江蘇省區(qū)域間義務教育經(jīng)費投入差異分析*

2014-11-12 00:06:04李星云

江蘇第二師范學院學報 2014年3期

李星云

(南京師范大學教育科學學院，江蘇南京 210097)

繼1992年黨的十四大首次提出“教育優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略之后，2001年《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》強調(diào)要切實保障基礎(chǔ)教育的優(yōu)先地位。為了更好地促進教育公平的實現(xiàn)，黨的十七大報告提出“促進義務教育均衡發(fā)展”。十八大報告再次強調(diào)“努力辦好人民滿意的教育”，提出“均衡發(fā)展九年義務教育”“大力促進教育公平，合理配置教育資源”。義務教育均衡發(fā)展已成為實現(xiàn)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的重要體現(xiàn)。《江蘇省“十二五”教育發(fā)展規(guī)劃》在繼“十一五”規(guī)劃中提出“高水平高質(zhì)量普及九年義務教育”之后，又進一步提出“義務教育鞏固率保持在99%以上”的發(fā)展目標。要實現(xiàn)這一宏偉目標，經(jīng)費投入是關(guān)鍵。對江蘇省而言，最主要任務就是如何平衡區(qū)域間教育經(jīng)費投入與使用問題。本文利用2005—2010年《江蘇省地方教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》中各市數(shù)據(jù)，對江蘇省各區(qū)域間的部分經(jīng)費支出指標進行統(tǒng)計，并進行各區(qū)域間的差異分析，以便整體了解近些年政府義務教育投入狀況，為完善政府義務教育投入機制提供參考。

一、義務教育經(jīng)費相關(guān)概念、研究方法及數(shù)據(jù)說明

1.義務教育經(jīng)費相關(guān)概念

教育經(jīng)費是指為教育事業(yè)發(fā)展或組織化制度化了的教育活動所支出的費用。［1］(P.235)義務教育投入是教育投入的重要組成部分，指用于義務教育、用于公民基本素質(zhì)培訓的人力和物力的貨幣表現(xiàn)。義務教育階段教育經(jīng)費的滿足和增長，除投入總量的多少外，各級教育生均預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長、生均預算內(nèi)教育事業(yè)費、生均預算內(nèi)公用經(jīng)費等，都是準確反映教育經(jīng)費提供的程度、財政資金對教育的支撐程度，以及財政教育經(jīng)費在整個財政支出中所占比例的重要指標。

2.研究方法及數(shù)據(jù)說明

本文選取了預算內(nèi)教育撥款支出、人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出及小學階段、中學階段的生均預算內(nèi)事業(yè)費和公用經(jīng)費支出作為文章主要分析數(shù)據(jù)指標，［2］根據(jù)《江蘇省地方教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》(2005—2010)，對全省各市數(shù)據(jù)采用差異分析法進行數(shù)據(jù)處理。此外，考慮到江蘇省經(jīng)濟社會發(fā)展的省情和方便區(qū)域發(fā)展研究分析，將全省區(qū)域劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域，具體為蘇南五市(南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫和蘇州)，蘇中三市(南通、揚州和泰州)，蘇北五市(徐州、宿遷、淮安、連云港和鹽城)。

二、義務教育經(jīng)費投入三區(qū)域差距的實證分析

1.預算內(nèi)教育撥款支出情況

由表1可以看出，2005—2010年期間蘇南、蘇中、蘇北三地區(qū)的預算內(nèi)教育經(jīng)費撥款支出平均值穩(wěn)步增長，由2005年的17.75億元逐步增加至2010年的51.73億元;預算內(nèi)教育經(jīng)費撥款支出極差也在不斷加大，2005年為9.34億元，2010年則急劇擴大至22.90億元;預算內(nèi)教育經(jīng)費撥款支出變異系數(shù)存在交替式高低變化。雖然預算內(nèi)教育經(jīng)費撥款支出的平均值在逐步增長提高中，但其他指標(尤其是0.27的年均變異系數(shù))均顯示了蘇南、蘇北和蘇中之間差距在不斷擴大，說明江蘇省三區(qū)域內(nèi)的預算內(nèi)教育撥款支出實際情況相差較大。

2.人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出情況

從表2可以看出，2005—2010年期間，三區(qū)域間人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出平均值實現(xiàn)逐年提升，全省2005年人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出為322.58元，到2010年逐步上升到853.76元，增長了兩倍多;三區(qū)域間人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出極差也是逐年攀升，由2005年的279.80元提升到2010年的498.80元，兩極值之間的差額日益加大;三區(qū)域間人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出變異系數(shù)，除2008年之外，2005—2010年不斷減小，但總體來說三區(qū)域間人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出變異系數(shù)相對較高，對全省義務教育均衡發(fā)展起到了一定的負面作用。三區(qū)域間人均預算內(nèi)教育經(jīng)費年均支出為558.48元，年均極差為403.33元，年均變異系數(shù)為0.39，這些指標數(shù)據(jù)表明江蘇省三區(qū)域間的人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出差距已經(jīng)非常明顯。

3.小學階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出情況

從表3可以看出，2005—2010年期間，各區(qū)域小學階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出的具體情況是，蘇南、蘇中、蘇北三區(qū)域小學階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出平均值逐年提升，從2005年的2165.18元穩(wěn)步增長至2010年的7305.33元;三區(qū)域生均事業(yè)費支出極差由2005年的1730.40元增長為2010年的3697.00元，極差也是逐年提升，三區(qū)域間的預算內(nèi)事業(yè)費支出差距不斷加大。三區(qū)域義務教育發(fā)展水平在整體發(fā)展的同時，三區(qū)域間的差距并沒有逐漸縮小;三區(qū)域間生均預算內(nèi)事業(yè)費支出變異系數(shù)由2005年的0.40下降為2010年的0.25，變異系數(shù)逐年降低。三區(qū)域間預算內(nèi)事業(yè)費年均支出為4296.56元，年均極差為2479.09元，年均變異系數(shù)為0.29，而且年均變異系數(shù)總是在0.30左右徘徊，三區(qū)域間小學階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出差距并無明顯改善。

4.初中階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出情況

從表4可以看出，2005—2010年期間，三區(qū)域間初中階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出平均值逐年提高，由 2005年的 2158.11元攀升為 2010年的8345.27元，極差由2005年的2024.20元擴大到2010年的5398.20元，表明雖然初中階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出平均值在不斷提高，但三區(qū)域間極差卻在不斷擴大;三區(qū)域間生均預算內(nèi)事業(yè)費支出變異系數(shù)除2009年的0.37外，2005—2010年的變異系數(shù)逐年在降低。另外，三區(qū)域間初中階段年均預算內(nèi)事業(yè)費支出的極差值也在不斷擴大，2005年為2024.20元，2010年為5398.20元，從年均極差與年均支出比來看，年均極差占到年均支出的71%，這說明了蘇南、蘇中、蘇北三區(qū)域間初中階段生均預算內(nèi)事業(yè)費支出差距相當顯著。

5.小學階段生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出情況

從表5可以看出，2005—2010年期間，小學階段生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出的平均值由2005年的102.07元提高到2010年的779.04元;三區(qū)域間生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出極差不斷加大，2010年高達334.07元;三區(qū)域間生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出變異系數(shù)2005年最高，為1.29，2007年最低，為0.19，雖后幾年略有提高，但總體保持了差距盡量不擴大的趨勢，這與江蘇省對義務教育的均衡發(fā)展所做的努力分不開。

6.初中階段生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出情況

從表6可以看出，2005—2010年期間，三區(qū)域間初中階段生均預算內(nèi)公用經(jīng)費的平均最低值為2005年的134.49元，最高值為2010年的1003.89元，平均值增長了869.40元，實現(xiàn)了歷史性的大跨越;除2007年、2008年外，三區(qū)域間極差總體呈現(xiàn)逐年縮小之狀，由2005年的302.60元，降至2010年的242.33元的極差;三區(qū)域生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出變異系數(shù)最低值為2007年、2008年的0.13，最高為 2005 年的 1.23，除 2005 年外，其余五年總體上是逐年降低，這表明三區(qū)域間的差異不明顯，從2005—2010年極差值也可以得到很好的佐證，除2005年外，其余年份差異也不是很明顯。

三、結(jié)論和建議

以上數(shù)據(jù)分析表明，2005—2010年期間，蘇南、蘇中和蘇北三大區(qū)域內(nèi)義務教育的預算內(nèi)教育撥款支出、人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出、生均預算內(nèi)事業(yè)費支出及生均預算內(nèi)公用經(jīng)費支出總體上逐年增加，但是除個別年份外，三區(qū)域間差異仍很顯著。因此，不斷縮小區(qū)域間教育發(fā)展差距仍是今后江蘇省義務教育均衡發(fā)展的一項重要任務?？v觀江蘇省近些年義務教育投入的整體現(xiàn)實，筆者認為，今后可從以下幾個方面著手縮小三大區(qū)域間明顯的投入差異。

1.完善義務教育投入的配套政策法規(guī)，促進義務教育投入政策的有效落實

提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能之一。已有研究均將義務教育定性為公共產(chǎn)品。2006年的《中華人民共和國義務教育法》闡明了作為國家統(tǒng)一實施的義務教育具有公益性特征，需要舉國家之力予以保障。政府必須履行提供公共產(chǎn)品這個基本職能，政府是實現(xiàn)教育公平的“第一責任人”，義務教育的充足投入依賴于政府長期的、穩(wěn)定的執(zhí)行。因此，要切實保障義務教育投入，就必須用相關(guān)的具有可操作性的政策法規(guī)來確保投入政策的有效落實，真正做到依法治教。

2.強化政府特別是縣級政府對義務教育投入的財政責任

建設(shè)公共服務型政府是我國政府發(fā)展的目標，而提供社會公共產(chǎn)品是公共服務型政府的重要特征，因此，政府在教育經(jīng)費投入問題上具有不可推卸的責任。政府作為社會公共資源的管理和分配者，要承擔大量的預算內(nèi)教育撥款、預算內(nèi)教育經(jīng)費投入的重任。“以縣為主”的教育經(jīng)費投入機制使地方政府承受巨大的壓力，經(jīng)濟相對欠發(fā)達的蘇北地區(qū)尤其如此。由于人口基數(shù)大，接受義務教育人群多，導致教育經(jīng)費投入資金大，且由于教育效益的滯顯性特征，教育投資的效益難以在短時間內(nèi)立竿見影，當屆政府不能從教育經(jīng)費投入中獲得直接利益，導致政府這一作為由理性經(jīng)濟人組成的組織，在獨立主體私利的驅(qū)使下，會對教育經(jīng)費的投入成本與收益進行衡量，使教育經(jīng)費投入只能保持在一個相對較低的水平上。

從客觀來說，教育經(jīng)費投入并不僅僅是縣級政府的責任，最重要的是要在全省范圍內(nèi)加大教育經(jīng)費的投入力度，尤其是義務教育經(jīng)費的投入，必須加強省級統(tǒng)籌。在明確省、市、縣各級政府的責任的基礎(chǔ)上，在財力有限的大背景下，進一步合理優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確保教育經(jīng)費投入的優(yōu)先增長，強化義務教育經(jīng)費投入是政府必須保證的公共支出，保證教育經(jīng)費支出，使財政部門與教育主管部門有機協(xié)調(diào)起來，共同保證義務教育經(jīng)費的穩(wěn)定投入，明確義務教育經(jīng)費的籌集和負擔是政府應盡的職責，并以縣級政府為基礎(chǔ)，確保在義務教育經(jīng)費投入方面有效落實“三個增長”。

3.完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，促進省內(nèi)區(qū)域教育均衡發(fā)展

這是實現(xiàn)省域范圍內(nèi)義務教育均衡發(fā)展不可或缺的制度保障，也是省級政府統(tǒng)籌促進義務教育發(fā)展的重要職能體現(xiàn)之一。一方面，不斷完善分稅制和一般性無條件轉(zhuǎn)移支付制度。在增加欠發(fā)達地區(qū)政府財力的同時，在省級層面，將蘇南、蘇中經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的部分財政適度集中，轉(zhuǎn)移支付給蘇北相對欠發(fā)達地區(qū)，縮小蘇北欠發(fā)達地區(qū)的教育收支缺口，縮小各地域間政府教育財政供給差距。另一方面，不斷完善教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，在進一步縮小解決教學條件差距的同時，重點加大對師資培養(yǎng)培訓的扶持力度。另外，在進行轉(zhuǎn)移支付的同時，必須相應建立完善的監(jiān)督機制，防止轉(zhuǎn)移支付資金的侵吞或挪用。［3］