文小勇

摘 要：協(xié)商民主是基于人民主權原則和多數(shù)決原則的現(xiàn)代民主和治理形式，是以公共利益為價值訴求，通過理性平等地協(xié)商，在達成共識的基礎上賦予政府決策與政黨執(zhí)政以合法性的過程。為此，要將涉及國家發(fā)展的重大問題辯論機制有效納入?yún)f(xié)商民主的過程中，進一步完善人民政協(xié)協(xié)商民主的體制和機制，實現(xiàn)由政策性協(xié)商向制度性協(xié)商的根本轉變。

關鍵詞： 協(xié)商民主；實踐檢視；政治發(fā)展

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）04-0015-08

改革開放35年來，在經(jīng)濟改革和發(fā)展的同時，中國的政治變革取得了巨大的進步。如民主法治建設、政府管理體制改革、公民社會發(fā)育、民主意識與文化的形成，以及公民有序政治參與的發(fā)展等。但是，中國的政治發(fā)展同時面臨著諸多挑戰(zhàn)。而協(xié)商民主理論，作為現(xiàn)代政治理論的最新發(fā)展，為中國的政治發(fā)展提供了借鑒和啟示。黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，明確將社會主義協(xié)商民主作為我國人民民主的重要形式，并對完善協(xié)商民主制度和工作機制，豐富協(xié)商民主的形式和內(nèi)容，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展等作出了全面闡述，這標志著中國共產(chǎn)黨自覺地把協(xié)商民主作為推進中國特色社會主義民主政治發(fā)展的方向，對推進中國特色社會主義民主政治建設，具有重大而深遠的意義。筆者結合十八大有關協(xié)商民主的闡述及其對當代中國政治發(fā)展的意義作一粗淺探討。

一、協(xié)商民主的多維視角：簡要的文獻回顧

國內(nèi)學界關于協(xié)商民主的研究，無論是在譯介和引入西方成果方面，還是在推進人民政協(xié)民主協(xié)商實踐探索方面，無疑陳家剛教授是作出開拓性貢獻的學者之一。根據(jù)陳家剛教授的研究，協(xié)商民主是20世紀80年代西方學術界興起的學術熱潮。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（Joseph M. Bessette）首次提出“協(xié)商民主”概念，爾后眾多的西方思想家都介入了對協(xié)商民主的討論。根據(jù)陳家剛教授對國外研究進展的梳理，國外的協(xié)商民主研究一直以來都伴隨著西方政治發(fā)展的過程，研究成果非常豐富。1996年，圣露易大學的詹姆斯·博曼（James Bohman）教授出版了《公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主》，1997年博曼和威廉姆·雷吉（William Rehg）合編《協(xié)商民主：論理性與政治》，1998年哥倫比亞大學社會科學教授喬·埃爾斯特（Jon Elster ）主編的《協(xié)商民主》，2000年澳大利亞國立大學約翰·德雷澤克（John S. Dryzek ）教授推出了《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，2002年南非開普敦大學哲學教授毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯（Maurizio Passerin Dentrèves ） 發(fā)表了《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，2006年德雷澤克發(fā)表了《全球協(xié)商政治》，而后2007年，馬克·沃倫發(fā)表了《設計協(xié)商民主：英屬哥倫比亞公民大會》，2012斯科特·威爾士出版了《夸張的民主表象：協(xié)商理想是如何削弱民主政治的》，等等。這一段時期內(nèi)是國外研究協(xié)商民主走向成熟并且成果不斷豐富的重要時期，與此同時，國內(nèi)學者開始廣泛關注并且譯介外國著作，開始將目光轉向了這一領域的研究，并結合中國協(xié)商民主的實踐展開了理論探討與實踐分析。從陳家剛教授對國內(nèi)研究成果的梳理來看，國內(nèi)這方面的研究雖然相對滯后，但是2000年以后，學術界也敏銳地捕捉到這一敏感的熱點問題，從譯介相關著作開始，努力跟進。2003年，俞可平教授發(fā)表《當代西方政治理論的熱點問題》，從四個維度解讀了協(xié)商民主的基本內(nèi)涵，引起學界的廣泛關注；此后復旦大學林尚立教授發(fā)表《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展思考》，通過分析協(xié)商民主對中國民主政治發(fā)展的影響探討了協(xié)商民主在中國實踐的可能性、可行性；2004年，《馬克思主義與現(xiàn)實》雜志開辟專欄，從理論解釋、基本概念、實踐價值等方面介紹了協(xié)商民主的重要意義。隨后，陳家剛教授的譯文集《協(xié)商民主》、“協(xié)商民主學術研討會”文集《協(xié)商民主的發(fā)展》相繼出版。此后，可以說協(xié)商民主納入了中國學界視野并出現(xiàn)了一個研究的高峰期。2006年，俞可平教授主編并出版了“協(xié)商民主譯叢”。2007年，“當代西方政治哲學讀本”譯叢等成果不斷涌現(xiàn)，2005～2008年，各類基金設立的協(xié)商民主課題研究也相繼出現(xiàn)，比如中國人民政協(xié)理論研究會、各省政協(xié)成立的研究會以及它們的研究成果、各類期刊和網(wǎng)絡上發(fā)表的相關研究文章不斷增多。

概括起來，已有研究文獻中，陳家剛教授已經(jīng)從政府形式、憲政體制、決策形式、治理模式[1]等方面來分析和厘定了協(xié)商民主的概念內(nèi)涵，針對對于協(xié)商民主的多維理解，筆者在借鑒前人研究成果的基礎上粗淺地做了以下幾方面的梳理來進一步理解協(xié)商民主的內(nèi)涵與范疇。

1.作為政府組織形式的協(xié)商民主。協(xié)商民主的內(nèi)涵，“如果用最簡單的術語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”，“協(xié)商民主是一種事務受其成員的公共協(xié)商所支配的共同體?！碑吶卣J為，協(xié)商民主的現(xiàn)實體現(xiàn)就是美國建國者設計的代議民主體制。美國政府體制是基于人民主權原則建立的，既尊重多數(shù)又保護少數(shù)的政府。在此基礎之上，梅維·庫克則突出了政治生活中的理性討論過程，即“如果用最簡單的術語來表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?！盵1]科恩認為，協(xié)商民主是一種事務受其成員的公共協(xié)商所支配的共同體。[2]也就是說，協(xié)商民主是一種重要的政府組織形式。

2.作為憲政體制的協(xié)商民主。從起源來看，協(xié)商民主是源于對美國憲政體制的思考的結果。1980年，約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次在學術意義上使用“協(xié)商民主（deliberative democracy）”一詞。畢塞特竭力為“美國憲法的民主特性”辯護。“在1787-1789年間的美國人看來，制憲者觀點的兩個方面——既需要限制大眾多數(shù)，又要使多數(shù)原則有效——是一致的。調(diào)和這些看似矛盾的傾向的關鍵，存在于制憲者建立‘協(xié)商民主（deliberative democracy）的明確意圖之中。”通常情況下，兩院制的立法機構、具有否決權的總統(tǒng)、高等法院以及選舉和分權制衡等西方國家的政治制度設計中，特別在美國歷史以及當代的西方政治實踐已經(jīng)成功證明了立憲者的設計理念中就包含了憲政制度的內(nèi)涵。

3.作為政府決策形式的協(xié)商民主。一般認為，政府決策只有在獲得廣大政策對象的認同和支持的基礎上才能夠有效實施。協(xié)商民主能夠通過討論、審議等過程賦予立法和決策以合法性。戴維·米勒認為，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——作出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的。[3]在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性討論的結果：“在協(xié)商民主中，公民運用公共協(xié)商來作出具有集體約束力的決策?！瓍f(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾?！盵4]協(xié)商民主要求決策者要廣泛吸納每個利益相關的公民的建議、實現(xiàn)參與的實質(zhì)性經(jīng)濟政治平等，實現(xiàn)利益相關者在決策方法和確定議程上與政府決策者的平等、自由權利，并在政府與決策相對人之間實現(xiàn)信息公開并賦予其協(xié)商的充分理由。

4.作為國家治理模式的協(xié)商民主。有學者指出，作為國家治理模式的協(xié)商民主，“是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”[5]現(xiàn)代社會的最顯著特征就是思想的多元化。社會輿論場面臨的最大危險就是公民社會的碎片化、分散化。作為國家理念的協(xié)商民主，就是要以公共利益為取向，通過利益主體間的民主協(xié)商對話來形成合作共識，進而作出社會公眾普遍接受的公共決策。也就是說，協(xié)商民主就是基于人民主權原則和多數(shù)原則的現(xiàn)代民主體制，其中，自由平等的公民，以公共利益為共同的價值訴求，通過理性的對話協(xié)商，在達成共識的基礎上賦予政府和執(zhí)政黨以起碼的合法性。其基本要義就是基于人民主權原則和多數(shù)決原則的現(xiàn)代民主和治理形式，是以公共利益為共同的價值訴求，通過理性平等地公共協(xié)商，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性的過程。它以代議制、分權與制衡、選舉與協(xié)商為根本內(nèi)容，以民主對話、理性參與為基本特征，既尊重多數(shù)的意愿表達，又超越狹隘個人觀念并訴諸公共利益、體現(xiàn)了以政府決策、政府形式、國家治理以及政府合法性為目標的治理形式。

5.作為合法性基礎的協(xié)商民主。1987年，伯納德·曼寧在《政治理論》第15期上發(fā)表了《論合法性與政治協(xié)商》。所謂合法性基礎，即在政府作出特定決策、或者政黨上臺執(zhí)政獲得合法性認同之前，必須經(jīng)過聽取利益相關者的各種觀點并相互比較、借鑒、加工并優(yōu)化的過程，通過比較借鑒實現(xiàn)不同利益相關者間的平等合作。這種協(xié)商合作過程既體現(xiàn)在集體層面的共商，也吸納少數(shù)甚至是個人的建議，使得最后的政府決策與執(zhí)政黨執(zhí)政獲得多數(shù)認同和理性的支持。政治協(xié)商作為合法性基礎的構建不應該排斥任何人參與和民主協(xié)商的權利，以及有效行使這種權利所必須的充分自由。這樣，合法性協(xié)商民主為政府組閣和政黨執(zhí)政提供了一種盡可能合理的、廣泛的和理性的社會支持與認同。正因如此，科恩指出：“我們有理由確定，作為合法性基礎的不是他們業(yè)已確定的意志，而是他們決定他們意志的過程。這就是協(xié)商的過程?！盵6]即，作為合法性基礎的協(xié)商民主是基于利益共同體的多數(shù)人授權的結果，這種共同體的共同價值觀在于將民主協(xié)商作為達成共識的前提和基礎，從而對特定的政治正當性提供了共同的價值支撐，而這種共同體的價值正當性是在價值主體間的民主性協(xié)商的基礎上達成的。

綜上所述，協(xié)商民主是基于人民主權原則和多數(shù)決原則的現(xiàn)代民主和治理形式，是以公共利益為共同的價值訴求，通過理性平等地公共協(xié)商，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性的過程。它以人民主權原則為基礎的代議制、分權與制衡、選舉與協(xié)商為根本內(nèi)容，以民主對話、理性參與為基本特征，既尊重多數(shù)的意愿表達，又超越狹隘個人觀念并訴諸公共利益，體現(xiàn)了以政府決策、政府形式、國家治理以及政府合法性為目標的民主治理形式。正如陳家剛指出的：協(xié)商民主的這一本質(zhì)性規(guī)定使得“協(xié)商民主的理論基礎本身隱含了多元化的理論思路，協(xié)商民主的理論淵源既體現(xiàn)在自由主義的傳統(tǒng)上，也吸收了共和主義的精神內(nèi)核，同時把批判性與建構性理論統(tǒng)一起來?！?/p>

二、理性反思：中國協(xié)商民主的實踐檢視

改革開放35年來，中國協(xié)商政治發(fā)展走出了一條適合自身歷史、文化、傳統(tǒng)和基本國情的發(fā)展道路。在經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的同時，中國的政治發(fā)展也取得了巨大的進步。正如陳家剛指出的，中國政治發(fā)展經(jīng)歷了歷史文化傳統(tǒng)與經(jīng)濟全球化和全球治理變革雙重背景，輾轉變遷于內(nèi)生市場化改革和意識形態(tài)變革、社會轉型與自治能力增強、制度化分權與基層民主并進、歷經(jīng)了自下而上與自上而下、黨內(nèi)與黨外、政府與民間、組織與個體的互動推進的艱難過程，形成了自身特色模式并對世界產(chǎn)生了廣泛影響，并給當代中國政治發(fā)展以新的深刻啟示。

（一）從國家層面看，協(xié)商民主已成為推進政治現(xiàn)代化進程的強大動力

黨的十八大報告從三個層面系統(tǒng)對中國當代協(xié)商民主進行了全面定位：第一，從性質(zhì)定位上提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”第二，從協(xié)商民主的實現(xiàn)形式上進行了規(guī)范，即“通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！钡谌瑥奈覈h制度性質(zhì)和人民政協(xié)功能定位上界定了協(xié)商民主的廣泛內(nèi)涵，提出“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，更好協(xié)調(diào)關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。加強同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性。深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商?！边@既是對我國改革開放以來中國特色政治發(fā)展道路的經(jīng)驗總結，也是對我國當前乃至未來政治發(fā)展的目標設計，同時也是對協(xié)商民主實踐的全面概括。

從實踐來看，新中國成立六十多年來、特別是三十多年改革開放的實踐中，人民政協(xié)充分地發(fā)揮了人民政協(xié)實踐協(xié)商民主的優(yōu)勢與條件，即人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要機構、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，以及發(fā)揚社會主義民主的重要形式，聯(lián)系廣泛、代表性強、包容性強，在政治、組織（34界別）、制度（憲法、章程等）、職能（反映社情民意、開展協(xié)商對話、參與政治決策、加強權力監(jiān)督），以及人才等方面具有天然的優(yōu)勢與條件?？梢哉f，人民政協(xié)在中國的政治實踐中，從國家制度層面到基層治理領域，體現(xiàn)著人民政協(xié)豐富的協(xié)商民主實踐形式，包括政治協(xié)商制度、聽證會、社區(qū)議事會、民主懇談會、公共網(wǎng)絡論壇等等。這些協(xié)商民主形式不同程度地反映了人民政協(xié)在推進協(xié)商民主過程中取得的重大成績。

客觀地講，這些制度形式不同程度地反映了協(xié)商民主的特征。以人民政協(xié)在推動協(xié)商民主中發(fā)揮的重要作用為例，中國的當代政治發(fā)展充分發(fā)揮了人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。從人民政協(xié)這個角度來看，十八大報告中提出“協(xié)商民主”，一方面是對人民政協(xié)在我國革命與建設過程中作出的重大貢獻的高度肯定，另一方面意味著將人民政協(xié)的地位和作用提高到了一個新的高度。人民政協(xié)將擔負著更加艱巨的任務、更為重大的使命，也使得協(xié)商民主成為推進政治現(xiàn)代化進程的強大動力。

（二）從地方治理看，以協(xié)商民主推進地方治理創(chuàng)新進行了大膽探索與實踐

正是在全國人民政協(xié)推進協(xié)商民主發(fā)展的過程中并取得重大成效和積累豐富經(jīng)驗的基礎上，近年來，包括廣東省在內(nèi)的許多地方人民政協(xié)結合實際，大膽探索，在充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主主渠道功能的基礎上，努力推進協(xié)商民主向廣度和深度領域探索。早在2008年，廣東省委在政協(xié)提案督辦會上特別強調(diào)了政治協(xié)商的重要性，并提出廣東要率先研究制定政治協(xié)商規(guī)程。2010年5月，《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》頒發(fā)試行，2011年8月，《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》正式頒布實施，這是全國首部省級政治協(xié)商規(guī)程?！兑?guī)程》的推出，不僅受到了廣大政協(xié)委員、各民主黨派和社會各界的高度評價，而且通過近兩年的努力實踐，取得了一些突破性經(jīng)驗和成效。

第一，從制度層面和程序設計上把人民政協(xié)的政治協(xié)商真正納入了決策程序?？梢哉f，《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》正式頒布實施是中國協(xié)商民主制度建設的一大突破，必將有力推動中國社會主義民主政治建設的進程?！兑?guī)程》從試行到正式頒發(fā)實施，其生命力在于實現(xiàn)了政治協(xié)商從制度設計到制度實踐的重大跨越，是人民政協(xié)“軟法”機制建設中的重要實踐和突出成果?！兑?guī)程》明確將政治協(xié)商納入決策程序，細化了政治協(xié)商的具體內(nèi)容，把是否重視政治協(xié)商納入領導班子和領導干部考察考核指標，首次明確將省委、省政府是否重視政治協(xié)商，能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用作為檢驗領導水平和執(zhí)政能力的一項重要內(nèi)容，明確要求省委領導牽頭，建立政治協(xié)商督辦落實聯(lián)席會議制度，并每年組織對政治協(xié)商的落實情況進行檢查。

第二，細化了人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容。中共廣東省委、省政府根據(jù)廣東的實踐過程，首次適時地提出“中共廣東省委代表大會和委員會的重要文件”、“擬提請省人民代表大會和常務委員會審議的重要地方性法規(guī)（草案）”、“省委或省委、省政府聯(lián)合作出的有關全省政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)發(fā)展大局的重要決議、決定、意見”。這就不僅從制度上細化了人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容，也從實踐上強化了人民政協(xié)政治協(xié)商的操作程序。

第三，明確了人民政協(xié)進行政治協(xié)商的主渠道形式。即，中共廣東省委同廣東省各民主黨派政治協(xié)商的主要形式有民主協(xié)商會、談心會、專題座談會、通報會、書面建議等5種；省委在省政協(xié)同省各民主黨派和各界代表人士政治協(xié)商的主要形式有9種，包括省政協(xié)全體會議、書面協(xié)商等。無論是從政策制度層面看，還是從協(xié)商民主的實踐成效看，廣東已經(jīng)明確了人民政協(xié)進行政治協(xié)商的主渠道形式及其重要地位。

第四，統(tǒng)一并規(guī)范了人民政協(xié)進行政治協(xié)商的主要程序。即，制訂協(xié)商計劃、做好協(xié)商準備、開展政治協(xié)商、匯總協(xié)商成果、協(xié)商成果辦理與反饋等5個程序?？陀^來講，《規(guī)程》的有效實施更加注重行為激勵機制而不依賴法則法律和國家強制力，但這種“軟機制”不等于不需要“硬約束”，恰恰相反，它應當有一定的“硬約束”來保障，否則難以發(fā)揮“軟法”作為法律重要組成部分的實際效力。為此，廣東省委是較早將政協(xié)提案辦理作為實現(xiàn)政治協(xié)商制度的重要形式，要求全省各級黨政主要領導和各職能部門主要負責人都要親自督辦政協(xié)提案，并將其納入領導干部政績考核，自覺接受社會各界監(jiān)督，切實實現(xiàn)了“從‘關心協(xié)商到‘必須協(xié)商，從‘可以協(xié)商到‘程序協(xié)商，從‘軟辦法轉變?yōu)椤布s束”，真正實現(xiàn)了政治協(xié)商從制度建設到制度實踐的重大跨越。

第五，大力推進人民政協(xié)理論進課堂。2012年12月，廣東省政協(xié)原主席黃龍云專門召開會議，就推進人民政協(xié)理論進課堂的提議向省委提出了具體方案，并與廣東省委黨校達成共識，制定具體設施方案，順利將人民政協(xié)理論納入省委黨校干部培訓課堂。

從成效來看，廣東用兩年多的時間實現(xiàn)了政治協(xié)商從制度建設到制度實踐的重大跨越。全國第一部省級政治協(xié)商規(guī)程在廣東誕生絕非偶然，廣東也必將率先從《規(guī)程》中受益。這一點也被近兩年來廣東各級政協(xié)的工作實踐所證明：在提案辦理方面，截至目前，廣東省21個地級以上市和121個縣（市、區(qū)）黨政主要領導已經(jīng)全部牽頭督辦政協(xié)重點提案，42個省直單位的主要領導也自行確定本單位的重點提案進行牽頭領辦，實現(xiàn)了“一把手”督辦政協(xié)重點提案的全覆蓋。只要被列入重點提案，所提的意見建議一定能夠被落實，已經(jīng)成了廣東各級政協(xié)委員的共識。在民主監(jiān)督方面，廣東省政協(xié)采用明星委員個體監(jiān)督與媒體輿論監(jiān)督相結合的形式，取得了良好的社會效果。

（三）理性反思：中國協(xié)商民主的實踐檢視

從理性的角度來反思，在看到協(xié)商民主推進中國當代政治發(fā)展的強大動力和地方推進以協(xié)商民主為目標的地方治理創(chuàng)新取得了成效的同時，也應看到當前中國的政治協(xié)商實踐也面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)，如不給予正面應對，也將對當代中國政治發(fā)展帶來障礙，為此，筆者在此做一簡要的實踐檢視。

第一，人民政協(xié)具有實踐協(xié)商民主的優(yōu)勢與條件，但也面臨著巨大挑戰(zhàn)，包括理論挑戰(zhàn)和實踐難題。同時人民政協(xié)自身也面臨著諸多挑戰(zhàn)。一是性質(zhì)及定位問題，目前在制度定位與機構性質(zhì)之間沒有清晰界定，導致內(nèi)在矛盾和沖突時有發(fā)生。二是人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道地位沒有有效地納入法治化軌道，作為重要的協(xié)商民主形式，人民政協(xié)尚未在《憲法》、《組織法》及相關法律保障上得到應有的體現(xiàn)；三是人民政協(xié)作為協(xié)商民主實現(xiàn)形式的制度規(guī)范不健全，相關條例、辦法及實施細則極不健全甚至缺失。四是推進人民政協(xié)廣泛協(xié)商的體制機制建設滯后，相關機制的可操作性程序設計（比如廣東的“政治協(xié)商規(guī)程”）離現(xiàn)實實踐尚有距離，加上人民政協(xié)本身能力與意愿的差距及其機構民主政治文化因素，極大地制約了協(xié)商民主的深度推進。

第二，從人民政協(xié)在新時期的責任和使命看，仍然還有一個過程。2004年中央提出“必須堅持把人民政協(xié)事業(yè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中部署和推進?！痹谕瓿筛母镩_放這一崇高使命的偉大實踐中，“人民政協(xié)應該也完全可以發(fā)揮更大作用”。2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》提出：人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。2007年《中國的政黨制度》白皮書第一次正式提出了“選舉民主和協(xié)商民主”的概念。2005年、2006年，中共中央兩度發(fā)文，明確指出要“把政治協(xié)商納入決策程序”。2007年，“把政治協(xié)商納入決策程序”寫入十七大報告，“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則和內(nèi)在要求?！边@些論述本身表明，完成人民政協(xié)在新時期的責任和使命仍然還有一個艱難的過程。

第三，從地方治理創(chuàng)新的現(xiàn)實看，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化必將是一個漸進的過程。如同其他改革一樣，這一制度化過程同樣需要磨合期，要真正實現(xiàn)協(xié)商民主從“程序公開”到“細化規(guī)則”也勢必在實踐摸索中不斷完善。從廣東來看，人們最關心的是廣東的《規(guī)程》可以走多遠？會不會因為換屆等因素而弱化？客觀講，廣東跟全國一樣正處于轉型的關鍵時期，利益關系、社會結構等發(fā)生了并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。通過制度安排調(diào)整利益關系、規(guī)約權力運行，擴大民主參與，既要重視單項制度的針對性，尤其要著力研究制度體系結構的合理科學，制度措施的匹配協(xié)調(diào)。因此，人民政協(xié)在推進協(xié)商民主的過程中還面臨著一些問題和挑戰(zhàn)：

一是由性質(zhì)及定位問題，導致的內(nèi)在矛盾和沖突時有發(fā)生。這一矛盾導致了協(xié)商主體的主動性還不夠強，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨同參政的各民主黨派和各界代表人士同為協(xié)商主體，兩者的主動性都存在一些問題。同時民主協(xié)商的反饋力度不夠，政協(xié)的一些協(xié)商成果報送到黨委、政府以后，沒有后續(xù)信息和處理結果，很大程度上阻礙著政協(xié)規(guī)程的有效實施和完善。

二是由于人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道地位沒有有效地納入法治化軌道從而使得協(xié)商制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生，存在的突出問題是隨意性大、有關程序執(zhí)行不力。人民政協(xié)協(xié)商民主的實踐的成功與否，很大程度上取決于全社會公民的民主意識、民主知識和民主習慣。因此，在全社會建立和形成濃厚的民主風氣、民主氛圍，對推進“制度化”建設尤為重要。這就要求，將人民政協(xié)作為協(xié)商民主的主渠道地位有效地納入法治化軌道，就現(xiàn)階段而言，廣東乃至全國面臨的任務依然非常艱巨。

三是人民政協(xié)由于協(xié)商活動尚缺乏法律支持，除《憲法》對人民政協(xié)的地位、作用有所提及外，關于政協(xié)的組成及職責、權限仍無專門的法律規(guī)定，政協(xié)的所有活動幾乎無法可依，而這直接影響了政協(xié)協(xié)商民主的過程、結果的法律保障和法律效力。

四是《政協(xié)規(guī)程》的一些條文太原則，操作難度大，而且，在涉及“三化”建設的具體問題上缺乏具體的操作性。因此，體制機制建設的滯后，一定程度上導致了從上到下對政協(xié)履行職能還缺乏強有力的政策措施的支持。

三、健全協(xié)商民主形式推進當代中國政治發(fā)展的建議

以上分析說明，無論是從協(xié)商民主已作為推進政治現(xiàn)代化進程的強大動力看，還是從協(xié)商民主推進地方治理創(chuàng)新的探索與實踐著眼，抑或從理性地反思中國協(xié)商民主的實踐及其對促進當代中國政治發(fā)展面臨的問題來檢視，我們都無法否認協(xié)商民主與當代中國政治發(fā)展的內(nèi)在客觀邏輯，這也是本文的一個基本結論。

當前我國的改革發(fā)展正處在關鍵時期，社會利益關系更為復雜，新矛盾新問題層出不窮，利益沖突也日漸突出。為提高我國政治體制的適應性和有效性，盡可能將民間的參政需求和民主沖動納入到現(xiàn)行體制框架內(nèi)來有序釋放，進而提高黨的執(zhí)政能力，這就必須高舉人民民主旗幟，堅持走中國特色的社會主義政治發(fā)展道路，進一步深化政治體制改革。而協(xié)商民主理論的引入，為我們推進中國的政治發(fā)展提供了可資借鑒的理論成果和經(jīng)驗設計。體現(xiàn)在：協(xié)商民主有助于推進“黨的領導、依法治國與人民當家作主” 有機統(tǒng)一的民主機制建設；有助于制衡行政權的膨脹，推進法治和服務型政府建設；有助于推動政府與社會關系重構，增強執(zhí)政的合法性基礎；有助于促進公民的有序政治參與，推進基層民主發(fā)展；有助于公民社會健康發(fā)展，奠定民主政治的社會基礎；有助于構建健康政治文化，形成理性的民主對話氛圍。

為此，本文就健全協(xié)商民主形式推進當代中國政治發(fā)展提出以下建議：

第一，堅定不移地貫徹黨的十八大精神，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。黨的十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，特別強調(diào)要“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，更好協(xié)調(diào)關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。加強同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性。深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商。”這既是對我國改革開放以來人民政協(xié)工作的經(jīng)驗總結，也是對我國當前乃至未來政協(xié)工作的目標設計。

第二，進一步完善人民政協(xié)協(xié)商民主的體制和機制，實現(xiàn)由政策性協(xié)商向制度性協(xié)商的根本轉變。政策性協(xié)商本質(zhì)上是一種“咨詢性參與”，協(xié)商的組織、內(nèi)容、程序等都是由執(zhí)政黨政策進行調(diào)整的；而制度性協(xié)商則是一種“程序性參與”，協(xié)商的組織、內(nèi)容以及程序等都是由國家的法律制度進行調(diào)整的。從本質(zhì)上說，政協(xié)規(guī)程的實施推進的政治協(xié)商依然是一種政策性協(xié)商，協(xié)商的組織、形式、內(nèi)容乃至程序等都是由執(zhí)政黨的政策進行規(guī)范的，導致作為協(xié)商的制度載體的政治協(xié)商會議，在制度上并沒有被納入國家機構的序列。某種意義上說，政策性協(xié)商一方面體現(xiàn)和適應了中國的實際需要。但另一方面，在新的社會轉型期，政協(xié)的性質(zhì)、職能等都發(fā)生了變化，由原來的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式”上升為國家的“基本政治制度”。為此，政策性協(xié)商的模式也應當相應地轉變?yōu)橹贫刃詤f(xié)商的模式，通過政治協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化來健全制度性協(xié)商。

第三，切實創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商民主的實現(xiàn)形式，拓展協(xié)商民主的廣度和深度。首先，應當明確政治協(xié)商的內(nèi)容和方式，這也是政治協(xié)商民主制度化建設的核心問題。目前存在兩種非常接近、但又不盡相同的協(xié)商，一種是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的政治協(xié)商，另一種是人民政協(xié)的政治協(xié)商。不少地方在談到政治協(xié)商時，都將這兩種不同類型的協(xié)商混為一談，這在某種程度上也影響了政治協(xié)商功能的有效發(fā)揮。其次，要深入探索民主協(xié)商的廣泛性和代表性，在社會界別的分類與引導方面深入研究，提高界別劃分的科學性及其參與的實效性。在專題協(xié)商中，要針對關涉國家和社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，通過廣泛的調(diào)研，就重大問題進行專題協(xié)商并提出有約束力的協(xié)商建議。再次，強化社會對人民政協(xié)民主協(xié)商工作的積極有序參與。協(xié)商民主的實質(zhì)是實現(xiàn)公民的有序參與。要發(fā)揮人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商機關這一國家政治機構的制度層面上實現(xiàn)公民有序政治參與的優(yōu)勢，推動建立黨委、政府重大事項協(xié)商信息公開制度，發(fā)動組織社會公眾全程參與和監(jiān)督重大事項的協(xié)商；建立公民參與政治協(xié)商會議、政協(xié)提案制度等，動員組織公民以各種形式參加政協(xié)履職活動；建立政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度，鼓勵支持政協(xié)委員運用微博、博客、電子信箱等現(xiàn)代技術手段，通過深入所在社會組織、界別，加強與公民的溝通。

第四，加強人民政協(xié)的自身建設，提高人民政協(xié)協(xié)商民主的能力和質(zhì)量。面向未來，不斷加強人民政協(xié)自身建設是提高民主協(xié)商能力的關鍵。以廣州為例，為了做好政治協(xié)商工作，廣州市政協(xié)頒布了《關于加強人民政協(xié)工作的決定》，強化人民政協(xié)的自身建設。其中，加強區(qū)、縣級市政協(xié)機構建設成為一個新的改革措施?！稕Q定》要求各級黨委要重視解決區(qū)、縣級市政協(xié)“編制缺、人員少”等突出問題，試行各區(qū)縣級市專職主席會議成員和專委會主任或副主任的編制在地方行政編制中單列，不占機關編制，將這部分編制用于增加政協(xié)機關工作人員。同時，廣州還探索了推進人民政協(xié)的基層組織建設，著眼于推進協(xié)商民主的創(chuàng)新發(fā)展，提高政協(xié)委員的履職能力和水平，加大提案工作的科學性和規(guī)范性。無疑，這些措施必將為政治協(xié)商的廣州實踐帶來強大的后勁，也可以作為經(jīng)驗供其他地方進行借鑒。

第五，建議將涉及國家發(fā)展的重大問題辯論機制有效納入?yún)f(xié)商民主的過程中。協(xié)商民主是以公共利益為導向，以平等理性討論為途徑，求得共識，從而做出科學的決策。在政協(xié)這個平臺上，不同的利益、不同的觀點可以在公開、公正的程序中進行平等的協(xié)商、探討、交流。為了使各方利益、各種觀點得到充分表達，就應當引入辯論機制和程序，從而改變長期以來政治協(xié)商和民主評議的實際運作中，黨委先有傾向性或實質(zhì)性意見，然后通過協(xié)商賦予黨委意見合法性與民意基礎的做法，在具體事務的協(xié)商過程中有效引入公開辯論程序和聽證機制，盡量做到協(xié)商程序的公開、透明，通過辯論，進行不同意見和觀點的溝通與交流，最終達成妥協(xié)，形成各方都能夠接受的意見，實現(xiàn)各方利益的平衡。這正是協(xié)商政治的基本目的。

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Deliberative Democracy and Contemporary Chinese Political Development

Wen Xiaoyong

Abstract： Deliberative democracy is a form of modern democracy governance based on the principles of popular sovereignty and the principle of majority rule， which gives the ruling party and government the legitimacy process. We should put the mechanism of debating important issues in the process of deliberative democracy， improve democratic institutions of the CPPCC and realize the fundamental change from policy consultations to institutional negotiation.

Keywords：Deliberative democracy； Practice reviews； Political development

責任編輯：王之剛