(xué)性客觀合理性；二是開展教育質(zhì)量監(jiān)測工作，對學(xué)校教育工作進行科學(xué)抽樣調(diào)查分析評價，把檢測結(jié)果納入督導(dǎo)評估體系，使督導(dǎo)評估能夠把過程評價和結(jié)果評價結(jié)合起來，以增加督導(dǎo)評價的全面性、權(quán)威性、可信度、有效度。

（2）突出發(fā)展目標(biāo)評價。依托省級年度“素質(zhì)教育示范?！痹u選工作，考慮本地學(xué)校工作薄弱環(huán)節(jié)，開展年度素質(zhì)教育重點工作項目評比獎勵活動，然后分項目組織召開先進經(jīng)驗現(xiàn)場展示交流會，最后推薦各項目評比綜合排名第一的學(xué)校年底參加省“素質(zhì)教育示范?！痹u選。以此，充分發(fā)揮評價引導(dǎo)激勵作用，促使學(xué)校明確發(fā)展目標(biāo)，抓住工作重點，把工作做深做細做出成果。

（3）把單項評價與綜合評價結(jié)合起來，點面結(jié)合，突出重點。辦學(xué)水平綜合評估目的是為全面評價學(xué)校工作，促進學(xué)校關(guān)注全面夯實各方面工作基礎(chǔ)，這種評估大部分面對的是常規(guī)性工作，其實兩三年搞一次即可達到目的。而單項重點工作評比就是為大家設(shè)立一個共同的奮斗目標(biāo)，其目的就是為了引導(dǎo)學(xué)校明確辦學(xué)方向，找準(zhǔn)工作著力點，重點突破，整體提升，促進學(xué)校辦學(xué)大幅度前進發(fā)展，這種評價面對的是學(xué)校工作的重點關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是能夠充分發(fā)揮主觀能動性取得開創(chuàng)性局面的地方，必須持續(xù)用力，年年搞，使上下步調(diào)一致，共同努力，人人參與，氛圍濃厚，這樣才能實現(xiàn)最終目的。

（4）把督學(xué)責(zé)任區(qū)日常工作與年度重點工作項目評比結(jié)合起來，為督學(xué)樹立工作目標(biāo)。在兼顧學(xué)校各方面規(guī)范辦學(xué)行為的基礎(chǔ)上，通過年度“素質(zhì)教育重點項目評比”為督學(xué)日常工作指導(dǎo)建立目標(biāo)定位，形成工作重點，把日常督導(dǎo)工作做深做細。使責(zé)任區(qū)督學(xué)工作有目標(biāo)、有干勁、有成果、有激勵、有事業(yè)成就感，最終實現(xiàn)推進素質(zhì)教育整體工作目標(biāo)。同時，借此建立督學(xué)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)結(jié)果納入年度綜合評估體系的工作機制。

（5）制定具體的學(xué)校違規(guī)行為處罰辦法，制定具體的責(zé)任督學(xué)參與學(xué)校評優(yōu)評先、教師年度績效考核等介入辦法，使督學(xué)日常監(jiān)督有章可循。

（6）明確縣級督學(xué)職責(zé)?？h級督學(xué)肩負監(jiān)督和指導(dǎo)雙重職責(zé)，既是國家教育政策法規(guī)的綜合執(zhí)法者，又是學(xué)校教育教學(xué)工作的專業(yè)指導(dǎo)者，監(jiān)督只有建議權(quán)沒有處罰權(quán)，事實上主要扮演調(diào)查取證人身份，而指導(dǎo)必須切中要害建議可行，因此督學(xué)應(yīng)有專家水平?？h級督學(xué)必須是課程教學(xué)行家，且最好一專多能各學(xué)科基本都懂。

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[作者：曹榮（1964-），男，山西右玉人，大同城區(qū)教育局教科所中學(xué)高級教師。]

【責(zé)任編輯 張進峰】