文/航天科工集團(tuán)公司 王濤

加強(qiáng)公文質(zhì)量 提高行政效能

文/航天科工集團(tuán)公司 王濤

公文是行政管理的重要工具，本文從公文作用、行文要求、工作中出現(xiàn)的問題、提高公文質(zhì)量等方面進(jìn)行了闡述，并試圖通過實(shí)際分析，提出提高公文質(zhì)量的有效方法。

公文；行政管理

行政公文（以下簡稱公文）是行政機(jī)關(guān)或政府機(jī)構(gòu)在行政管理過程中按照一定程序形成的具有法定效力、固定體式的文書，是行政部門依法行政、開展管理、交流溝通的重要工具。我國政府一直注重提高公文質(zhì)量，不斷規(guī)范和優(yōu)化公文管理流程，并以此促進(jìn)政府工作效率的提高。加強(qiáng)公文管理，提高公文質(zhì)量對提高行政效率具有十分重要的意義和作用。

一、公文的功能和作用

公文有廣義與狹義之分。廣義的公文，既包括《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中規(guī)定的15種法定公文，又泛指機(jī)關(guān)常用的應(yīng)用文。狹義的公文則指《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中規(guī)定的文種。

（一）公文的特性

公文對文件作者、內(nèi)容、體式、形成流程等都有嚴(yán)格的規(guī)范與要求，具有以下特點(diǎn)：

公文的作者（或責(zé)任者）是依法成立、能以自己的名義行使有關(guān)權(quán)利并承擔(dān)相關(guān)義務(wù)的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人。

公文直接形成于公務(wù)活動(dòng)中，代表作者表達(dá)意圖、行使職權(quán)，在規(guī)定的時(shí)空范圍內(nèi)強(qiáng)制受文者閱知或處理，具備法定權(quán)威與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的作用。

公文還具有特殊的文體、規(guī)范的格式、特定的辦理或處理程序。

（二）公文的功能和作用

公文特點(diǎn)決定了公文具有以下特殊功能：

是信息溝通、協(xié)調(diào)、傳遞的重要手段。公文中所記錄的內(nèi)容，無論是對上、對下，都是公文作者真實(shí)意思表達(dá)，具有一般信息所具有的記載、傳遞、溝通等功能。

法律規(guī)范的重要表現(xiàn)形式。法律法規(guī)及其他規(guī)范均需以公文形式進(jìn)行表現(xiàn)。公文不僅可以讓行政管理行為有法可依，而且使之在一定的約束范圍內(nèi)進(jìn)行，不得超越法律的界限。

實(shí)施有效行政行為的重要工具。公文是行政部門行使權(quán)力的重要形式，上級行政機(jī)關(guān)在下達(dá)命令及工作要求時(shí)，以公文的形式下發(fā)給各部門執(zhí)行，如果公文能夠?qū)⑦@些命令或者工作要求準(zhǔn)確的表達(dá)出來，行政管理行為的效率就會(huì)提高。

是重要的參考和憑證。公文所記載和傳遞的信息直接產(chǎn)生于現(xiàn)行公務(wù)活動(dòng)中，由法定作者制發(fā)，具備規(guī)范的體式，經(jīng)特殊處理程序后形成，是有關(guān)工作的重要參考資料和印證事實(shí)的真憑實(shí)據(jù)。

教育激勵(lì)的有效教材。公文本身就具有十分深刻的思想，是經(jīng)嚴(yán)格審批才通過并印發(fā)的，具有一定的指導(dǎo)教育意義。

以上功能，決定了公文具有兩個(gè)方面的效用：一是現(xiàn)實(shí)執(zhí)行效用，也就公文對受文者以及其他機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人有關(guān)行為的強(qiáng)制影響；二是歷史效用，公文在記錄和印證歷史事實(shí)方面的權(quán)威性作用和影響。

二、公文文種和行文規(guī)則

（一）關(guān)于公文文種的選擇

行政機(jī)關(guān)使用的15種正式文種是：決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見、通知、通報(bào)、報(bào)告、請示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要。除以上文種外，還包括機(jī)關(guān)常用應(yīng)用文，如總結(jié)、計(jì)劃、便函等。正確選擇行文文種是確保公文合規(guī)的首要前提，應(yīng)遵循以下原則：

根據(jù)行文的目的確定相關(guān)文種。如，請求上級單位給予指示、幫助支持或批準(zhǔn)事項(xiàng)的，應(yīng)使用“請示”文種；對下屬單位部署布置工作，應(yīng)使用“通知”文種；指導(dǎo)或答復(fù)下級有關(guān)工作的，應(yīng)使用“意見”文種等。

在確定公文種類時(shí)，應(yīng)根據(jù)行文的關(guān)系進(jìn)行確定。如：受文單位為上級單位時(shí)，應(yīng)視情況選用“請示”或“報(bào)告”等文種。若受文單位是下級單位時(shí)，應(yīng)選用“通知”、“批復(fù)”等文種。向不相隸屬的單位行文時(shí)，應(yīng)根據(jù)行文內(nèi)容，一般可用“函”等平行文種。

在行文時(shí)，有部分文種只有特定職權(quán)的單位才能使用。如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的文種，有的只能由黨政機(jī)關(guān)使用，企事業(yè)單位則不能隨意使用，如“公報(bào)”、“議案”等。

（二）關(guān)于行文規(guī)則

行文規(guī)則是制發(fā)公文必須遵循的基本準(zhǔn)則。制發(fā)公文應(yīng)確有必要并注重效果。在行文中應(yīng)注意以下規(guī)則：

應(yīng)按照隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定行文關(guān)系。一般應(yīng)逐級行文，不得越級請示或報(bào)告；相關(guān)職能的部門可根據(jù)授權(quán)，向下級單位行文；需要共同行文明確的事項(xiàng)，可由同級單位或相應(yīng)單位聯(lián)合行文。

要規(guī)范文件內(nèi)容與報(bào)送要求。如“請示”應(yīng)當(dāng)一文一事，避免一文同時(shí)包含多個(gè)請示事項(xiàng)，且一般只送主辦單位，若需要同時(shí)送其他單位閱知的，應(yīng)使用“抄送”形式，且“請示”一般不抄送下級單位。在實(shí)際工作中，還要特別要注意“報(bào)告”中不得夾帶請示事項(xiàng)。

三、公文管理中易出現(xiàn)的問題

根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，公文管理中易出現(xiàn)以下問題：

（一）公文質(zhì)量存在問題

如行文格式存在問題；文種使用不夠準(zhǔn)確；文件內(nèi)容描述不清；行文語言不精練；引文、附件不規(guī)范；行文存在文字錯(cuò)誤。

（二）公文管理制度不健全

如沒有制定本單位公文管理制度，對公文的收發(fā)、傳遞、歸檔等要求不明確、責(zé)任不到位，工作隨意性大；制定的制度要求過于原則，流于形式，操作性不強(qiáng)；制度落實(shí)情況不好，直接影響公文質(zhì)量。

（三）公文業(yè)務(wù)指導(dǎo)不到位

如沒有完全建立起對有關(guān)部門和單位公文處理工作的業(yè)務(wù)監(jiān)管體系；沒有及時(shí)指導(dǎo)基層單位、部門開展工作；公文處理隨意性較大，在文件傳遞、處理、歸檔等工作方面存在問題。

四、提高公文質(zhì)量的方法和手段

只有高質(zhì)量的公文才能提供有效的信息和服務(wù)，否則就會(huì)因提供虛假、失真、無效的文件信息給工作帶來損失，特別是公文具有法定效用，有不同程度的強(qiáng)制性影響，這使文件質(zhì)量方面的各類紕漏起到放大作用，微小的差錯(cuò)可能鑄成巨大錯(cuò)誤。所以，要達(dá)到行文目的，必須注重公文質(zhì)量。要保證公文質(zhì)量，一要抓源頭，把好公文起草關(guān)；二要抓審核，嚴(yán)把公文質(zhì)量關(guān)；三要抓學(xué)習(xí)，把好業(yè)務(wù)建設(shè)關(guān)；四要抓作風(fēng)，把好工作執(zhí)行關(guān)。要提高公文質(zhì)量，最重要的是做好公文的起草和審核。

（一）公文起草

公文起草要符合黨的路線方針政策和國家的各項(xiàng)法律法規(guī)，應(yīng)能準(zhǔn)確體現(xiàn)出發(fā)文單位的意圖，并保持與現(xiàn)行有關(guān)公文的有序銜接。起草時(shí)：一要注意突出主題，內(nèi)容簡潔，準(zhǔn)確表述，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)；二要正確使用文種，按照規(guī)范格式行文；三要注重實(shí)際，深入調(diào)查研究，充分進(jìn)行論證；四要統(tǒng)籌考慮，有涉及其他部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)提前征求部門意見，達(dá)成一致后方可行文。同時(shí)，對重要文件的起草，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)加強(qiáng)重視，并親自主持和指導(dǎo)有關(guān)工作。

1.公文起草時(shí)的準(zhǔn)備工作。認(rèn)真了解有關(guān)背景情況，適時(shí)開展調(diào)查研究，多方面收集有關(guān)資料，按照“突出重點(diǎn)、內(nèi)容詳實(shí)、資料充分、真實(shí)客觀”的原則，選用材料和素材；學(xué)習(xí)掌握相關(guān)政策法規(guī)，做到合法合規(guī)；根據(jù)行文目的，構(gòu)思文稿框架，編寫大綱，安排結(jié)構(gòu)，力求主旨突出，層次分明，思路清楚；準(zhǔn)確把握行文意圖，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)和各方面對公文起草工作的支持和指導(dǎo)；正確選擇行文方式、發(fā)文形式、文種和格式要求等。

2.公文起草時(shí)的語言要求。表意清晰。行文的目的是“表意”，一定要把行文事項(xiàng)表達(dá)清楚，并根據(jù)不同的言語環(huán)境，合理正確地使用精確詞或模糊詞，使表述恰當(dāng)而準(zhǔn)確。

表述準(zhǔn)確。要根據(jù)實(shí)際情況，合理準(zhǔn)確地對有關(guān)情況進(jìn)行說明和表達(dá)思想，注重準(zhǔn)確清楚的使用詞句，符合語言規(guī)范，詞句之間邏輯嚴(yán)密。

用語妥當(dāng)。要按照行文關(guān)系，選擇合適的用詞和語氣，對上行文時(shí)，要語氣委婉，措詞平和；平行文時(shí)要注意禮貌用語；向下行文時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)突出，要求明確。

莊重平實(shí)。要規(guī)范地使用書面語和公文專用語，一般不使用略語和冷僻字，盡量少用專業(yè)性術(shù)語和名詞，同時(shí)，要注意語言平實(shí)，有關(guān)議論要精當(dāng)，說明要清楚；要客觀真實(shí)，言之有物、不打官腔，力戒“假、大、空”話，一般不采用描寫或抒情的方式，也不用論辯性的語言。

3.公文起草時(shí)要合理安排公文結(jié)構(gòu)。公文的結(jié)構(gòu)，是行文內(nèi)容的先后順序和層次關(guān)系。合理的安排公文結(jié)構(gòu)，應(yīng)科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌安排，并圍繞行文主旨，進(jìn)行辨證分析和巧妙安排，力求做到思路清晰，綱目清楚，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，詳略得當(dāng)。

合理安排公文結(jié)構(gòu)是為了更好的表達(dá)主旨，所以公文的一切要素都要為突出主旨服務(wù)。例如，如何更好的劃分段落層次以突出公文要義；如何選取描述方式，采用遞進(jìn)式還是并列式，以突出主要內(nèi)容；如何更好的選取文字素材并妥善安排文字的表述內(nèi)容，以突出公文主題等。

同時(shí)，安排公文的結(jié)構(gòu)必須符合一般規(guī)律。安排公文結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映有關(guān)事項(xiàng)的內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，做到有序、周密、連貫、通順。比如：安排公文內(nèi)容時(shí)既可按時(shí)間順序、事物發(fā)展過程進(jìn)行闡述，也可按事物的層次關(guān)系進(jìn)行闡述，既可采取由總到分、由整體到局部進(jìn)行描述，也可采取由一般到特殊、由原因到結(jié)果等進(jìn)行描述。

（二）公文審核

公文審核是保證公文質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。審核人員按照公文處理的有關(guān)規(guī)定，對文稿內(nèi)容和辦文程序嚴(yán)格把關(guān)，起到提高公文質(zhì)量，精簡文件數(shù)量的作用。公文審核為領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)公文奠定良好的基礎(chǔ)，可以發(fā)揮文秘部門的參謀助手作用，使領(lǐng)導(dǎo)把時(shí)間和精力用在主要的決策活動(dòng)上，提高行政效率。公文審核應(yīng)重點(diǎn)把握行文關(guān)系、政策法規(guī)、協(xié)商會(huì)簽、語言文字和體例格式等五個(gè)方面，具體包括：

行文的依據(jù)是否合理，行文的理由是否充分；行文內(nèi)容是否符合國家法律法規(guī)，能否準(zhǔn)確體現(xiàn)發(fā)文意圖；所提措施和方案是否可行；是否同現(xiàn)行有關(guān)公文進(jìn)行有效的銜接；涉及其他部門職責(zé)范圍的事項(xiàng)，是否經(jīng)過協(xié)商并取得一致意見；經(jīng)協(xié)商部門之間仍有意見分歧的，是否在文中進(jìn)行解釋；文種使用是否正確；公文格式是否符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求；用詞用語是否妥當(dāng)；其他內(nèi)容是否符合公文起草的相關(guān)要求。

經(jīng)審核后不宜發(fā)文的文稿，應(yīng)退回起草部門進(jìn)行修改或告知不能發(fā)文的原因。

五、結(jié)束語

公文是行政管理部門進(jìn)行管理的重要工具，是行政管理中最常見也是最實(shí)用的，提高公文質(zhì)量對提高行政管理能力具有重要作用和意義，必須從公文起草的源頭抓起，才能保證公文質(zhì)量，提高行政效率。

[1]寧永錄,劉劍坤.規(guī)范公文起草提高以文輔政水平[N].西安航空學(xué)院學(xué)報(bào),2011(4).

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