張鵬舉

[摘 要]建立責(zé)任政府，必須要從職責(zé)、關(guān)系和懲戒三個(gè)方面更好地理解責(zé)任的含義。職責(zé)的含義包含著明確的權(quán)力和責(zé)任，但這也是一個(gè)有限性的概念，并且也免除了不必要的負(fù)擔(dān)和麻煩。關(guān)系意味著對于政府及其官員功能和角色的合理定位和定向。懲戒是操作性的，也是關(guān)鍵性的，對于落實(shí)和實(shí)現(xiàn)責(zé)任具有導(dǎo)向性和根本性。

[關(guān)鍵詞]政府責(zé)任；責(zé)任；問責(zé)；懲戒

[中圖分類號]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）11-0034-05

努力建設(shè)責(zé)任政府，讓權(quán)力負(fù)起責(zé)任來，是現(xiàn)代民主政治的基本要求，是建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代國家治理的根本立足點(diǎn)。從上世紀(jì)末開始，學(xué)術(shù)界就開始了責(zé)任政府理論的探索之旅。自本世紀(jì)初開始，特別是自2003年“非典”危機(jī)開啟行政問責(zé)的歷程以來，建設(shè)責(zé)任政府開始正式成為國家建設(shè)的重要目標(biāo)。

經(jīng)過多年“問責(zé)風(fēng)暴”的洗禮，責(zé)任政府的概念已經(jīng)深入人心，各種控制政府責(zé)任的制度也廣泛建立起來。對于一些導(dǎo)致較大反響或較大損失的問題，如食品安全、環(huán)境污染和群體性事件等方面的問題，黨和政府也都及時(shí)實(shí)施了問責(zé)。但人們對于責(zé)任政府及其相關(guān)問題的理解仍然存在著許多缺陷，比如忽略了政府職責(zé)的重要意義、責(zé)任的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其建構(gòu)性、行政問責(zé)中的困難和負(fù)面效應(yīng)等。因此，許多人實(shí)際上卻并不清楚，政府責(zé)任究竟是指什么，意味著什么，如何才能實(shí)現(xiàn)。

無論是在政治關(guān)系還是社會(huì)生活中，責(zé)任都是一個(gè)重要的概念，也是政治學(xué)、法學(xué)、倫理學(xué)和心理學(xué)等社會(huì)學(xué)科探討的一個(gè)重要命題。雖然對于責(zé)任的定義很多，但責(zé)任無非是包含了三個(gè)方面的基本內(nèi)容，即職責(zé)、關(guān)系和懲戒，其中職責(zé)是責(zé)任的基本內(nèi)容，關(guān)系是責(zé)任的社會(huì)形態(tài)，懲戒是責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。下面就主要從這三個(gè)方面來重申并反思責(zé)任政府建設(shè)中的基本問題。

一、職責(zé)的核心要義及其實(shí)踐蘊(yùn)含

職責(zé)是政府責(zé)任的基本內(nèi)容。政府責(zé)任直接體現(xiàn)為政府的各項(xiàng)職責(zé)。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，就是認(rèn)真履行其職責(zé)的政府。具體來說，政府職責(zé)就是政府及其官員依照法律法規(guī)所承擔(dān)的職權(quán)和責(zé)任。作為與特定的組織機(jī)構(gòu)和職位相對應(yīng)的責(zé)任，職責(zé)明確了政府、職能部門及其官員應(yīng)該要做的事情。而對政府官員來說，職責(zé)就是個(gè)人對其工作、職位和組織所承擔(dān)的正式責(zé)任。

古往今來，所有的政府都按照專業(yè)分工原則建立起一套職責(zé)體系，各級政府、職能部門及其官員都分布在政府網(wǎng)絡(luò)體系的節(jié)點(diǎn)上，根據(jù)各自的職責(zé)來展開工作。但在現(xiàn)代法治和民主規(guī)范中，政府職責(zé)概念具有一些特殊的規(guī)定性：

第一，職權(quán)是由法律制度規(guī)定的，政府職權(quán)的內(nèi)容、行使、范圍和手段等都是由法律制度所確定的。行政權(quán)力必須依照嚴(yán)格法律法規(guī)來行使，行政活動(dòng)必須在法律制度所劃定的范圍內(nèi)進(jìn)行。行使職權(quán)不僅是政府及其官員可以做的事情，而且也是他們應(yīng)該做和必須做的事情。如果違反了這些規(guī)定和要求，就不僅是不合法的，還必須承擔(dān)相應(yīng)的后果。

第二，職責(zé)是有限的，而不是無限的。相反，如果政府無所不能，又可以為所欲為，那就根本不需要為其權(quán)力劃定范圍。因此，職責(zé)的概念內(nèi)在地表明了政府只是一個(gè)有限性的組織建構(gòu)，只有有限的理性，有限的能力，有限的資源，因此政府的職責(zé)也應(yīng)當(dāng)是有邊界的。有所不為才能有所為，要想更好地發(fā)揮政府組織的社會(huì)作用，就不可能要求政府去做所有的事情。

第三，履行政府職責(zé)要求相應(yīng)的權(quán)力以及其他資源，比如人才、資金、組織和技術(shù)等。缺乏這些資源，職責(zé)就沒有辦法落實(shí)，責(zé)任也就成為紙上談兵。權(quán)責(zé)必須要對等，有權(quán)無責(zé)將導(dǎo)致權(quán)力濫用，有責(zé)無權(quán)將產(chǎn)生職責(zé)落空。有多大權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任，但同樣重要的是，履行職責(zé)必須要以權(quán)力以及其他資源為后盾，保證實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任所必須的手段和條件。

職責(zé)的概念具有豐富的理論內(nèi)涵，也有重大的實(shí)踐意義。政府的職責(zé)體系劃定了政府權(quán)力的界限，指明了政府能做什么，不能做什么。最重要的，職責(zé)意味著政府是有限的，才能是負(fù)責(zé)的，應(yīng)該讓政府做它可以做而且也能做好的事情，而不是去做不應(yīng)該做也做不好的事情。歸根結(jié)底，政府是治理體系的一部分，但不應(yīng)該是公共治理的全部。合理地界定了政府職責(zé)，也就很大程度上理順定位了政府與社會(huì)、政府與市場、政府與公民等重要社會(huì)主體之間的關(guān)系，進(jìn)而有助于形成各得其所、各安其位和各盡其能的社會(huì)權(quán)力格局，實(shí)現(xiàn)平等協(xié)作的社會(huì)互動(dòng)體系，也有利于提高國家治理的能力。

政府職責(zé)是政府應(yīng)該要做的事情，也是政府必須要做的事情，這既包含了倫理道德層面的隱性訴求，也包括了法律制度的明確要求。職責(zé)的含義意味著政府能夠做好這些事情，而且也必須要去做這些事情。其背后隱而未宣的是，相信政府是做好這些事情責(zé)無旁貸的主體。這也對應(yīng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公共物品的相關(guān)理論，即市場在提供私人物品方面富有效率，而政府則可以更好地提供公共物品。而人們也通常相信政府應(yīng)該承擔(dān)起提供公共物品的責(zé)任。人們甚至還形成這樣的錯(cuò)覺，似乎只要有了政府，為其劃定某方面的職責(zé)，社會(huì)就能得到想要的公共物品。但這不過是一種靠不住的幻覺。什么是政府必須要做的，政府在做什么事情方面具有比較優(yōu)勢，這一點(diǎn)通常并不清楚。簡單的職責(zé)概念往往是制造了不可靠的期望值，而忽略了政府的能力限度。

需要看到的是，政府的職責(zé)不僅僅是政府單方面定義的結(jié)果，也是社會(huì)文化觀念等綜合建構(gòu)的結(jié)果。對政府職責(zé)的單方面定義主要立足于功能主義的解釋，即認(rèn)為從理性的角度出發(fā)，可以明確界定政府在哪些方面應(yīng)該發(fā)揮其社會(huì)作用。其前提假設(shè)是，政府是理性建構(gòu)起來的，因此也可以清楚地列舉政府職責(zé)的“權(quán)力清單”，當(dāng)然就可以根據(jù)需要予以刪除或削減。但從建構(gòu)主義的立場來看，政府職責(zé)是歷史演變的結(jié)果，是與獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、國家觀念和公民社會(huì)基礎(chǔ)等融合的結(jié)果。其中，文化傳統(tǒng)確定了政府的社會(huì)角色，國家觀念定義了政府作用的范圍，公民社會(huì)提出了對于政府的預(yù)期。這樣就不僅看到了環(huán)境及其影響的重要性，也表明了重新整理政府職責(zé)清單的復(fù)雜性。

職責(zé)具有保障作用，這對于社會(huì)和政府都具有重要意義。對于政府及其官員來說，職責(zé)明確了他們應(yīng)該做什么，哪些是他們必須要去做的，但這也同時(shí)意味著他們不需要做什么，哪些不屬于他們的責(zé)任范圍。特別是面對錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)要求，職責(zé)明確政府應(yīng)該對什么做出反應(yīng)。就此而言，職責(zé)固然是一套責(zé)任結(jié)構(gòu)，但也含有免責(zé)的含義，即政府及其官員可以不用為那些超出職責(zé)范圍的事情負(fù)責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)生活中，受到傳統(tǒng)政治思維的影響，社會(huì)民眾卻很容易將政府職責(zé)泛化，即想當(dāng)然地把解決社會(huì)問題的責(zé)任都推給政府，遇到麻煩和問題就習(xí)慣性地去尋求政府的干預(yù)。這樣不僅消解了政府職責(zé)的功能性價(jià)值，還會(huì)將政府拉回到大包大攬的傳統(tǒng)管制模式中去。

此外，隨著我國改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)階段，各種社會(huì)問題層出不窮，國家治理的任務(wù)愈發(fā)艱巨，越來越多的治理失靈也凸顯出政府治理能力的短缺。因此，簡單地期望政府要擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任是很不夠的，更需要深入思考的是，政府職責(zé)范圍是否合理，權(quán)責(zé)關(guān)系是否對應(yīng)，是否具備履行職責(zé)的手段和條件等。就此而言，比追問和思考政府是否負(fù)責(zé)任更為重要的是，政府究竟應(yīng)該具有什么樣的職責(zé)，政府的職責(zé)是不是恰當(dāng)和合理，政府是不是做了許多不應(yīng)該做也做不好的事情。這樣就順理成章地要求政府職能的轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)而合理的政府職責(zé)體系。而這應(yīng)該成為有關(guān)政府責(zé)任問題討論的一個(gè)原點(diǎn)。

二、責(zé)任關(guān)系的社會(huì)建構(gòu)及其指向

正如彼得斯所說，“責(zé)任和職責(zé)暗示了一對行為者——必須有負(fù)責(zé)的對象?！盵1]Sinclair也認(rèn)為，“責(zé)任的第一要義在于，特定主體必須就自己的行為向特定的個(gè)人或集體負(fù)責(zé)。”Mulgan則“將責(zé)任界定為涉及委托人相應(yīng)權(quán)利和代理人應(yīng)盡義務(wù)之間的一種社會(huì)互動(dòng)和交換關(guān)系?！盵2]對于行政責(zé)任概念，特別是在“負(fù)責(zé)”的意義上說，必定是從一個(gè)主體指涉到另一個(gè)主體，即必須存在著“誰對誰負(fù)責(zé)”或“誰對什么事情（事件）負(fù)責(zé)”的關(guān)系性結(jié)構(gòu)，否則就無所謂“責(zé)任”。[3]

所有的責(zé)任的概念包含著至少是一對行動(dòng)者，即承擔(dān)責(zé)任的主體和負(fù)責(zé)任的對象。政府責(zé)任同樣也意味著一種“政府應(yīng)該對誰負(fù)責(zé)”的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在形式上看，政府責(zé)任就是以政府及其官員為軸心而建立起來的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)。在內(nèi)容上講，政府及其官員根據(jù)不同的規(guī)范而對其他社會(huì)主體承擔(dān)起不同性質(zhì)的責(zé)任，具體包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任等。不同性質(zhì)的責(zé)任，指向不同的社會(huì)對象，也建構(gòu)起不同性質(zhì)的互動(dòng)關(guān)系。

政府是國家治理的重要主體之一，建立政府的目的是為了管理公共事務(wù)。社會(huì)的需要賦予了政府目標(biāo)的正當(dāng)性，也給政府及其官員確立了正式的規(guī)范。其中，責(zé)任就像是一根無形的鏈條，將政府與其需要對其負(fù)責(zé)任的其他社會(huì)主體連接在一起。比如，傳統(tǒng)的自下而上的政府責(zé)任將政府及其官員與上級政府及其官員緊密連接在一起，并保證上級政府及其官員的意志得以實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)代政府所承擔(dān)的民主責(zé)任，則將其與更為廣泛的社會(huì)主體尤其是公民聯(lián)系起來，使后者的利益和需要也能被納入到政府體系中來，并通過政府活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。

政府責(zé)任體現(xiàn)了民主政治的契約關(guān)系，即政府的權(quán)力來自于人民權(quán)利的讓渡或授權(quán)，因此政府及其官員行使權(quán)力最終必須要服務(wù)于權(quán)力的主人——人民。這也內(nèi)嵌在納稅人的邏輯中，即政府運(yùn)行所需要的和政府所分配的資源，都是通過向社會(huì)征稅而獲得的，因此，資源的利用必須要服務(wù)于公民納稅人。因此，通過政府在義務(wù)教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和權(quán)利保障等方面承擔(dān)的責(zé)任，民主政治的契約關(guān)系才變得有形化、具體化和可操作化。而且，歷史地來看，政府的各種責(zé)任是長期演進(jìn)的，是在各種社會(huì)力量的復(fù)雜博弈過程中逐漸建構(gòu)起來的，反映了社會(huì)權(quán)力格局的變化。

隨著利益分化的程度越來越高，社會(huì)的多元化趨勢愈發(fā)顯著，社會(huì)的異質(zhì)性程度也相應(yīng)發(fā)展。不同的社會(huì)群體都會(huì)向政府提出不同的要求，比如工人要求提高工資，企業(yè)經(jīng)營者希望降低成本，消費(fèi)者希望產(chǎn)品物美價(jià)廉……這些要求很多方面是相互矛盾的，滿足一種利益訴求的做法可能會(huì)限制另一種利益主張。但政府只有一個(gè)，而且政府也只有有限的能力和資源，不可能同時(shí)去滿足所有群體的利益訴求，因此，政府所能做的只能是動(dòng)態(tài)地和有選擇性地滿足不同的社會(huì)群體的要求。但結(jié)果往往是，不管政府是否盡職盡責(zé)，也都難以同時(shí)滿足所有人的要求，因此也就不可避免地面臨責(zé)任的陷阱。

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)充分承認(rèn)了民眾利益的正當(dāng)性，并且為民眾的利益表達(dá)建立起了各種制度化的利益表達(dá)渠道，并且很多的利益訴求也都最后要求政府來予以協(xié)調(diào)和滿足。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，民眾的利益訴求也都有了更多的表達(dá)機(jī)會(huì)和空間。在新聞媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)下，各種利益訴求都具有了空前放大的可能性。通常的情況是，涉及政府失靈的問題（比如食品安全或環(huán)境污染等），最終都會(huì)形成一種讓政府來負(fù)責(zé)任或要求政府更加負(fù)責(zé)任的聲音，從而不斷地催生出政府責(zé)任的話語。許多政府責(zé)任（比如住房保障的責(zé)任等）就是在社會(huì)的要求中而逐漸建構(gòu)起來的。但喧嘩的民意也很容易導(dǎo)致政府被短暫而激情的民意所挾裹，喪失治理的自主性、公信力和權(quán)威性。

無論是什么時(shí)代，無論是什么性質(zhì)的政府，政府官僚體制都是按照等級控制的原則建立起來，其中政府及其官員都必須要對其上級負(fù)責(zé)，這樣才能保證官僚體制的順利運(yùn)行。但現(xiàn)代民主政治卻意味著一條關(guān)鍵而重要的律令：即政府不僅要對其上級負(fù)責(zé)，而且必須要對公民負(fù)起責(zé)任來，公民是政府責(zé)任指向的終極對象，并且也是政府責(zé)任的評價(jià)者。政府是不是負(fù)責(zé)任的，負(fù)責(zé)任到什么程度，作為公共服務(wù)的消費(fèi)者，公民是最有發(fā)言權(quán)的。極為重要的是，公民不應(yīng)該只是消極被動(dòng)地接受政府的服務(wù)，而且也應(yīng)該積極主動(dòng)地參與到政府治理的過程中，推動(dòng)政府提供更多高質(zhì)量的公共服務(wù)。作為公民責(zé)任的重要組成部分，公民參與也實(shí)質(zhì)性地建構(gòu)了政府的責(zé)任，包括開放參與通道、采納民眾意見、促進(jìn)信息公開和接受公民監(jiān)督等。[4]

當(dāng)然，很多時(shí)候，民意是模糊的，是不確定的，是碎片化的，是互相矛盾的，甚至是非理性的、盲目的和錯(cuò)誤的。政府應(yīng)對人民負(fù)責(zé)，絕不是指民眾永遠(yuǎn)是正確的，政府永遠(yuǎn)都只能嚴(yán)格根據(jù)民意來做事。由于現(xiàn)實(shí)中并不存在定義良好的民意，因此所謂根據(jù)民意來行動(dòng)更多只是一種政治標(biāo)榜，具有吸引眼球的作用。但這并非是政府可以不對民意負(fù)責(zé)的正當(dāng)理由。相反，正是由于民意具有莫衷一是、捉摸不定和變幻無常等特點(diǎn)，所以更需要政府官員具有高遠(yuǎn)的政治眼光、公共服務(wù)的精神和準(zhǔn)確的判斷力，在整合民眾的利益、意愿和要求的基礎(chǔ)上，去采取符合公共利益的行動(dòng)，而不是簡單地成為所謂民意的應(yīng)聲蟲。

總之，關(guān)系意義上的責(zé)任所指向的是，政府應(yīng)該怎樣對待公民、社會(huì)組織以及其他國家機(jī)關(guān)。關(guān)系的含義首先涉及到的是（1）定位，就是政府必須要擺正自己的位置，與公民、社會(huì)組織以及其他國家機(jī)關(guān)之間形成正當(dāng)而合理的關(guān)系，權(quán)力的運(yùn)用必須恰當(dāng)和適度，同樣，公民和社會(huì)組織也要正確地發(fā)揮其角色和功能；（2）定向，就是政府必須要為誰服務(wù)，應(yīng)該將什么利益置于行動(dòng)體系的有限位置，給予應(yīng)有的考慮和觀照。歸根結(jié)底，政府應(yīng)該用什么手段和方法來實(shí)現(xiàn)關(guān)于其定位和定向的責(zé)任，并如何對待社會(huì)的其他主體。

三、行政問責(zé)的難題和意外后果

責(zé)任最關(guān)鍵的構(gòu)件是懲戒機(jī)制，即如果不能適當(dāng)或充分地履行責(zé)任，就必須接受相應(yīng)的制裁和懲罰，承擔(dān)某些否定性的后果，包括罰款、降（撤）職、名譽(yù)損失甚至刑事處罰等。不能附加懲戒的責(zé)任是沒有約束力的，并且也注定是難以落實(shí)的。人是理性的，根據(jù)趨利避害的原則來做出決定，采取行動(dòng)。只有通過實(shí)施懲戒并追加否定性的后果，才能觸發(fā)人類行為的理性機(jī)制，使之按照法律制度的要求來做事，從而避免那些可能帶來嚴(yán)厲懲罰的行為。

沒有懲戒機(jī)制的責(zé)任體系是沒有效率的。正如英國17世紀(jì)著名政治學(xué)家霍布斯所指出的，“不帶劍的契約不過是一紙空文，它毫無力量去保障一個(gè)人的安全?！薄皯土P是建立社會(huì)合作秩序的基本機(jī)制。”“懲罰在保障制度有效運(yùn)行的過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。它在抑制違規(guī)行為、解決社會(huì)困境以及促進(jìn)人類合作扮演著獨(dú)到的角色?！盵5]在復(fù)雜的人類合作體系中，要想減少“搭便車”的行為，避免破壞規(guī)則的行為，防止不負(fù)責(zé)任的行為，就必須建立起正式的懲戒機(jī)制，以保證制度的有效運(yùn)行。并且，要提高懲罰機(jī)制的效率，就必須要通過有效的機(jī)制，來降低懲罰的成本，提高懲戒措施的效力。

政府責(zé)任是非常重要的。責(zé)任是一種規(guī)范體系，是一種激勵(lì)機(jī)制，也包含著對政府及其官員態(tài)度和能力的期望。個(gè)人良好的倫理道德會(huì)促進(jìn)盡職盡責(zé)的行為，對社會(huì)的使命感也會(huì)激發(fā)出強(qiáng)大的履職動(dòng)力，突出的技能也會(huì)使組織機(jī)構(gòu)有更好的績效，但政府責(zé)任體系卻不可能建立在個(gè)人的自覺性之上。因?yàn)閭惱淼赖轮饕莻€(gè)人化的操作，充滿了很大的不確定性，也缺乏自我實(shí)施的手段，甚至還存在許多模糊不清甚至自相矛盾的準(zhǔn)則，更難以對不負(fù)責(zé)任的行為施加強(qiáng)制性的約束，這些最終都會(huì)導(dǎo)致卸責(zé)或失責(zé)行為泛濫成災(zāi)。

必須要指出的是，政府只有是可問責(zé)的，才有可能是真正負(fù)責(zé)任的。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，就必須能夠經(jīng)得起問責(zé)的檢驗(yàn)。行政問責(zé)是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的根本性機(jī)制。雖然政府中從來就不乏自上而下的問責(zé)，但民主和法治規(guī)范對行政問責(zé)提出了更高的要求：第一，問責(zé)要由法定的問責(zé)主體依據(jù)法律制度來進(jìn)行，其中最重要的是民意或代議機(jī)關(guān)對政府的問責(zé)；第二，問責(zé)也可以是自下而上的問責(zé)，即公民個(gè)人或社會(huì)組織等也能夠啟動(dòng)問責(zé)政府及其官員的機(jī)制；第三，問責(zé)的事由、過程和結(jié)果等都應(yīng)該是透明的，以全面接受社會(huì)公開的監(jiān)督。

問責(zé)是必要的，但實(shí)施問責(zé)并不容易。問責(zé)的基本難題說到底是一個(gè)測量或計(jì)算的問題，這包含四個(gè)方面的問題：（1）由于信息缺乏，無法精確測量出政府及其官員過錯(cuò)行為的程度和后果，比如政府決策失誤所導(dǎo)致的損失就很難予以全面的測算；（2）因?yàn)樯鐣?huì)事務(wù)的復(fù)雜性，很難判定過錯(cuò)問題中的因果關(guān)系，也難以厘清具體的政府官員究竟承擔(dān)多大責(zé)任；（3）對于過錯(cuò)性問題的問責(zé)通常是比較容易去做的，但對于消極無為（沒有發(fā)生的事情）或積極有為所產(chǎn)生的結(jié)果（超出預(yù)期的事情），問責(zé)就缺乏測算的可靠依據(jù)。（4）倫理責(zé)任具有多面性，對于倫理責(zé)任的審查，往往是充滿爭議的。

懲戒機(jī)制對于維持合作體系發(fā)揮著重大作用。但是，“如果人們不能夠以低成本的代價(jià)來施加嚴(yán)厲的懲罰，依靠懲罰行為來維持群體內(nèi)部合作的信念將很難再被堅(jiān)持?！盵6]問責(zé)是一項(xiàng)成本高昂的工作，問責(zé)的成本則主要在于三個(gè)方面的：首先是維持問責(zé)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)需要的各種成本，這包括人員、資金、配置給這些機(jī)構(gòu)的權(quán)力等資源；其次是問責(zé)是要由問責(zé)者來做的，但由于很難明確問責(zé)者的責(zé)任，難以對其進(jìn)行績效評估和問責(zé)，因而問責(zé)者缺乏問責(zé)的激勵(lì)；最后，被問責(zé)者存在著隱瞞信息的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，因而信息不對稱構(gòu)成問責(zé)的重要成本。高昂的信息成本不僅成為問責(zé)的難題，也限制了問責(zé)的可能性和效力。

另外，從我國當(dāng)前行政問責(zé)的現(xiàn)實(shí)來看，建立責(zé)任政府所需要的問責(zé)，也存在著多方面的問題。比如：

（1）是否問責(zé)，何時(shí)問責(zé)，對誰問責(zé)，處以什么懲罰等，經(jīng)常取決于特定的形勢特別是領(lǐng)導(dǎo)者的意志。人治化的問責(zé)很容易成為敷衍民意、轉(zhuǎn)移視線、應(yīng)對輿論的手段，或者是“丟卒保車”，給重大責(zé)任事故找“替罪羊”，甚至淪為權(quán)力斗爭的工具。[7]

（2）由重大事故或公共事件等所引發(fā)的問責(zé)雖然吸引眼球，激動(dòng)人心，但這些小概率事件卻抬高了問責(zé)的“門檻”，導(dǎo)致行政問責(zé)的“高水位”運(yùn)行，并導(dǎo)致一些“低烈度”的社會(huì)問題難以受到關(guān)注，也不能被提上問責(zé)的議事日程。

（3）許多問責(zé)表面上看是大刀闊斧，雷厲風(fēng)行，但最后的解決卻是就事論事，而很少是為了徹底解決問題，更難以防止類似問題的重演。由于個(gè)案化的問責(zé)很難轉(zhuǎn)化為普遍化的制度成果，零散的問責(zé)治標(biāo)不治本，也難以獲得強(qiáng)大的制度驅(qū)力。

（4）問責(zé)導(dǎo)致政府責(zé)任的超載現(xiàn)象，為了規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，一些政府官員機(jī)會(huì)主義地行事，普遍形成了“怕出事”的行為邏輯，從而導(dǎo)致主動(dòng)性或進(jìn)取心的萎縮，尤其是政府創(chuàng)新的衰減。而且，問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)也迫使政府官員更多依賴規(guī)則來獲得安全，從而導(dǎo)致某種新的文牘主義。

（5）被問責(zé)官員大量地?zé)o序復(fù)出，導(dǎo)致問責(zé)制的信用危機(jī)，也打擊了對于責(zé)任政府的期許和信心。隨著民眾的激情和理想逐漸平復(fù)下來，理性因素與非理性因素并行發(fā)展，行政問責(zé)的心態(tài)環(huán)境將更為復(fù)雜。問責(zé)變得更加謹(jǐn)慎小心，但也容易動(dòng)輒受到質(zhì)疑和責(zé)難。

諸如此類的問題有些是法律制度的不健全及其執(zhí)行偏差等所造成的，有些則是行政問責(zé)邏輯所不可避免的結(jié)果，有些則是行動(dòng)者理性選擇的意外后果。

此外，公共行政是集體合作的領(lǐng)域，行政活動(dòng)大都是許多人共同完成的。雖然個(gè)人責(zé)任是責(zé)任體系的基礎(chǔ)，但個(gè)人畢竟只是行政活動(dòng)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，因此在追究后果責(zé)任的過程中，往往很難確定個(gè)人究竟應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任，也難以處以合理的制裁和懲罰。這就需要，一方面必須要保證個(gè)人應(yīng)該得到公平的對待，不應(yīng)該使其為不是其過錯(cuò)的問題承擔(dān)責(zé)任；另一方面，必須要堅(jiān)持公共利益的立場，維護(hù)法律制度的尊嚴(yán)。此外，即便缺乏法律責(zé)任的指引，甚至面臨左右為難的利益沖突，但政府官員個(gè)人應(yīng)該牢固樹立起公共精神，用正確的倫理規(guī)范來引導(dǎo)自己，并竭盡所能去采取接近公平和正義的行為。

總之，責(zé)任是民主治理的基礎(chǔ)?！懊裰髡w的原則之一就是受控制的責(zé)任政府這個(gè)概念”。[8]政府是國家治理的重要主體，在國家治理體系中扮演著舉足輕重的角色，也對市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)人等社會(huì)主體產(chǎn)生重要的影響。社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求。政府轉(zhuǎn)型不僅決定著國家治理的效能，而且也決定著社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程、方向和實(shí)現(xiàn)程度。建立責(zé)任政府，需要黨和政府、社會(huì)組織和公民的共同努力。

參考文獻(xiàn)：

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[2]湯姆·威廉姆，沃特·文·道瑞.在融合模糊中迷失？公司合作如何導(dǎo)致責(zé)任悖論[A].國際行政科學(xué)評論[C].中國人事出版社，2012：70.

[3]韓志明.行政責(zé)任：概念、性質(zhì)及其視閾[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（3）.

[4]韓志明.以公民行動(dòng)建構(gòu)政府責(zé)任[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2012-8-3.

[5]黃少安，姜樹廣.制度性懲罰與人類合作秩序的維持[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2013，（11）.

[6]韋倩.增強(qiáng)懲罰能力的若干社會(huì)機(jī)制與群體合作秩序的維持[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009，（10）.

[7]問責(zé)制在我國民主政治進(jìn)程中的作用[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/theory/2008-10/06/content_10153854.htm.

[8][美]珍妮特·V·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：116.

責(zé)任編輯 宋桂祝