摘 要：行政權與司法權同屬國家權力。但是，兩者屬性不同，行政權具有可分性，司法權具有不可分性。尤其是隨著現代社會的到來，隨著行政權權能日益擴張，行政權自身正在實現著它的現代轉型，這進一步加劇了中央與地方之間的行政權分權。而司法權的中立性決定了它必須在呆在原點不動，必須保持其中央性的固有特征，不能在中央與地方之間分權。

關鍵詞：授權行政；司法權；中央性

縱覽世界各國，無論是單一制和復合制，國家都是一個統(tǒng)一的整體，只是為了便于治理，才把領土劃分成若干行政區(qū)域，并據以建立起地方政權，由地方政權行使國家權力，其中，很大一部分是行政權。問題的關鍵是，國家為什么會將行政權授予地方？對這一問題的深入考察，有助于我們深刻理解行政權和司法權的本質區(qū)別，從源頭上認識和把握司法權是中央事權，為當下的司法體制改革提供理論支撐。在本文，筆者嘗試從行政權的現代轉型及其價值取向來探討這一問題。

一、行政權及其現代轉型

關于傳統(tǒng)意義上的行政權，中西方學者都做過精彩紛呈的探討。學者們的關注點基本上是兩個方向，一個是基于三權分立角度的分析，這是西方學術的主流。從17世紀洛克的“兩權分立”（立法權和行政權、對外權的分立）到孟德斯鳩的“三權分立” （立法權、行政權、司法權的分立）理論，再到黛西的“規(guī)范主義”（行政權不能干涉私人領域，必須接受法律控扼），都貫徹了一個核心思想：作為國家權力之一的行政權必須接受其他權力的控制和制衡。因此，三權分立視角下的行政權是一種“被控性”的權力，或者說是一種基于從屬地位的執(zhí)行權。另一個是基于管理學角度的分析，這是東方學術的主流。學者們認為，行政權是指國家行政機關執(zhí)行國家法律、政策、“管理國家內政外交事務的權力”或者“管理國家行政事務的權力”或者“實施管理活動的權力”或者“對行政事務主動、直接、連續(xù)、具體管理的權力”①等等。盡管言語表述不一致，但是都離不開一個核心詞匯“管理”。

隨著傳統(tǒng)社會向現代社會的轉型，人們對行政權的認識也在發(fā)生著深刻變化，呈現為由傳統(tǒng)行政權向現代行政權的逐步過渡。在西方，隨著“福利國家”時代的到來，公眾日益要求政府提供社會福利、社會保障、建筑橋梁、維修道路、建造住房等社會多元利益。“今天，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統(tǒng)的權力作用外，與人民福利緊密相聯的非權力性的管理作用在行政活動領域越來越占了更大的地位”。這些領域既包括經濟、教育、科學、文化、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、國防建設、民族事務、華僑事務、司法行政、審計監(jiān)督、計劃生育等國內行政事務，又包括外交事務。如此，“福利國家、保護國家、助長行政、給付行政等新穎之國家目的觀及行政作用論漸漸被接受，行政機能遂呈幾何級數之增繁多涉”。在中國，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，工業(yè)現代化程度越來越高，城鎮(zhèn)化進程越來越快，同樣加劇了公眾生活需求的迅速擴張，各種復雜的基礎性設施、道路的修建、污水的處理、城市規(guī)劃、教育投資、環(huán)境污染的防治等與公眾生存利害相關的事務不可能由單個的市場主體來完成，于是需要借助政府的行政權之手來幫助解決。而解決這些問題的前提是政府必須實現職能轉變，實現政企分開，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，完善行政運行機制；不僅要求行政權從多元萬能走向職權法定，而且更要走上行政權向社會多元服務的路徑。

因此，現代的行政權已經由傳統(tǒng)的行政模式下行政機關只是“一個純粹的傳送帶”——執(zhí)行擁有立法權的立法機關的立法指令——轉變成為現代的大大擴張的可以行使“自由裁量權”的行政模式所取代。當今社會沒有一種權力能比行政權的行使更為廣泛，更為經常，其權力之大，人數之眾，對經濟與社會發(fā)展的影響最大，與公眾聯系最為密切。

二、現代行政權的價值取向及其實現

與司法權的中立性特質決定了其所追求的核心價值是公平和正義不同，行政權的主動性、擴張性決定了其主導價值在于秩序和效率。也就是說，“國家法律之所以設定行政權并賦予各級政府等行政部門以行政職能，目的就在于對經濟、文化、教育、科技等方面的社會事務實施及時、高效的管理，否則，社會秩序就有可能出現紊亂。”②而為了維護社會秩序的有序運行和對經濟社會的高效治理，必須將原本屬于國家權力之一的行政權實行分權，包括在中央層面的國家機關之間的分權，也包括在中央與地方之間的分權。這是社會實踐的產物。這種實踐需求與凱爾森的“只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分”的理論探討不謀而合。

根據凱爾森的理論，“在地方自治的情況下，分權原則上只限于行政，即限于由行政機關所創(chuàng)造的規(guī)范。但分權也可以擴大到立法，自治省的機關就是由該省公民所選出的地方立法機關，還可能是由該省地方立法機關所選出或由公民直接選出的地方行政機關。自治省通常并沒有司法機關。法院被認為是國家的法院，而不是自治省的法院。這意味著司法已不再有相當于行政分權類型那樣的分權了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分?！边@實際上涉及到了國家權力包括行政權在中央和地方之間的配置問題。對此，學界已做過較為成熟的探討，主流的觀點認為，應當保持國家的統(tǒng)一性和注重地方的相對獨立性，前者是原則，后者是策略，要在國家統(tǒng)一的原則下充分發(fā)揮地方的靈活性，兩者有機結合是保證國家結構形式富有生命力的重要要求。尤其在日益現代化的社會，要最大限度的發(fā)揮現代行政權的各項機能，就必須強調中央與地方在行政權上的合理分權，中央政府的行政權及于全國，地方政府的行政權及于本行政區(qū)域。

總之，雖然行政權和司法權一樣，都是國家權力的表現，但行政權具有可分性，可以部分地轉讓，可以有條件的授權其他主體行使，可以有地方行政，授權行政。但是，司法權是不能轉讓的，也不能授予其他主體行使，故不能有“地方司法”，也不能有“授權司法”。因為司法權是“中央事權”，具有不可分性，只能由國家的司法機關一體行使。在我國，雖然有地方法院、地方檢察院的稱謂，但這里的地方，只是“行政區(qū)劃”意義上的地方，并不是說，法院和檢察院就是地方的。恰恰相反，他們行使的司法權都是直接來源于中央法律的規(guī)定或者授權，都是國家設在地方代表國家行使司法權的機關。換言之，司法機關雖然會設在地方，但其本質屬性是屬于國家的，是依據國家統(tǒng)一制定的法律，代表國家行使司法權。

注釋：

①應松年：《論行政權》，政法論壇，2001年第4期。

②劉學在：《論司法權與行政權的十大區(qū)別》，湖北教育學院學報，2002年8月。

參考文獻：

[1]姜明安：行政法與訴訟法.北京大學出版社，1999.

作者簡介：

郝東升（1982～ ），男，漢族，河北平山人，碩士，講師，主要從事司法制度研究。endprint