李靜萍

（武漢大學(xué)，湖北 武漢430072）

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，失地農(nóng)民成為了龐大的新生群體。全國失地農(nóng)民以每年200 多萬人的速度增加[1](P12-13)，若按50%城市化率計算，到2030年失地農(nóng)民將超過7800 萬人[2]。失去了賴以生存的土地的農(nóng)民問題的解決，直接關(guān)系著社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近些年來，大批專家和學(xué)者致力于失地農(nóng)民問題的研究，針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障問題，提出了許多中肯的建議與切實(shí)可行的方法，對我國失地農(nóng)民社會保障問題的解決起到了較好的指導(dǎo)作用，在一定程度上解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。本文在分析失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)狀和問題之后，提出了“將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系”的解決思路，并針對社會保障體系的各項內(nèi)容，詳細(xì)闡述了具體的解決方案。

一、失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民安身立命的根本，在城鎮(zhèn)職工、居民全面而充分地享受著各項社會保障制度的保障時，長期以來被社會保障制度排除在外的農(nóng)民卻只能依靠土地來生存，并承擔(dān)著養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)的支撐作用。即使最近幾年國家逐漸意識到農(nóng)民社會保障制度的重要性，并在農(nóng)村實(shí)施了“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”等養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，但是較低的保障水平不能完全滿足農(nóng)民的基本生活需要。本身就處于劣勢的農(nóng)民一旦失去了土地，其生產(chǎn)、生活也就失去了保障，養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問題更是成為亟待解決的重任。

失地農(nóng)民的相關(guān)問題已經(jīng)引起了黨和政府的高度重視。為了合理保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，解決失地農(nóng)民的社會保障問題，我國政府制定并實(shí)施了一系列的法律法規(guī)?！稇椃ā贰ⅰ睹穹ㄍ▌t》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》都規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬。《土地管理法》規(guī)定給予失地農(nóng)民土地安置補(bǔ)償費(fèi)?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28 號）規(guī)定，應(yīng)完善征地補(bǔ)償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，并將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，建立社會保障制度。《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)[2004]238 號）對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民的安置途徑做了進(jìn)一步的安排。2008年，十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求做好被征地農(nóng)民的社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。以上都充分反映了黨和政府在深化農(nóng)村改革過程中，對農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的思考與指導(dǎo)。

除了國家的相關(guān)規(guī)定，各地也積極采取措施解決失地農(nóng)民的社會保障問題，主要做法有四種：一種是將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)或農(nóng)村的社會保障體系，如北京、成都、青島；二是將失地農(nóng)民納入介于城保與農(nóng)保之間的“鎮(zhèn)保”，如上海；三是建立專項失地農(nóng)民社會保險制度或基本生活保障制度，如天津、西安、浙江、江蘇、山東等；四是將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障直接納入商業(yè)保險，如重慶[3]。

這些政策和措施的出臺，在一定程度上保障了失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，絕大多數(shù)失地農(nóng)民在離開了土地之后，能夠逐漸融入到城鎮(zhèn)生活當(dāng)中去，安居樂業(yè)、生活穩(wěn)定，既保證了我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對土地的需求，又維護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益，最大程度地減少了征地帶來的矛盾與不穩(wěn)定因素。

二、失地農(nóng)民社會保障存在的問題

盡管我國各級政府在失地農(nóng)民的社會保障方面做了大量工作，也取得了一定成效，但是，失地農(nóng)民的社會保障問題是一項復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，難免存在一些問題和不足。

1.沒有建立真正意義上失地農(nóng)民的社會保障制度

社會保障制度是國家通過立法和采取行政措施對社會成員進(jìn)行保護(hù)的社會經(jīng)濟(jì)福利制度。社會保障制度具有保障性、強(qiáng)制性、社會性、互濟(jì)性、公平性、福利性的特征[4](P3)。我國各地針對失地農(nóng)民實(shí)施的保障措施，并不完全具有社會保障制度的本質(zhì)特征，最多稱得上是“生活保障”制度。以浙江省為例，溫州瑞安實(shí)施的“參股分紅”模式，只是失地農(nóng)民的一種投資收益，根本沒有為失地農(nóng)民考慮養(yǎng)老和醫(yī)療保障。嘉興市的“土地?fù)Q保障”措施，則是把農(nóng)民的所有土地補(bǔ)償費(fèi)分期發(fā)給退休的農(nóng)民，只能算失地農(nóng)民的自我保障。義烏市實(shí)施的商業(yè)保險，把失地農(nóng)民的社會保障任務(wù)壓在了商業(yè)保險公司和失地農(nóng)民身上。由此可見，失地農(nóng)民并沒有享受到相應(yīng)的社會保障待遇，他們生活在社會保障制度的安全網(wǎng)之外。

2.政策不統(tǒng)一，執(zhí)行困難

由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，各省市多以地方法規(guī)的形式解決失地農(nóng)民的社會保障問題，從而導(dǎo)致了政策的不統(tǒng)一。養(yǎng)老保險方面，有的地方單獨(dú)建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，有的地方將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系或農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，還有的納入商業(yè)養(yǎng)老保險。醫(yī)療保險方面，有的地方允許失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險或者新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，有的地方可以參加城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保險，還有的地方單獨(dú)為失地農(nóng)民建立醫(yī)療保險制度，個別地方則采取了比較靈活的辦法，宜城則“城”、宜農(nóng)則“農(nóng)”[5]。總之，法律制度的缺乏，政策的不統(tǒng)一，造成地區(qū)間的社會保障待遇差異較大，不利于社會的和諧穩(wěn)定。再加上監(jiān)管不力，統(tǒng)籌層次過低等原因，造成各地執(zhí)行起來也是困難重重。

3.保障項目少、保障水平低

從各地的實(shí)踐情況來看，保障項目少、水平低是普遍存在的問題。保障內(nèi)容上，許多地方的失地農(nóng)民社會保障沒有考慮最低生活保障，僅有養(yǎng)老保險，或者僅有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，普遍缺乏失業(yè)保險和工傷保險。這種單一的保障形式，無法為失地農(nóng)民提供基本的、全方位的保障，一旦發(fā)生了大病、失業(yè)、工傷等風(fēng)險事故后，失地農(nóng)民的生活極易陷入困境，甚至淪為城市新貧民。從保障水平來看，各地失地農(nóng)民的養(yǎng)老金普遍不高，少數(shù)在一百元以下，大多數(shù)都只有二、三百元左右，根本起不到養(yǎng)老保障的作用。如浙江義烏市下水門村的老人退休后每月只能領(lǐng)取40 元養(yǎng)老金。金華市未繳納養(yǎng)老金的失地農(nóng)民退休后每月發(fā)給50 元，其他人員領(lǐng)取的金額分為220 元、180 元、140 元、105元四個檔次。浙江省農(nóng)村最低生活保障水平是215 元，可見，就浙江省來看，失地農(nóng)民的養(yǎng)老金普遍低于最低生活保障水平[6]。

4.制度存在不可持續(xù)性危機(jī)

由于制度本身的缺陷，法律制度的欠缺和財政實(shí)力等客觀條件的限制，再加上制度設(shè)計者的自利和短視等主觀因素的制約，使得各地實(shí)施的失地農(nóng)民社會保障制度不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、安全、可持續(xù)性發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是社會保障的統(tǒng)籌層次過低，不能充分發(fā)揮保險的“大數(shù)法則”功效。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地的財政實(shí)力不一，征地地區(qū)的實(shí)際情況各不相同，導(dǎo)致提高社會保障統(tǒng)籌層次的難度較大。許多地區(qū)的社會保障措施僅停留在村級層次，不利于風(fēng)險的分散，也給支付制度帶來了較大壓力。二是失地農(nóng)民社會保障制度的運(yùn)行缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的法律制度的指導(dǎo)，缺乏監(jiān)管機(jī)制，運(yùn)行較為混亂。各地均是根據(jù)自身情況，實(shí)施具有本地特色的社會保障制度，措施千差萬別，再加上監(jiān)管和運(yùn)行機(jī)制混亂，社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展難以保證，都直接危害著失地農(nóng)民的利益，降低了政府的公信力。

三、建立與完善失地農(nóng)民社會保障體系的基本原則

1.把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系

在各地實(shí)施的失地農(nóng)民社會保障措施中，把失地農(nóng)民納入商業(yè)性社會保障的做法，忽視了政府的本位作用，極易損害失地農(nóng)民的利益；單獨(dú)建立失地農(nóng)民社會保障制度的做法，成本較大，且加劇了制度的“碎片化”；納入農(nóng)村社會保障體系的做法，低估了失地農(nóng)民未來生活的成本，沒有考慮到其面臨著與城鎮(zhèn)人員相似的風(fēng)險；納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系的做法，失地農(nóng)民的繳費(fèi)壓力過大，并且保障力度不夠，這對為國家建設(shè)作出巨大犧牲的農(nóng)民來說并不公平。本文認(rèn)為，較為優(yōu)化的方式是將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，如此，不僅解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，保證了征地工作的順利進(jìn)行，而且有利于社會保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展，降低轉(zhuǎn)制的成本和風(fēng)險。

2.實(shí)施綜合、全方位的保障

土地對于農(nóng)民來說，既是生產(chǎn)資料，又是生活資料。建立失地農(nóng)民的社會保障體系，既要考慮到其基本生活的需要，又要考慮到其生產(chǎn)與發(fā)展的需要。各地普遍實(shí)施的失地農(nóng)民的社會保障安置中，較多的只是考慮了養(yǎng)老保險，部分考慮了醫(yī)療保險，至于失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、最低生活保障、法律援助等方面，極少涉及。這樣的保障是不充分的，也是不負(fù)責(zé)任的。一旦失地農(nóng)民找不到合適的工作，“坐吃山空”后帶來的隱患是無窮的。更何況農(nóng)民本身的知識文化水平相對有限，職業(yè)技能缺乏，在尋找工作的過程中本身就處于劣勢，如果再缺失相應(yīng)的就業(yè)安置措施和最低生活保障的托底，失地農(nóng)民就有可能成為新的城市貧民。此外，在土地拆遷、安置及尋找工作等過程中，失地農(nóng)民難免會遇到各種糾紛，而法律知識的欠缺和較高的訴求成本，使得農(nóng)民難以采取法律手段維護(hù)自身權(quán)益?？傊?，失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該是全方位的，國家政策既要考慮物質(zhì)生活方面，又要考慮精神生活方面，既要考慮其生存權(quán)，也不能忽視其發(fā)展權(quán)。

3.因地制宜、循序漸進(jìn)、逐步提高

我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，財政實(shí)力有限，失地農(nóng)民的問題存在復(fù)雜性與特殊性，因而，難以即刻建立起全面、全方位的失地農(nóng)民社會保障制度。本著失地農(nóng)民市民化的目標(biāo)，在操作上可以考慮將失地農(nóng)民社會保障與城鎮(zhèn)職工社會保障逐步銜接和統(tǒng)一。保障對象上，可以先考慮老年、困難、無保障的失地農(nóng)民，后考慮收入較高或者已經(jīng)參加“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”的失地農(nóng)民。保障標(biāo)準(zhǔn)上，在達(dá)到與城鎮(zhèn)職工社會保障標(biāo)準(zhǔn)一致的目標(biāo)指導(dǎo)下，考慮設(shè)計多層次、逐步提高的保障標(biāo)準(zhǔn)，這樣，既可以減輕財政壓力，又可以確保失地農(nóng)民的生活水平不降低。保障項目上，宜先從養(yǎng)老、大病醫(yī)療、最低生活保障入手，輔之以就業(yè)安置和法律援助，在發(fā)展到一定的程度之后，再逐步考慮其他的保障項目。這樣，既能保證失地農(nóng)民的基本生活水平，其又能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高，并最終享受與城鎮(zhèn)職工同等的保障待遇。

4.引入商業(yè)保險參與失地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)

解決失地農(nóng)民的社會保障問題難度很大，完全由政府來承擔(dān)并不是最佳的方式，建議考慮引入商業(yè)保險，參與失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)。在政府為主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場作用，保證公平與效率的統(tǒng)一。這樣既可以為失地農(nóng)民提供全面、便捷的社會保障服務(wù)，又可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，還能帶給商業(yè)保險公司“微利”和展示自身良好形象的機(jī)會。我國社會保障的發(fā)展實(shí)踐中，商業(yè)保險公司早就參與了社會保障體系的建設(shè)，并積累了較多的經(jīng)驗(yàn)。如商業(yè)保險公司參與“新農(nóng)?！?、“新農(nóng)合”的建設(shè)，商業(yè)保險公司為企業(yè)提供企業(yè)年金服務(wù)等，都有成功的案例。在失地農(nóng)民的社會保障安置中，已有少數(shù)地區(qū)引入了商業(yè)保險共同參與。因此，可以充分發(fā)揮商業(yè)保險的積極性，以政府為主體，引導(dǎo)商業(yè)保險積極參與到失地農(nóng)民的補(bǔ)充保險建設(shè)中去，如為失地農(nóng)民提供大病保險，或者提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險等。

根據(jù)以上思考，失地農(nóng)民社會保障體系的目標(biāo)模式可歸納為：以失地農(nóng)民市民化為前提，在現(xiàn)有社會保障體系的框架下，建立以失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障為重點(diǎn)，以各地社會保障實(shí)踐的推進(jìn)為路徑，因地制宜、循序漸進(jìn)，逐步向城鎮(zhèn)社會保障體系過渡的失地農(nóng)民社會保障制度。保障內(nèi)容包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、工傷保障、生育保障、法律援助和最低生活保障制度（見圖1）。

圖1 失地農(nóng)民社會保障內(nèi)容

四、建立與完善失地農(nóng)民社會保障體系的路徑選擇

考慮到財政的壓力和執(zhí)行的難度，在建立與完善失地農(nóng)民的社會保障體系過程中，建議先從最重要、最緊迫的項目入手，及時建立與完善好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障及就業(yè)安置和法律援助制度。至于失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，可以在有條件的地區(qū)先行開展，待時機(jī)完全成熟之時，再在全國范圍內(nèi)實(shí)施。

1.根據(jù)年齡及就業(yè)情況，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系

失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題是首先要解決的重要保障內(nèi)容。在把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系的操作中，應(yīng)根據(jù)失地農(nóng)民的年齡和就業(yè)情況的不同，把失地農(nóng)民分為四類。第一類，對于勞動年齡內(nèi)已就業(yè)的失地農(nóng)民，直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；第二類，對于勞動年齡內(nèi)未就業(yè)的失地農(nóng)民，按照靈活就業(yè)人員的參保要求，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；第三類，對于超過法定退休年齡的老年失地農(nóng)民，允許其一次性繳納滿15年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金后納入退休人員的社會養(yǎng)老保險；第四類，對于征地時未滿16 周歲的被征地人員或在校學(xué)生，在其進(jìn)入勞動市場之后，按照城鎮(zhèn)新生勞動力對待。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險時，其繳費(fèi)方式、繳費(fèi)基數(shù)和比例可以根據(jù)實(shí)際情況，靈活處理。為了保證公平，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該一致，個人賬戶養(yǎng)老金的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以制定不同的檔次，由失地農(nóng)民根據(jù)自身情況選擇。繳費(fèi)水平至少要使失地農(nóng)民退休后的待遇高于最低生活保障線。保險基金應(yīng)當(dāng)由國家、集體和個人三方共同承擔(dān)。個人部分，從實(shí)物補(bǔ)償費(fèi)或者安置補(bǔ)償費(fèi)中扣繳；政府和集體部分，從土地出讓金、收益或補(bǔ)償款中撥付，不足部分由財政補(bǔ)貼。

按照國家退休享受基本養(yǎng)老保險待遇的有關(guān)規(guī)定，失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險需進(jìn)行一次性的補(bǔ)繳處理。一次性補(bǔ)繳后，達(dá)不到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的參保人，繼續(xù)繳費(fèi)；一次性繳費(fèi)后，已經(jīng)達(dá)到退休年齡，但繳費(fèi)年限不到15年的，允許其一次性補(bǔ)繳剩余年限的保費(fèi)后享受相關(guān)待遇。補(bǔ)繳年限及比例的劃分需科學(xué)設(shè)置，劃分過細(xì)，會增加工作難度，劃分過寬，則不能保證公平性?；驹瓌t是年齡越大，補(bǔ)繳的年限越長，個人承擔(dān)的比例越??；年齡越輕，補(bǔ)繳的年限越短，個人承擔(dān)的比例越大。

對于在征地前就已經(jīng)參加了“新農(nóng)?！被颉俺蔷颖！钡氖У剞r(nóng)民，可以繼續(xù)參加，也可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，按個人賬戶和繳費(fèi)年限進(jìn)行折算；對于在征地前就已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，原有的繳費(fèi)年限和個人賬戶與征地以后參保的累計計算。統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移時，統(tǒng)籌帳戶不動，個人賬戶轉(zhuǎn)入，養(yǎng)老權(quán)益累計計算?？缃y(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移的，個人賬戶轉(zhuǎn)入，養(yǎng)老權(quán)益累計計算，統(tǒng)籌賬戶根據(jù)繳納年限按比例轉(zhuǎn)入。

2.根據(jù)年齡、就業(yè)及需求情況，為失地農(nóng)民提供多元化的醫(yī)療保障

農(nóng)民被征地之后，醫(yī)療問題也成為農(nóng)民最關(guān)心，且對生活影響較為深遠(yuǎn)的重大問題。因此，政府有必要為失地農(nóng)民提供多元化的醫(yī)療保障制度。除了將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險外，還要為困難失地農(nóng)民提供醫(yī)療救助，并引入商業(yè)保險，為失地農(nóng)民提供大病醫(yī)療保險。筆者建議采取“醫(yī)保+救助+大病保險”的方式，為失地農(nóng)民提供多元化、多層次的醫(yī)療保障。

失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險時，繳費(fèi)方式、繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率可以靈活處理?；鹩蓢?、集體和個人三方共同承擔(dān)。涉及到一次性補(bǔ)繳的，補(bǔ)繳的處理方式和轉(zhuǎn)移辦法，可與失地農(nóng)民參保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法保持一致。措施的制定應(yīng)把失地農(nóng)民的權(quán)益保障放在第一位，還要考慮實(shí)際情況和承受能力，方便執(zhí)行。

應(yīng)當(dāng)建立失地農(nóng)民的醫(yī)療救助制度，對困難失地農(nóng)民實(shí)施救助。救助方式應(yīng)該多方面、多層次，可由財政資助其參加醫(yī)療保險，對于因病住院需個人支付部分實(shí)施部分或全額報銷，也可以直接發(fā)放門診救助金等。資金來源于土地補(bǔ)償款、政府撥款和慈善捐贈等多種渠道。

“大病”意味著災(zāi)難性的醫(yī)療支出。根據(jù)浙江省的調(diào)查情況，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民希望能夠享受大病保險，哪怕需要個人承擔(dān)部分費(fèi)用，也有超過一半的農(nóng)戶愿意出資[7]。因此，作為政府部門，可以考慮為失地農(nóng)民投保商業(yè)團(tuán)體大病保險。費(fèi)用可以由政府、集體和個人三方共同承擔(dān)，也可以考慮財政實(shí)力強(qiáng)的政府全部買單。這種醫(yī)療保障形式，充分發(fā)揮了市場機(jī)制的作用，既減輕了政府的負(fù)擔(dān)，又為失地農(nóng)民提供了“大病”的保障，值得實(shí)施。

3.建立適當(dāng)水平的失地農(nóng)民最低生活保障制度

最低生活保障制度是最后一道“防護(hù)網(wǎng)”，是完善的社會保障體系所不可或缺的。失地農(nóng)民是社會的弱勢群體，迫切需要得到最低生活保障制度的“兜底”保護(hù)。為了避免發(fā)生重慶市失地農(nóng)民的涌入而讓城市低保不堪重負(fù)的情況，本文建議單獨(dú)為失地農(nóng)民建立最低生活保障制度，對失地農(nóng)民中經(jīng)濟(jì)和生活特別困難的老、弱、病、殘農(nóng)民進(jìn)行保護(hù)。保障基金來源于補(bǔ)償安置費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓金、財政撥款或慈善機(jī)構(gòu)的捐贈等。此外，要加強(qiáng)對資金的監(jiān)管和保證?？顚Ｓ?。具體操作方面，需參照城市居民最低生活保障制度進(jìn)行規(guī)范。保障標(biāo)準(zhǔn)可與城鎮(zhèn)居民低保水平相當(dāng)，允許地區(qū)間存在差異，既要保障失地農(nóng)民的基本生活，又不能造成“福利病”。

4.為失業(yè)農(nóng)民提供就業(yè)保障

土地就是農(nóng)民的工作崗位，農(nóng)民沒有了土地，就“失業(yè)”了。作為責(zé)任主體的政府，理應(yīng)為失地農(nóng)民解決就業(yè)問題。目前就業(yè)安置的方法雖然多，但效果均不太理想。本文認(rèn)為，解決失地農(nóng)民就業(yè)的根本途徑在于“授之以漁”，即幫助他們轉(zhuǎn)變觀念，提高自身的綜合素質(zhì)和職業(yè)技能，自主尋找就業(yè)機(jī)會。首先，為失地農(nóng)民提供就業(yè)的技術(shù)支持。建立完善的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，針對失地農(nóng)民的年齡、文化、性別等特點(diǎn)，免費(fèi)提供就業(yè)指導(dǎo)和咨詢、培訓(xùn)和職介等服務(wù)；其次，為失地農(nóng)民營造良好的就業(yè)環(huán)境。政府應(yīng)多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，通過補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠的政策，鼓勵、引導(dǎo)企事業(yè)單位吸納被征地農(nóng)民就業(yè)?；蛘咴谡鞯厍熬团c用地單位簽好用工合約，鼓勵失地農(nóng)民在本地就業(yè)；再次，為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠政策。把失地農(nóng)民與城市下崗失業(yè)人員一樣對待，讓其享受相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，如提供小額貸款、派專家進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，也可以考慮給予稅收優(yōu)惠或費(fèi)用減免等政策。當(dāng)然，各地還可以根據(jù)失地農(nóng)民的特點(diǎn)，制定有針對性的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)扶持政策。相信在“建立技術(shù)支持、創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境、優(yōu)化政策扶持”三位一體的制度幫助下，失地農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)積極就業(yè)，盡快完成“農(nóng)村人”向“城鎮(zhèn)人”的轉(zhuǎn)變。

5.為失地農(nóng)民提供法律援助

從失去土地到融入城鎮(zhèn)生活，失地農(nóng)民可能會面臨著拆遷中利益受損、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)中的糾紛等一系列新問題的考驗(yàn)。由于知識文化水平的限制，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時，他們迫切需要得到外界的幫助與支持。法律援助是社會弱者接近法律、實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)權(quán)的重要保障[8]。因此，法律援助就成了失地農(nóng)民社會保障中務(wù)必要考慮的項目。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)成立專門的失地農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)，聘請專業(yè)的法學(xué)專家和律師，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)、快捷、全方位的法律援助服務(wù)。同時，當(dāng)?shù)卣块T可以舉辦系列講座或?qū)W習(xí)班，普及相關(guān)法律知識，增強(qiáng)失地農(nóng)民的自我保護(hù)意識和能力，使其在自身權(quán)益受到侵害時，能夠拿起法律武器保護(hù)自己。

五、結(jié)論

失地農(nóng)民問題是牽一發(fā)而動全身的重要問題。為此，必須加大制度創(chuàng)新，將失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)納入到我國城鎮(zhèn)職工社會保障體系建設(shè)中來，并以此作為我國社會保障統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)我國的國情和各地區(qū)的實(shí)際情況，在優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度的前提下，輔之以失業(yè)保障和法律援助，待時機(jī)成熟時，考慮完善工傷保險和生育保險，最終為失地農(nóng)民提供全面、綜合性的社會保障。

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