沈壽文

(云南大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650091)

一、問題之提出

眾所周知，人民代表大會制度(以下簡稱“人大制度”)是我國的根本政治制度，是我國包括行政制度和司法制度在內(nèi)的各個具體制度的制度基石。①參見蔡定劍:《中國人大制度》，法律出版社1998年版，第31－32頁。如此核心的憲法制度，其制度構(gòu)造的優(yōu)劣得失關(guān)系中國法治建設(shè)的成敗。在人大制度實(shí)施60周年之際，如何堅(jiān)持和完善這一核心憲法制度，成為學(xué)術(shù)界不得不直面的重大問題。然而，人大制度到底是一種什么性質(zhì)的制度，卻遠(yuǎn)非想象般清晰和明了。按照已故著名人大制度研究專家蔡定劍教授的定義，“人民代表大會制度，是指以人民代表大會為核心和主要內(nèi)容的國家政權(quán)組織體系。這一制度的主要內(nèi)容是兩個方面:一是關(guān)于人民代表大會本身的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和行使職權(quán)程序的一套規(guī)定和制度。二是關(guān)于人大與公民和人大與其他國家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的一套規(guī)定和制度。這些關(guān)系包括:人民代表大會與人民的關(guān)系，人民代表大會與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及中央政權(quán)和地方政權(quán)的關(guān)系?！雹诓潭▌?《人大和人大制度的概念和性質(zhì)》，載《人大研究》(月刊)1992年第10期。人大制度主要有兩大層次的內(nèi)容:一是人民(公民的集合體)與國家政權(quán)機(jī)關(guān)(以人大為代表)的憲法關(guān)系;二是國家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系(國家機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系)。前者契合了近代以來民主國家的一般政治邏輯:人民制定了憲法，憲法產(chǎn)生了政府(Government)，政府大致被劃分為三個機(jī)關(guān)(分支)，即負(fù)責(zé)創(chuàng)造法律的立法機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)行政管理和執(zhí)行國家的法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)司法、解決爭端和解釋法律的司法機(jī)關(guān)。③參見 Daniel E.Hall，ADMINISTRATIVE LAW(New York:Delmar Publishers Inc.＆ Lawyers Cooperative Publishing，1994).pp13－14.而立法機(jī)關(guān)因由人民民主選舉產(chǎn)生的人民代表(議員)構(gòu)成而具備為整個國家確立規(guī)則(立法)的正當(dāng)性(Legitimacy)，也因其“結(jié)構(gòu)功能最適”成為能夠(也應(yīng)當(dāng))為整個國家確立規(guī)則的最合適機(jī)關(guān)。④參見 PD Dr.Kay Windthorst，SEPARATION OF POWERS FROM THE GERMAN PERSPECTIVE，905 Duquesne Law Review(Fall，2009)，p.918.后者又涉及國家權(quán)力的配置問題。按照一般的理解，國家權(quán)力包括橫向(水平)配置和縱向(垂直)配置，⑤參見陳慈陽:《憲法學(xué)》，元照出版有限公司2005年版，第709－860頁。前者是對同一層級的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等國家權(quán)力的配置及其相互間憲法關(guān)系的確定，在理論上屬于“政權(quán)組織形式”問題;后者是對中央權(quán)力和地方權(quán)力(或者全國性權(quán)力與國家局部性權(quán)力)的配置及其相互間憲法關(guān)系的確定，在理論上涉及“國家結(jié)構(gòu)形式”問題。根據(jù)學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)，人大制度屬于政權(quán)組織形式的一種類型，是用來解決我國國家權(quán)力橫向(水平)配置的制度模式;①參見許崇德、胡錦光等編:《憲法》(第三版)，中國人民大學(xué)出版社2007年，第147、160頁;周葉中主編:《憲法》(第二版)，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年版，第225頁。而單一制是我國的國家結(jié)構(gòu)形式，是用以解決我國國家權(quán)力縱向(垂直)配置的制度形式。②參見許崇德、胡錦光等編:《憲法》(第三版)，中國人民大學(xué)出版社2007年，第162－163頁;周葉中主編:《憲法》(第二版)，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年版，第237頁、第239－240頁;全國人大常委會辦公廳研究室政治組編:《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第259頁。因此，人大制度與國家權(quán)力縱向(垂直)配置毫不相干。用有的學(xué)者的話說，“我國實(shí)行人民代表大會制度的政權(quán)組織形式和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會在國家權(quán)力體系中處于核心和領(lǐng)導(dǎo)地位，地方各級政權(quán)機(jī)關(guān)服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但又要充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。”③劉松山:《地方人大及其常委會保證憲法實(shí)施的地位和作用》，載《法學(xué)論壇》2009年第3期。換言之，這一表述指出:人大制度的政權(quán)組織形式意味著，全國人大在中央國家機(jī)關(guān)體系中的最高地位;而單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，則表明“地方各級政權(quán)機(jī)關(guān)服從中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但又要充分發(fā)揮地方的主動性和積極性”。然而，人大制度真的僅僅是用以橫向(水平)配置國家權(quán)力的政權(quán)組織形式、與縱向(垂直)國家權(quán)力的國家結(jié)構(gòu)形式毫無關(guān)系嗎?如果人大制度真的僅僅是或主要是用以橫向(水平)配置國家權(quán)力，那它是否應(yīng)當(dāng)有與之在國家權(quán)力配置邏輯上協(xié)調(diào)一致的“國家結(jié)構(gòu)形式”，也即是，是否應(yīng)當(dāng)有與之相應(yīng)的縱向(垂直)國家權(quán)力配置制度?如果二者事實(shí)上并不協(xié)調(diào)(甚至相互沖突)，這種國家權(quán)力配置制度為何又能夠在實(shí)踐中實(shí)施60年之久?在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的背景下，發(fā)展和完善人大制度的前提恰恰是需要客觀地呈現(xiàn)這一制度可能存在的弊病，需要探究人大制度不容或缺的“核心”部分和非關(guān)鍵性的、可容許變更的枝節(jié)內(nèi)容，否則便談不上“發(fā)展”和“完善”這一制度。

二、人民代表大會制度與國家權(quán)力橫向(水平)配置

所謂國家權(quán)力橫向(水平)配置，指的是一國人民通過憲法，將國家不同性質(zhì)的權(quán)力(如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))在該國同一層級政權(quán)(通常是中央政權(quán))的不同機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配，使某一國家機(jī)關(guān)行使相應(yīng)的國家權(quán)力，以收分權(quán)制衡或者分工合作之效的制度設(shè)計(jì)。顯然，任何現(xiàn)代國家均離不開這種國家權(quán)力的橫向(水平)配置，它是國家權(quán)力組織體系的重要組成部分，涉及國家不同權(quán)力之間相互關(guān)系的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”問題。④參見周永坤:《憲政與權(quán)力》，山東人民出版社2008年版，第143－144頁。從這個角度觀察，人大制度正是用以組織政權(quán)、確立同一層級政權(quán)不同國家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系的國家權(quán)力橫向(水平)配置制度。

一方面，從原則上看，現(xiàn)行《憲法》關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”(第2條第一款)、“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”(第2條第二款)、“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”(第3條第二款)，以及“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會”(第57條)、“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會”(第96條)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了“主權(quán)在民”的原則，明確了人大作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位，以及提供了人大能夠“產(chǎn)生”并監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)(第2條第三款)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

另一方面，從具體規(guī)范上看，通過人大產(chǎn)生出同級其他國家機(jī)關(guān)，并根據(jù)這種“產(chǎn)生”與“被產(chǎn)生”的憲法關(guān)系形成的“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的憲法關(guān)系，以及《憲法》和有關(guān)法律關(guān)于人大和同級其他國家機(jī)關(guān)職權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步規(guī)定，表明了人大制度正是用以解決國家權(quán)力橫向(水平)配置問題的核心制度，具體而言，主要配置以下國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系:⑤參見沈壽文:《論人大制度的性質(zhì)、功能及制度困境——一個法律文本的考察》，載周永坤主編:《東吳法學(xué)》2011年秋季卷，中國法制出版社2011年版，第34－36頁。首先，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，作為本級的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)，再由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府;這種基本關(guān)系決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的從屬權(quán)力關(guān)系。其次，就縣級以上地方政權(quán)而言，縣(市、區(qū))選民直接選舉產(chǎn)生縣級人大代表組成了縣級人大，作為本級的“最高”權(quán)力機(jī)關(guān);設(shè)區(qū)的市、自治州這一級的地方政權(quán)和省級的地方政權(quán)，由下級人大選舉產(chǎn)生出人大代表，組成人大，作為本級的“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)(《憲法》第96條第一款)。以該“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，又產(chǎn)生出同級其他國家機(jī)關(guān)(“一府兩院”)，由此便涉及縣級以上地方人大及其常委會與其產(chǎn)生出來的其他國家機(jī)關(guān)以及這些國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，具體有:(1)縣級以上地方人大及其常委會分別與同級人民政府、同級人民法院、同級人民檢察院的權(quán)力關(guān)系;(2)縣級以上人民政府分別與同級人民法院、人民檢察院的關(guān)系;(3)縣級以上人民法院與同級人民檢察院的關(guān)系。最后，就中央政權(quán)而言，由各省、自治區(qū)、直轄市的人大以及特別行政區(qū)和軍隊(duì)的代表選舉產(chǎn)生的全國人大代表組成全國人大，作為全國“最高”國家權(quán)力機(jī)關(guān)(《憲法》第57條、第59條)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，由它產(chǎn)生出其他中央國家機(jī)關(guān)，由此便涉及全國人大與其他中央國家機(jī)關(guān)以及其他中央國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，具體有:(1)全國人大及其常委會之間的權(quán)力關(guān)系;(2)全國人大及其常委會分別與國家主席、中央軍委、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的權(quán)力關(guān)系;(3)國家主席與全國人大及其常委會之外的其他中央國家機(jī)關(guān)的關(guān)系;(4)中央軍委與全國人大及其常委會之外的其他中央國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系;(5)國務(wù)院與最高人民法院、最高人民檢察院的權(quán)力關(guān)系;(6)最高人民法院與最高人民檢察院的權(quán)力關(guān)系。

在這些橫向(水平)權(quán)力關(guān)系中，人大及其常委會之外的其他國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系在現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定上，有的顯得較為原則，比如人民政府與人民法院、人民檢察院的關(guān)系，僅僅體現(xiàn)在兩個條文，即“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)……的干涉”(第126條)，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)……的干涉”(第131條);有的甚至沒有規(guī)定，比如中央軍委與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的關(guān)系。相比而言，人大及其常委會與同級其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系則有大量的條文予以規(guī)定，顯而易見，人大及其常委會與同級其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系是制度設(shè)計(jì)者最為關(guān)心的權(quán)力關(guān)系，也是作為“政權(quán)組織形式”的人大制度的核心內(nèi)容之一，①參見人民代表大會制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第66－67頁。這種權(quán)力關(guān)系大致遵循這樣的權(quán)力關(guān)系規(guī)則:在組織關(guān)系上，人大及其常委會通過選舉、任命產(chǎn)生同級其他國家機(jī)關(guān);在工作關(guān)系上，同級其他國家機(jī)關(guān)向人大及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，人大及其常委會有權(quán)對其中的人民政府、人民法院和人民檢察院通過詢問、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督，這些機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和人大及其常委會的決議、決定的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。②參見人民代表大會制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第74－75頁。以人大作為本級國家機(jī)關(guān)“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”來橫向(水平)配置國家權(quán)力的人大制度，在規(guī)范的層面上是一種“一權(quán)獨(dú)大”的政權(quán)組織形式，或者用有的學(xué)者的話說，是“議會至上”的橫向(水平)權(quán)力配置模式。③參見 Michael W.Dowdle，The Constitutional Development And Operations Of The National People’s Congress，Columbia Journal of Asian Law，Spring 1997，P.19.這種“議會至上”模式既主要體現(xiàn)在人大及其常委會在政治上和憲法地位上優(yōu)越于同級人民政府、人民法院和人民檢察院三種國家機(jī)關(guān)之上;也體現(xiàn)為人民政府、人民法院與人民檢察院三者之間平行的權(quán)力關(guān)系之中。

實(shí)際上，按照這種國家權(quán)力橫向(水平)配置的思路，人民法院與人民檢察院被視為與人民政府類似的、用以執(zhí)行作為政治性機(jī)關(guān)的人大及其常委會“立法”和決策的一類“執(zhí)法機(jī)關(guān)”，甚至可以說是與“人民政府”平行的“第二個人民政府”和“第三個人民政府”的角色。這也解釋了為什么雖然現(xiàn)行《憲法》第132條和《人民法院組織法》第1條將人民法院定性為“國家的審判機(jī)關(guān)”，但人民法院因由同級人大及其常委會產(chǎn)生而對其“負(fù)責(zé)”(負(fù)政治責(zé)任)、向其“報(bào)告”工作、接受其包括質(zhì)詢和罷免在內(nèi)的“監(jiān)督”(政治監(jiān)督)的原因;也解釋了為什么最高人民法院與國務(wù)院、中央軍委等憲法機(jī)關(guān)一樣，有權(quán)向全國人大及其常委會提出屬于全國人大及其常委會各自職權(quán)內(nèi)的法律案和其他議案(《全國人大議事規(guī)則》第21條第1款，《全國人大常委會議事規(guī)則》第11條第2款，《立法法》第12條第2款、第24條第2款)的原因。①審判機(jī)關(guān)有權(quán)提出立法動議，在國際社會很少見，這是因?yàn)?盡管立法提案權(quán)與立法權(quán)(審議、通過權(quán))并不相同，但立法權(quán)的行使(立法行為)屬于高度政治行為，任何法案或多或少必定存在政治上的爭議;當(dāng)法案進(jìn)入到立法機(jī)關(guān)立法審議階段后，代表不同選區(qū)和階層的國會議員(人民代表)便可能針對法案產(chǎn)生分歧，而作為本應(yīng)遠(yuǎn)離政治紛爭的司法機(jī)關(guān)卻卷入到了立法這種政治紛爭之中，司法機(jī)關(guān)的中立性和公正性地位將遭到削弱。然而，盡管可以通過將人民法院理解為與人民政府類似甚至相同的執(zhí)行人大及其常委會決策的“執(zhí)法機(jī)關(guān)”，可以將人民法院理解為既是“國家的審判機(jī)關(guān)”也是“國家的司法(法院)行政機(jī)關(guān)”，以解釋或者部分解釋人民法院接受同級人大及其常委會的政治監(jiān)督的現(xiàn)象;但是，如果人大及其常委會與人民法院(以及人民檢察院)的權(quán)力關(guān)系屬于人大制度的不可或缺的核心要素而非枝節(jié)性內(nèi)容的話，這種國家權(quán)力橫向(水平)配置的政權(quán)組織形式，決定了中共十八屆三中全會提出的司法改革的“去地方化”目標(biāo)有著難以克服的制度障礙，正如肖金明教授所說的，“垂直式司法管理體制和獨(dú)立司法區(qū)劃可能與人大制度產(chǎn)生矛盾?？鐓^(qū)域建立法院體制將使司法體制與人大制度產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，在地方人大制度框架內(nèi)，地方政權(quán)體系主要由地方人大和‘一府兩院’構(gòu)成，如果不按行政區(qū)劃設(shè)置法院，地方政權(quán)和地方人大制度的完整性就會出現(xiàn)問題。”②肖金明:《人大制度與中國司法構(gòu)造》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第6期。

三、人民代表大會制度與國家權(quán)力縱向(垂直)配置

然而，上述人大制度這種國家權(quán)力橫向(水平)配置功能側(cè)重到政權(quán)的每一個具體層級。按照這種權(quán)力橫向(水平)配置邏輯，整個國家的權(quán)力體系將具備高度“分層化”特征:全國人大及其常委會所做的決策(含立法)，將僅能由國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院等負(fù)責(zé)執(zhí)行;與之同理，縣級以上地方人大及其常委會所做的決策，同樣僅能由本級“一府兩院”負(fù)責(zé)執(zhí)行;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所做的決策，同樣由本級人民政府負(fù)責(zé)執(zhí)行;而低層級政權(quán)的人民政府、人民法院和人民檢察院并不存在相應(yīng)的“上級機(jī)關(guān)”。因此，不同層級的政權(quán)將只有通過人大及其常委會這一由下而上“民主”產(chǎn)生的“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”(決策機(jī)關(guān))進(jìn)行松散的聯(lián)系:一方面，從人大代表的選舉和人大的產(chǎn)生上看，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級人大由本轄區(qū)選民直選選舉之外，高層級的人大由低層級的人大間接選舉產(chǎn)生，被選舉產(chǎn)生的人大代表對產(chǎn)生他(她)的選區(qū)和選舉單位負(fù)責(zé);因而，這種由下而上的“民主”機(jī)制通過人大這一國家權(quán)力機(jī)關(guān)的平臺，對下負(fù)責(zé)而非對上負(fù)責(zé)。另一方面，從不同層級人大及其常委會的關(guān)系看，它們之間是彼此獨(dú)立的權(quán)力實(shí)體，各自對自己的選民或選舉單位負(fù)責(zé)，它們之間并不存在行政上的隸屬關(guān)系，上一層級的權(quán)力機(jī)關(guān)并不是下一層級權(quán)力機(jī)關(guān)的“上級機(jī)關(guān)”，任職于上一層級權(quán)力機(jī)關(guān)的“官員”并不是任職于下一層級權(quán)力機(jī)關(guān)“官員”的上司，因?yàn)榇h制的原理要求人民代表的“領(lǐng)導(dǎo)”就是選舉產(chǎn)生出他(她)的選民(人民)。而實(shí)踐中，下一層級的權(quán)力機(jī)關(guān)所作出的決策能夠被上一層級的權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定程序所作出的決策所推翻，因?yàn)樯弦粚蛹壍臋?quán)力機(jī)關(guān)所代表的民意范圍要廣于下一層級權(quán)力機(jī)關(guān)所代表的民意范圍，因而具備民主的“正當(dāng)性”。③參見沈壽文:《政府橫向權(quán)力配置新論——從結(jié)構(gòu)功能主義角度的分析》，載《政法論叢》2011年第1期。正因如此，從國家權(quán)力縱向(垂直)配置的角度看，我國現(xiàn)行人大制度意味著每一級政權(quán)都是一個獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)體系，處于這一體系核心的是該級政權(quán)機(jī)關(guān)的人大。

這種狀況與學(xué)術(shù)界關(guān)于“我國是單一制國家結(jié)構(gòu)形式”的主流論斷不相符合。傳統(tǒng)上，單一制國家被認(rèn)為是一種注重中央集權(quán)的制度設(shè)計(jì)，在中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)的法律關(guān)系上，中央國家機(jī)關(guān)是地方國家機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，地方國家機(jī)關(guān)是中央國家機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)或者代理機(jī)構(gòu);在中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)的法律地位上，中央國家機(jī)關(guān)享有最高權(quán)威，是整個國家的領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)關(guān)，地方國家機(jī)關(guān)僅是中央國家機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，按照傳統(tǒng)的理解，單一制國家一般采用中央集權(quán)的形式，只不過是因國情不同，各國集權(quán)程度有所區(qū)別而已;④參見曾繁康:《比較憲法》，三民書局股份有限公司1993年版，第655頁。而單一制國家權(quán)力縱向(垂直)配置在性質(zhì)上又大致可以分為“中央集權(quán)型”和“地方分權(quán)型”兩種;⑤參見張千帆主編:《憲法》，北京大學(xué)出版社2008年版，第475－477頁。在中央集權(quán)型的單一制國家，國家權(quán)力的垂直配置的實(shí)質(zhì)并不是“分權(quán)”，而是“分工”。①“分工”與“分權(quán)”的本質(zhì)區(qū)別是:從地方國家機(jī)關(guān)的角度看，“分權(quán)”以地方國家機(jī)關(guān)擁有一定范圍的、不受中央國家機(jī)關(guān)和上一層級國家機(jī)關(guān)非法干預(yù)的、獨(dú)立的立法權(quán)、決策權(quán)和相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)為前提;而“分工”則以中央國家機(jī)關(guān)享有整個國家的立法權(quán)、決策權(quán)等指揮權(quán)和執(zhí)行權(quán)為基礎(chǔ)，地方國家機(jī)關(guān)無權(quán)對抗中央國家機(jī)關(guān)，盡管有的國家憲法或者法律規(guī)定地方國家機(jī)關(guān)在本轄區(qū)內(nèi)也擁有一定的所謂的“立法權(quán)”、“決策權(quán)”，但這種“立法權(quán)”、“決策權(quán)”往往用以執(zhí)行中央國家機(jī)關(guān)的立法和決策，并且這種“立法權(quán)”、“決策權(quán)”以不抵觸、不違反中央國家機(jī)關(guān)的立法權(quán)、決策權(quán)為前提。如果按照“我國是單一制國家結(jié)構(gòu)形式”這一流行觀點(diǎn)，在人大制度之下，至少地方各級人民政府的行政首長不應(yīng)由本級人大選舉產(chǎn)生，而應(yīng)由國務(wù)院直接委派;但我國的實(shí)踐卻恰好相反，許崇德教授指出:“我國的地方制度，由于行政領(lǐng)導(dǎo)人由各級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，非由中央委任;又由于地方國家機(jī)關(guān)享有較充分的決定和管理地方性事務(wù)的權(quán)力，所以實(shí)質(zhì)上也是一種地方自治制。不過我們在習(xí)慣上沒有這樣去稱呼它。按照我們的理論，統(tǒng)稱之為民主集中制?！雹谠S崇德主編:《中國憲法》，中國人民大學(xué)出版社1996年版，第244－245頁。正因如此，有學(xué)者正確地指出，“將我國現(xiàn)行國家結(jié)構(gòu)形式理解為單一制是不準(zhǔn)確的，稱我國的國家結(jié)構(gòu)形式為‘民主集中制’或‘人民代表大會制’似乎更為確切，這種體制在構(gòu)成上十分類似于一顆‘大樹’，‘樹’的主干是自下而上層層選舉產(chǎn)生的各級人民代表大會(依《憲法》第97條)，每一級人大則構(gòu)成這顆‘樹’的主干上的一節(jié)，每一節(jié)又都包含了相同的支干，即由同級人大選舉產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、人民法院與人民檢察院(依《憲法》第101條)。由此可見，我國的各個國家機(jī)構(gòu)均通過自下而上的民主選舉而產(chǎn)生，同時又層層集中于全國人民代表大會，因此稱為‘民主集中制’簡直再確切不過了。”③王 建學(xué):《我國的地方自治:憲法文本解讀和現(xiàn)實(shí)狀況的考察》，載《廈門大學(xué)法律評論》(第12輯)，廈門大學(xué)出版社2006年版，第50頁。

由于行政制度、司法制度等具體制度是人大制度這一根本政治制度的派生制度，④參見人民代表大會制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第64頁。因此，盡管現(xiàn)行《憲法》第3條第1款規(guī)定了“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，第4款規(guī)定了“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，但這一帶有“中央集權(quán)”色彩的條款是否屬于人大制度不可或缺的核心內(nèi)容，本身不無疑問。因?yàn)椋热暨@兩個條款屬于人大制度的核心內(nèi)容，似乎也就意味著現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的行政制度(在一定程度上也包括司法制度)的內(nèi)容同樣屬于其核心內(nèi)容，而恰恰是這些內(nèi)容與上述人大制度核心內(nèi)容的“民主”機(jī)制(“對下負(fù)責(zé)”而非“對上負(fù)責(zé)”)和獨(dú)立的政權(quán)設(shè)計(jì)相矛盾，這是因?yàn)?現(xiàn)行《憲法》同時規(guī)定了作為本級人大(權(quán)力)機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)的人民政府，同時也是上一層級人民政府的執(zhí)行機(jī)關(guān);上下級行政機(jī)關(guān)之間形成命令與服從的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力關(guān)系(《憲法》第89條、第108－109條、第110條第2款)，明顯與人大制度國家權(quán)力橫向(水平)配置的邏輯相違背;與之類似，現(xiàn)行《憲法》所確立的不同層級人民法院之間的“監(jiān)督與被監(jiān)督”的關(guān)系(《憲法》第127條第2款)，不同層級人民檢察院之間的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，也與這種橫向(水平)配置邏輯結(jié)果之一的層級完全獨(dú)立相矛盾。這種導(dǎo)源于人大制度本身內(nèi)涵和核心要素模糊認(rèn)識上而誘發(fā)的國家權(quán)力橫向(水平)配置和縱向(垂直)配置的內(nèi)在張力，給人大制度實(shí)踐中存在的不協(xié)調(diào)埋下了伏筆。

四、人民代表大會制度下國家權(quán)力配置的沖突及其協(xié)調(diào)力量

從規(guī)范的角度上看，作為人大制度核心內(nèi)容的人大及其常委會與同級國家機(jī)關(guān)(尤其是“一府兩院”)的橫向(水平)權(quán)力配置，意味著同級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人大及其常委會的政治監(jiān)督;同樣作為人大制度核心內(nèi)容的不同層級人大及其常委會的縱向(垂直)權(quán)力配置，要求高層級人大及其常委會與低層級的人大及其常委會是“法律上的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”、“業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”和“工作上的連續(xù)關(guān)系”;⑤參見人民代表大會制度研究所編:《與人大代表談人大制度》，人民出版社2004年版，第77－78頁。而作為人大制度派生的行政制度和司法制度，則要求上下級行政機(jī)關(guān)之間是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系”、上下級人民法院之間是審判上的“監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”、上下級人民檢察院之間是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。如果單純理解某一對具體權(quán)力關(guān)系，并不存在理論和實(shí)踐上的難題;然而，一個正常的政權(quán)體系，必須同時考慮國家機(jī)關(guān)在國家權(quán)力體系坐標(biāo)上的位置，那就意味著，每一具體國家機(jī)關(guān)至少需要明確水平方向和垂直方向兩個方面的權(quán)力關(guān)系。而正是這種觀察，按照人大制度的這種核心的國家權(quán)力橫向(水平)配置和人大制度派生出來其他制度帶來的國家權(quán)力縱向(垂直)配置模式，一個顯而易見的沖突便呈現(xiàn)出來了:首先，地方人大面臨著決策與執(zhí)行的困境，如果中央的決策存在問題，地方人大必須堅(jiān)決予以執(zhí)行，便與地方人大自行決策相矛盾;其次，地方人民政府遭遇雙重執(zhí)行的難題，如果地方人大及其常委會的決策與上級人民政府的決策不一致，地方人民政府應(yīng)該執(zhí)行誰的決策而免受不利的后果?再次，地方人民法院存在雙重監(jiān)督的負(fù)擔(dān)，一方面，地方人民法院須接受同級人大及其常委會的政治監(jiān)督，另一方面，地方人民法院也須接受上級人民法院的審判監(jiān)督;最后，地方人民檢察院存在雙重負(fù)責(zé)的難題，地方人民檢察院既須對本級人大及其常委會承擔(dān)政治責(zé)任，同時也須向上級人民檢察院負(fù)法律責(zé)任。①參見沈壽文:《論人大制度的性質(zhì)、功能及制度困境——一個法律文本的考察》，載周永坤主編:《東吳法學(xué)》2011年秋季卷，中國法制出版社2011年版，第43－45頁。

從實(shí)踐的角度，這種國家權(quán)力配置邏輯上的沖突，同樣有一些表現(xiàn)形式，典型的有兩個方面:一方面，在地方人事決定上，地方人大及其常委會選舉產(chǎn)生同級“一府兩院”時，便存在地方人大及其常委會通過法定程序選舉產(chǎn)生符合上級部門需要、由上級部門推薦的“外地人”人選的狀況，最為典型的是各省省長的選舉;如果人大制度由下而上的“民主”機(jī)制真正發(fā)揮作用的話，這種許崇德教授所說的“地方自治制”怎么可能選舉一個外地人作為本省的省長呢?另一方面，在執(zhí)法監(jiān)督上，盡管根據(jù)人民代表大會制度的核心內(nèi)容，1993年全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，規(guī)定全國人大常委會和全國人大專門委員會的執(zhí)法檢查對象是“國務(wù)院及其部門、最高人民法院和最高人民檢察院”，1999年全國人大常委會鑒于實(shí)踐中出現(xiàn)將地方“一府兩院”列為執(zhí)法檢查對象的錯位發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)全國人大常委會執(zhí)法檢查工作的幾點(diǎn)意見》，重申了1993年的執(zhí)法檢查對象，但這絲毫不影響后來再次出現(xiàn)全國人大常委會和全國人大專門委員會對地方人民政府及其部門的“執(zhí)法檢查”的錯位現(xiàn)象。②參見林彥:《從自我創(chuàng)設(shè)，到政治慣例，到法定權(quán)力——全國人大常委會執(zhí)法檢查權(quán)的確立過程》，載《清華法學(xué)》2009年第3期。比如，2013年全國人大教科文衛(wèi)委員會“《義務(wù)教育法》執(zhí)法檢查組”“分別到山西、吉林、河南、廣東、重慶、云南、青海、新疆8省(自治區(qū)、直轄市)進(jìn)行檢查”，“各檢查組聽取了省、市、縣政府及有關(guān)部門的匯報(bào)”。③《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國義務(wù)教育法〉實(shí)施情況的報(bào)告——2013年12月23日在全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013 －12/24/content_1819968.htm(訪問時間:2014 年3 月15 日)。

人大制度下國家權(quán)力橫向(水平)配置和縱向(垂直)配置帶來的規(guī)范層面和實(shí)踐層面的沖突，導(dǎo)致的結(jié)果之一是中國人大制度運(yùn)作上存在的“集權(quán)”和“民主”“一虛一實(shí)”兩條“線”:在具體問題上，往往必須虛化其中一條“線”，以保障另一條“線”;由此帶來的代價(jià)是因制度設(shè)計(jì)“表里不一”而削弱了政權(quán)的正當(dāng)性根基。人大制度實(shí)施60年來，這一制度之所以能夠維持，主要依靠中國特色的政黨制度。有學(xué)者指出:“要正確理解中國的憲政和法治，就必須認(rèn)真對待中國共產(chǎn)黨?！雹軓?qiáng)世功:《中國憲政模式?巴克爾對中國“單一政黨憲政國”體制的研究》，載《中外法學(xué)》2012年第5期?，F(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，盡管在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上有著不同的意見，⑤在有些人看來，黨的領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)該以黨代政、黨就應(yīng)該直接干預(yù)到整個國家機(jī)關(guān)的運(yùn)作中去;但在有些人看來，黨的領(lǐng)導(dǎo)卻應(yīng)該通過權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會，通過控制立法并保證憲法和法律的實(shí)施，間接地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，比如張千帆教授認(rèn)為，“關(guān)鍵不在于黨的領(lǐng)導(dǎo)本身，而是在于黨如何領(lǐng)導(dǎo)。是通過憲法和法律領(lǐng)導(dǎo)，還是由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人在不顧憲法和法律的情況下實(shí)行個人領(lǐng)導(dǎo)?如果是后者，那就不僅不是法治，而且也不是黨作為集體的領(lǐng)導(dǎo)，而是赤裸裸的人治，顯然違背憲法規(guī)定的執(zhí)政黨本身早已接受的法治原則?！薄爸灰獔?zhí)政黨控制了立法過程，并通過有效機(jī)制保證憲法和法律的實(shí)施，也就充分保證了自己的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用?！眳⒁姀埱Х?《捍衛(wèi)社會主義憲政的權(quán)威與生命:駁“憲政姓資”論》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2013年8月(上)。但是實(shí)踐中，以“由黨作出重大的政治決策，由國家和社會來負(fù)責(zé)具體落實(shí)這些決策的執(zhí)行”、“黨通過組織原則培養(yǎng)、考察、選拔和任命領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入國家機(jī)器，從而領(lǐng)導(dǎo)和駕馭國家機(jī)器的運(yùn)作”、以及“黨不再直接管理微觀經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)，但黨的組織卻滲透到整個社會領(lǐng)域”為特征的“黨的間接柔性治理”，⑥強(qiáng)世功:《中國憲政模式?巴克爾對中國“單一政黨憲政國”體制的研究》，載《中外法學(xué)》2012年第5期。有效地將中國共產(chǎn)黨的意志滲透到國家權(quán)力運(yùn)作中去，成為當(dāng)前協(xié)調(diào)人大制度下國家權(quán)力橫向(水平)配置和國家權(quán)力縱向(垂直)配置張力的武器。

五、代結(jié)語

既然人大制度是我國的根本政治制度，是整個社會主義中國政權(quán)的框架結(jié)構(gòu)，那么，客觀呈現(xiàn)國家權(quán)力配置邏輯并正視其存在的內(nèi)在矛盾，是堅(jiān)持和完善人大制度的前提。當(dāng)前，在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)之下，在我國法制改革的進(jìn)程中，完善人民代表大會制度，首要的是促進(jìn)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性。這就需要進(jìn)一步解放思想、更新觀念?，F(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律所呈現(xiàn)出來的“人大制度”內(nèi)容——包括地方人大與地方“一府兩院”的制度設(shè)計(jì)，本身能夠加以改變?如果“人大制度”的“核心”內(nèi)容就是人大與人民的憲法關(guān)系、人大及其常委會與同級相關(guān)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系以及不同層級人大及其常委會的權(quán)力關(guān)系，而其派生的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系、乃至行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的人民法院和人民檢察院的權(quán)力關(guān)系屬于人大制度中可以刪減的非“核心”內(nèi)容，那么，人大制度的改革將走向高度地方自治的方向;如果“人大制度”的“核心”內(nèi)容，未必就是人大及其常委會與“一府兩院”的權(quán)力關(guān)系(尤其是與“兩院”的權(quán)力關(guān)系)，那么通過改變這種關(guān)系，同時協(xié)調(diào)人民政府的“雙重執(zhí)行”關(guān)系，一方面可以加強(qiáng)必要的“中央集權(quán)”(考慮到司法的“地方化”問題)，另一方面也可以減少制度設(shè)計(jì)中的“表里不一”。顯然，人大制度本身不應(yīng)是一成不變的，2003年3月10日，時任全國人大常委會委員長的李鵬在十屆全國人大一次會議上作的常委會工作報(bào)告中指出:“必須正確處理(人大)依法行使職權(quán)與不斷開拓創(chuàng)新的關(guān)系。……中國特色社會主義事業(yè)每日每時都在蓬勃發(fā)展，新情況、新問題層出不窮。加上人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)建立至今還不到五十年，這個制度中的一些具體制度還不成熟、還不定型。因此，人大的工作必須解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)。”①《人民日報(bào)》2003年3月11日第2版。實(shí)際上，人大制度史也告訴我們:人大的具體制度是可以變革的。比如，1954年《憲法》并沒有在地方人大設(shè)置常委會，但到了1979年五屆全國人大二次會議通過了對1978《憲法》的修改，決定縣和縣級以上地方各級人大設(shè)立常務(wù)委員會，作為本級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，現(xiàn)行《憲法》也沿用了這一設(shè)置。根據(jù)本文分析，人民代表大會制度中根本性的內(nèi)容必須予以堅(jiān)持，而一些非根本性的內(nèi)容可以根據(jù)時代發(fā)展需要作出調(diào)整、修正和改進(jìn)。比如，中央層面上全國人大及其常委會與“一府兩院”的關(guān)系屬于人民代表大會制度的根本內(nèi)容，需要通過全面深化改革進(jìn)一步加強(qiáng)。而地方層面上人大及其常委會與司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)有關(guān)系是否屬于人民代表大會制度的根本性內(nèi)容值得討論。如果確定司法屬于中央事權(quán)，又確認(rèn)司法的國家性質(zhì)與地方人大制度存在內(nèi)在張力，那么就應(yīng)當(dāng)改變地方層面上人大制度的框架，按照司法“去地方化”的方向重構(gòu)地方人大制度尤其是地方人大及其常委會與司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)存關(guān)系(作為過渡，至少需要改變省以下人大及其常委會與同級司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系)。如此一來，也與中共十八屆三中全會確定的司法改革目標(biāo)相吻合。