劉迎祥

【摘 要】黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是基于我國目前生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重的情況下提出的重要舉措，通過實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，將促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。本文在分析開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)必要性的基礎(chǔ)上，結(jié)合審計(jì)提出了自然資源資產(chǎn)的定義，明確了當(dāng)前開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容，最后提出了開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建議。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；自然資源；離任審計(jì)

一、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的必要性

（一）建設(shè)生態(tài)文明的必然要求

黨的十八大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，將督促領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政過程中綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源開發(fā)、利用及環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促使領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政過程中，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的客觀需要

改革開放30年以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)史上的奇跡。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，也確實(shí)由于資源過度消耗，生態(tài)急劇破壞，使自然環(huán)境日趨惡化。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心和方向已經(jīng)由強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高速、高效發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式成為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)最重要和最艱巨的任務(wù)。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，將促使領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政或決策時，首先考慮保護(hù)自然資源或減少自然資源的消耗，從而促使我國經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放的數(shù)量擴(kuò)張型向集約的效率提升型進(jìn)行轉(zhuǎn)變，著力謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。

（三）完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的必經(jīng)之路

黨的十八大報告中高度強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)在“五位一體”總體布局中的重要地位，強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制?！弊匀毁Y源作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，自然資源為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供著基礎(chǔ)和條件，我國正處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對自然資源的依賴性強(qiáng)，自然資源消耗對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用極大。但對自然資源的大量消耗將帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的破壞，因此，正確處理好資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等之間的關(guān)系至關(guān)重要。而對地方政府的績效考核制度是地方政府行為的指揮棒，通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，將促使考核制度從掠奪自然“有水快流”的考核制度向資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展績效考核制度轉(zhuǎn)變。

（四）促進(jìn)自然資源合理開發(fā)利用的重要手段

自然資源可分為可再生資源和不可再生資源，自然資源具有可用性、整體性、變化性、空間自然資源分布不均勻性和區(qū)域性等特點(diǎn)，是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會物質(zhì)財(cái)富的源泉，與人類社會不斷增長的需求相矛盾。我國自然資源總的態(tài)勢是資源總量雖多，但人均占有量少，資源組合不夠合理，后備資源不足，資源相對緊缺，而且浪費(fèi)較為嚴(yán)重。我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升時期，對資源需求量大，自然資源合理開發(fā)利用是從保證我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展重要手段。在當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重的情況下，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義，自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)將會有效遏制干部漠視生態(tài)環(huán)境的行為，促進(jìn)自然資源合理開發(fā)利用，確保有限自然資源能夠滿足經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高速發(fā)展的要求。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容

（一）自然資源資產(chǎn)的主要內(nèi)容

當(dāng)前對自然資源的定義有多種，如《辭?！穼ψ匀毁Y源的定義為：指天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料）并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所；聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的定義為：在一定的時間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。于光遠(yuǎn)的定義為：自然資源是指自然界天然存在、未經(jīng)人類加工的資源，如土地、水、生物、能量和礦物等。

從開展自然資源資產(chǎn)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的角度，自然資源可以定義為：在當(dāng)前的技術(shù)條件下，自然界中能夠?yàn)槿祟愃?，且能夠產(chǎn)生合理經(jīng)濟(jì)價值或要恢復(fù)原狀需要消耗資金的天然物質(zhì)和自然能量的總和。依據(jù)上述定義，結(jié)合當(dāng)前自然資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀，可以將納入自然資源資產(chǎn)分為兩大類，一類是自然資源正資產(chǎn)，即可以通過消耗直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)，目前可以納入自然資源資產(chǎn)范圍的資源主要包括：土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源（特指河流、湖泊、地下水等）、海洋資源等；另一類是自然資源負(fù)資產(chǎn)，即人們生產(chǎn)生活過程中造成生態(tài)環(huán)境破壞或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響，如果恢復(fù)原狀需要漫長過程且需要消耗大量資金或無法恢復(fù)的資源，水資源、空氣資源、生物資源等。自然資源正資產(chǎn)與負(fù)資產(chǎn)從來不是相互獨(dú)立的，如水資源從產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益角度是正資產(chǎn)，但造成的水污染治理就會成為負(fù)資產(chǎn)；同時，隨著環(huán)境變化或科學(xué)技術(shù)發(fā)展，當(dāng)前的負(fù)資產(chǎn)可能也會變成正資產(chǎn)，如空氣資源目前是負(fù)資產(chǎn)，但在不久的將來隨著環(huán)境變化可能會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益也成為正資產(chǎn)的一部分。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容

1.土地資源。一是關(guān)注土地出讓情況，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)新增建設(shè)用地面積增加情況，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積增加情況，土地征收、儲備、供應(yīng)等增減變化情況。二是關(guān)注耕地保護(hù)情況，主要關(guān)注耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積增減變化和目標(biāo)完成情況，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的占補(bǔ)平衡情況，特別關(guān)注占用耕地未及時進(jìn)行占補(bǔ)平衡等問題。三是關(guān)注土地出讓過程中的違法犯罪問題，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部通過各種方式干預(yù)土地出讓程序，甚至謀取個人利益等重大違法犯罪問題。

2.礦產(chǎn)資源。一是關(guān)注礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓情況，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)個數(shù)、面積、資源量等情況。二是關(guān)注礦產(chǎn)資源消耗情況，主要關(guān)注主要礦種的儲量變化情況、各年度資源量消耗情況和剩余儲量情況。三是關(guān)注礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的違法犯罪問題，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，通過各種方式向民營企業(yè)等輸送利益，甚至參股礦山企業(yè)謀取利益等重大違法犯罪問題。

3.水資源。一是關(guān)注水資源開發(fā)狀況，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水等用水量的增減變化情況，COD（化學(xué)需氧量）排放增減變化情況，地下水開采增減情況，水資源開發(fā)設(shè)施（如水電站等）建設(shè)情況，城鎮(zhèn)生活污水排放和工業(yè)廢水排放增減變化情況等。二是關(guān)注區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)河流、湖泊水質(zhì)變化情況，主要關(guān)注區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)河流、湖泊水質(zhì)是否達(dá)到水功能目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)水質(zhì)是否有所改善和提升等。三是關(guān)注區(qū)域內(nèi)重大污染事故發(fā)生情況，特別關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)企業(yè)超標(biāo)排放等原因造成的重大水污染事故等問題。

4.空氣資源。一是關(guān)注各項(xiàng)污染物排放總量情況，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)物等各項(xiàng)污染物排放總量的增減變化情況。二是關(guān)注空氣質(zhì)量變化情況，主要關(guān)注城市空氣質(zhì)量優(yōu)良的天數(shù)變化情況、霧霾天數(shù)變化情況等。三是關(guān)注工業(yè)企業(yè)廢氣超標(biāo)排放情況，主要關(guān)注工業(yè)企業(yè)廢氣治理設(shè)施運(yùn)行不正常、工業(yè)企業(yè)廢氣超標(biāo)排放，群眾反映強(qiáng)烈的工業(yè)企業(yè)廢氣排放影響群眾生活等問題。

5.海洋資源。一是關(guān)注海洋資源開發(fā)情況，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)海洋礦產(chǎn)資源（如海底石油、天然氣等）各年度開采情況，海洋食物資源（如魚、藻類等）各年度開采情況等。二是關(guān)注海洋水質(zhì)和污染狀況，主要關(guān)注海洋水質(zhì)變化情況，海洋生物資源數(shù)量變化情況，海洋污染物排放情況等。三是關(guān)注重大事故發(fā)生情況，特別關(guān)注石油開采、海上航運(yùn)等造成的石油污染，地下水超采導(dǎo)致地下海水倒灌等重大事故情況。

6.生物等資源。一是關(guān)注物種變化情況，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)物種數(shù)量增減變化情況、物種滅絕情況、外來物種入侵情況等。二是關(guān)注自然保護(hù)區(qū)調(diào)整情況，重點(diǎn)關(guān)注為了礦產(chǎn)資源開發(fā)、建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目等調(diào)整自然保護(hù)區(qū)面積等情況。三是關(guān)注林地面積變化情況，主要關(guān)注林地面積增減情況，重點(diǎn)關(guān)注招商引資工業(yè)項(xiàng)目、土地開發(fā)項(xiàng)目、以旅游開發(fā)項(xiàng)目等各種名義占用毀壞林地等情況。四是關(guān)注草地面積變化情況，主要關(guān)注草地面積增減情況，重點(diǎn)關(guān)注土地開發(fā)項(xiàng)目占用草地、退牧還草政策落實(shí)不到位等情況。

三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建議

（一）結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行客觀評價

領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，必然伴隨著自然資源的消耗和生態(tài)環(huán)境的污染，因此，在審計(jì)過程中，依據(jù)自然資源的消耗狀況，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入、土地增減變化、礦產(chǎn)資源開發(fā)保有量、水環(huán)境狀況、空氣質(zhì)量變化等情況，并評估自然資源消耗是否理性、是否在可承受的范圍內(nèi)等情況，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)消耗狀況進(jìn)行全面客觀評價。

（二）明確對生態(tài)環(huán)境破壞中領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任

黨的十八屆三中全會明確提出要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，在自然資源離任審計(jì)中要依據(jù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境變化情況，按照“誰掌權(quán)誰負(fù)責(zé)”、“誰決策誰負(fù)責(zé)”、“誰分管誰負(fù)責(zé)”等原則，合理區(qū)分、科學(xué)界定生態(tài)環(huán)境破壞中領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。一是加大重大生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染等事故中對領(lǐng)導(dǎo)干部的處理處罰力度，明確領(lǐng)導(dǎo)干部在事故中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；二是明確自然資源開發(fā)利用中重大建設(shè)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)引進(jìn)一些“兩高一資”項(xiàng)目促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于很多項(xiàng)目對自然資源及生態(tài)環(huán)境的影響不能馬上顯現(xiàn)，因此，要合理界定建設(shè)項(xiàng)目對自然資源的依賴程度和對生態(tài)環(huán)境可能造成的重大影響，明確領(lǐng)導(dǎo)干部在引進(jìn)項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。三是依據(jù)審計(jì)結(jié)果，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究終身機(jī)制。

（三）依據(jù)審計(jì)結(jié)果針對自然資源開發(fā)提出的審計(jì)建議

自然資源是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然資源開發(fā)利用和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分，在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)程中，自然資源的開發(fā)利用始終是一個重大戰(zhàn)略問題，自然資源對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重要的支撐作用，是經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)健康快速發(fā)展的基本保障。因此，在審計(jì)過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開發(fā)利用現(xiàn)狀，根據(jù)審計(jì)結(jié)果，從合理開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的角度，針對當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開發(fā)提出審計(jì)建議，審計(jì)建議提出必須體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，使自然資源開發(fā)、保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)同步。

（四）加強(qiáng)法制建設(shè)和體制創(chuàng)新，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供法律保障

自然資源資產(chǎn)是一個開放的系統(tǒng)，涉及的審計(jì)范圍極為廣泛，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，可能有新的資源納入自然資源資產(chǎn)的范圍，因此，使得自然資源資產(chǎn)審計(jì)的范圍更為廣泛、審計(jì)內(nèi)容更多，審計(jì)所涉及內(nèi)容的專業(yè)性更強(qiáng)，這也就意味著審計(jì)要不斷介入以前可能從未進(jìn)入的區(qū)域，這都需要審計(jì)加強(qiáng)法制建設(shè)和體制創(chuàng)新。同時，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)，涉及對領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)，更需要審計(jì)加強(qiáng)法制建設(shè)和體制創(chuàng)新，為自然資源資產(chǎn)審計(jì)提供審計(jì)依據(jù)和法律保障。

（五）合理利用自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是否扎實(shí)有效地開展下去并不斷取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于對審計(jì)結(jié)果的正確處理和應(yīng)用。因此，確保自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的效果，最重要的是把審計(jì)結(jié)果與審計(jì)運(yùn)用緊密結(jié)合起來，與干部選拔任用工作聯(lián)系起來，把自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果作為識別、了解干部的重要依據(jù)。因此，各級組織部門在選拔、調(diào)整干部任職的考察材料中，要充分依據(jù)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果的內(nèi)容，切實(shí)把自然資源離任審計(jì)結(jié)果作為選拔任用干部的重要依據(jù)，這是開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的需要，也是完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度的必然要求。

（六）提高審計(jì)人員自身素質(zhì)，提高審計(jì)質(zhì)量

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為審計(jì)工作的一個新領(lǐng)域，無論從理論研究還是審計(jì)實(shí)踐都處于探索階段，自然資源資產(chǎn)審計(jì)涉及專業(yè)性強(qiáng)，覆蓋面廣，需要不斷提高審計(jì)人員自身素質(zhì)。一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，自然資源資產(chǎn)涉及土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、生物資源等多方面，專業(yè)性強(qiáng)，開展相關(guān)審計(jì)均需要審計(jì)人員基本相關(guān)專業(yè)知識。二是需要創(chuàng)新審計(jì)方法和手段，自然資源資產(chǎn)的核算和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制肯定與常規(guī)的資產(chǎn)負(fù)債核算存在差異，比常規(guī)審計(jì)具有更高的科學(xué)技術(shù)含量，需要審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)具體內(nèi)容和特點(diǎn)，積極運(yùn)用信息技術(shù)和方法，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，不斷創(chuàng)新和擴(kuò)展審計(jì)方法和手段，提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。三是提高審計(jì)人員的綜合能力，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性、政策性很強(qiáng)的工作，具有較大的風(fēng)險性，需要審計(jì)人員具備較高的政策水平和綜合分析能力，在審計(jì)工作中嚴(yán)格依法合規(guī)審計(jì)，切實(shí)履行審計(jì)程序，降低審計(jì)風(fēng)險，提高審計(jì)質(zhì)量。

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（作者單位：審計(jì)署駐昆明特派員辦事處）