劉 朋

（中共廣東省委黨校 廣東黨建研究所，廣東 廣州 510053）

在馬克思恩格斯等經(jīng)典作家的視野中，國家制度從來都不是自己產(chǎn)生的，而是由立法活動規(guī)定的。立法活動是一個新生政權(quán)得以鞏固和發(fā)展不可或缺的合法性來源和制度性保障?！霸趪抑贫纫郧昂蛧抑贫纫酝?，立法權(quán)就應該存在或者早就應該存在。所以立法權(quán)應該存在于現(xiàn)實的、經(jīng)驗的、確立了的立法權(quán)之外?！保?］（P312）國家制度雖然不是由立法權(quán)直接規(guī)定的，但立法權(quán)卻在間接地改變國家制度，對國家制度具有明顯的現(xiàn)實作用，對此，黑格爾不得不承認國家制度是“通過法律的不斷完善”而“得到進一步發(fā)展”的。［2］（P315）在國家權(quán)力體系中，僅就它們的權(quán)力屬性而言，其實際上是一種創(chuàng)制權(quán)，這種創(chuàng)制權(quán)體現(xiàn)在新中國初期立法活動中，就是對國民政府時期舊法制的革命和新中國法制的創(chuàng)建。立法權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)相比，立法權(quán)最大的特點在于它的民主性，即立法權(quán)的產(chǎn)生和存續(xù)要以民主為基礎(chǔ)，立法權(quán)的活動和運行要以民主為價值取向。實踐也證明，建國之初的立法活動具有明顯的雙重特性，即革命性和民主性，它為新國家的建立和政權(quán)的鞏固奠定了制度基礎(chǔ)。

一、立法原則的變遷：由新民主主義到社會主義

新中國成立后，新生的人民民主政權(quán)的首要任務(wù)之一就是“確立政權(quán)本身的合法性并為本政權(quán)的統(tǒng)治和運作奠定新的制度基礎(chǔ)?！保?］在1949 至1956年這一時期，中國立法處于由極為落后的舊狀況向當時人們所期望所追求的新社會轉(zhuǎn)變的時期，也就是所謂的由新民主主義向社會主義初級階段過渡的狀態(tài)。作為上層建筑的立法，伴隨著經(jīng)濟和社會形態(tài)及社會關(guān)系的變化的轉(zhuǎn)變，其立法原則也進行了相應的變遷，即由新民主主義原則變遷為社會主義原則。

1.廢除舊法統(tǒng)，新民主主義立法原則得以確立的前提

新中國成立以前，在中國實行的是國民政府相對完備的資產(chǎn)階級法律體系。國民黨政權(quán)垮臺后，新中國成立的一個法律前提就是要廢除國民黨舊法統(tǒng)，打碎資產(chǎn)階級舊法制。正如有研究者指出的那樣：“新中國不是憑借法治途徑創(chuàng)建的，恰好相反，她是以突破舊政權(quán)法律制度的藩籬和栓桔為前提條件而誕生的?！保?］（P282）舊法制的廢除，是完成民主革命遺留任務(wù)，建設(shè)新社會，鞏固新生政權(quán)，保障人民權(quán)益的必然要求，也是新中國開展立法活動的必要的前提保證。早在1948年10月16日，董必武在人民政權(quán)研究會上就指出：“建立新的政權(quán)，自然要創(chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度。我們把舊的打碎了，一定要建立新的。否則就是無政府主義?！保?］（P218）

1949年2月22日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確立解放區(qū)的司法原則的指示》，強調(diào)指出：“廢除國民黨《六法全書》及其一切反動法律，各級人民政府的司法審判不得再引用其條文。解放區(qū)的人民司法工作必須以人民政府的新的法律為依據(jù)。在新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前應該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)。其具體的適用原則是：有綱領(lǐng)、法律，命令、條例、決議規(guī)定者，應從之；無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議者，從新民主主義政策。”這表明了新中國的堅決態(tài)度，要與“舊法”做一個徹底的了斷。同年4月，華北人民政府頒發(fā)了《廢除國民黨的六法全書及一切反動的法律的訓令》，指出：“國民黨全部法律只能是保護地主與買辦官僚資產(chǎn)階級反動統(tǒng)治的工具，是鎮(zhèn)壓與束縛廣大人民群眾的武器”，并且宣布“在無產(chǎn)階級領(lǐng)導下的工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權(quán)下，國民黨的《六法全書》應該廢除”。［6］（P88-89）對此，董必武解釋為，現(xiàn)在我們只有把這些舊的枷鎖打碎了，新的才能順利成長。指出要開展新的立法活動，必須堅決廢除舊法統(tǒng)，清除人民頭腦中的錯誤思想。

2.新立法的誕生與新民主主義立法原則的初步實踐和過渡

新中國的誕生過程同時也是新立法誕生的過程。在新立法中對新民主主義立法原則的堅持和實踐，是新民主主義革命時期立法思想的延續(xù)。確切的說，這一時期立法工作并非單純的新民主主義原則，而是以新民主主義原則為主，同時兼有社會主義原則，是由新民主主義原則向社會主義原則的逐漸過渡。1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，在新中國的立法史上具有十分重要的地位。會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和為新政權(quán)建立提供法律依據(jù)的《中華人民共和國中央人民政府組織法》?！豆餐V領(lǐng)》莊嚴宣布：廢除一切壓迫人民的法律、法令，制定保護人民的法律、法令，并關(guān)于中央人民政府委員會具有制定并解釋國家的法律、頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行；規(guī)定國家施政方針，廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令等職權(quán)。從立法的角度看，這次會議的最大成就在于它以立法的形式宣告了新中國和新立法的誕生。據(jù)統(tǒng)計，這個時期由全國政協(xié)全體會議、中央人民政府委員會、政務(wù)院以及政務(wù)院所屬各部門先后頒布并在全國范圍內(nèi)施行的重要法律、法令、辦法、條例共150 多件。如《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國土地改革法》等，這些法律按照新民主主義立法原則，填補了新中國立法的空白，對以后立法工作的拓展起了非常巨大的作用。

1949年9月，在中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議上，特邀代表陳瑾昆在發(fā)言中指出：“我們新民主主義的國家和法律理論，本質(zhì)上與舊民主主義的理論不同：它首先是把國家當作為人民服務(wù)的工具，就是劉少奇同志所說的名言：‘人民是國家的主人，國家為人民而服務(wù)?！覀兊男路珊托滤痉?，對于我們?nèi)嗣窆倘皇且宦杀Ｗo的，對于我們敵人——四大家族和一切封建主義、官僚資本主義分子并帝國主義走狗，我們是不許他們有政治權(quán)利而要嚴厲鎮(zhèn)壓和制裁他們的，這是我們新政協(xié)的方向，也是我們?nèi)嗣裼绕涫俏覀儚氖路晒ぷ髡叩娜艘餐Χ~進的！”［7］這表明，新民主主義法制是新立法首先堅持的立法原則，與新民主主義社會形態(tài)一樣，它的前途是社會主義，逐漸由新民主主義立法原則向社會主義立法原則過渡，二者之間之所以能夠自然地過渡，是因為這兩種法制從根本上都是代表人民利益的，是工人階級及其他勞動人民意志的體現(xiàn)，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的革命斗爭中產(chǎn)生和形成的。新民主主義和社會主義畢競是人民法制建設(shè)的兩個階段，其服務(wù)的中心任務(wù)迥異，性質(zhì)也不同。要實現(xiàn)二者的順利過渡和銜接，關(guān)鍵的是要勝利地實現(xiàn)由新民主主義革命向社會主義革命的轉(zhuǎn)變，并完成社會主義革命的任務(wù)，確立社會主義賴以生存的條件，建立起社會主義的政治、經(jīng)濟、文化等各項制度。因此，為配合在立法領(lǐng)域的這種過渡，在廢除舊法統(tǒng)，創(chuàng)建新法制的基礎(chǔ)上，在1952年至1953年期間，在全國范圍內(nèi)開展以批判舊法觀點和改造司法機關(guān)為內(nèi)容的司法改革運動。司法改革不僅對司法機關(guān)從政治上、組織上和思想作風上進行了整頓，還教育了新中國的司法人員，辨明了新舊法律的本質(zhì)，為由新民主主義立法原則向社會主義原則的過渡奠定了思想基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

3.全國人大的召開及五四憲法的頒布，標志著社會主義立法原則的確立

1954年在新中國立法史上發(fā)生了兩件具有重大歷史意義的大事：一為第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開；一為中國第一部社會主義類型的憲法獲得通過。在1954年召開的一屆全國人大一次會議上，還通過了《憲法》和《全國人大組織法》、《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》 等一系列重要的憲法性法律。憲法和這些法律的制定，替代了新民主主義革命過程中的一些法律、法令、條例，使得過渡時期的法制工作有所遵循，避免了斷裂脫節(jié)。

制定新憲法的基本條件就是在全國實行普選，并在普選的基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生全國人大代表。1953年，中央人民政府委員會通過《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，《決議》認為召開全國人民代表大會的條件已經(jīng)具備。1953年1月13日，周恩來在中央人民政府委員會第二十次會議上作關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會問題的說明時指出，為著配合各項建設(shè)，要使政治建設(shè)完備起來：召開全國人民代表大會，以代替現(xiàn)在由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的形式；召開地方各級人民代表大會，以代替現(xiàn)在由地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)的形式。只有這樣，才能進一步加強政府與人民之間的關(guān)系，使人民民主專政的國家制度更加完備。［8］（P279-280）為此，從1954年開始，全國上下進行了一場偉大的民主選舉運動，共選出全國人大代表1226 名。1954年9月15日至28日，一屆全國人大一次會議在北京隆重召開，會議通過了《中華人民共和國憲法》，誕生了第一部社會主義類型的憲法。憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，并具有修改憲法、制定法律等職權(quán)。這表明了社會主義法制的形成和社會主義立法原則的確立。在1954年1月14日，周恩來主持政務(wù)院第二百零二次政務(wù)會議在討論政法委員會《一九五四年政法工作的主要任務(wù)》時重點強調(diào)了立法工作的政治屬性是社會主義的，他指出，“過渡時期要實現(xiàn)社會主義工業(yè)化和社會主義改造，這就使得我國的經(jīng)濟本質(zhì)發(fā)生變化，這就是一個革命。經(jīng)濟基礎(chǔ)變了，上層建筑也隨著改變，我們的人民民主法制，也就要隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化、發(fā)展而變化發(fā)展，就是說，我們的法制是逐步建立起來的、不斷改進的、革命的人民民主法制。”［8］（P345-346）由此可見，立法原則的變化是伴隨著社會主義經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展而發(fā)展的。民主法制工作作為上層建筑的重要組成部分，是由社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)決定并為其服務(wù)的。人民代表大會的召開和憲法的頒布，標志著社會主義立法原則的最終確立，新中國的立法也進入了穩(wěn)定快速發(fā)展的軌道。

二、立法體制的轉(zhuǎn)型：由相對分權(quán)到集權(quán)

立法體制是關(guān)于立法權(quán)限劃分的基本制度，即在一個國家中，哪些國家機關(guān)或人員有權(quán)制定、認可、修改、廢止法律和其它具有不同效力的規(guī)范性法律文件的權(quán)限劃分的制度。立法體制在外向?qū)用嫔象w現(xiàn)為立法權(quán)限的劃分與立法主體的設(shè)置，主要表現(xiàn)在中央與地方的立法權(quán)限的規(guī)制。新中國成立初期，中國立法體制經(jīng)歷由相對分權(quán)向集權(quán)體制的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在憲法等對立法主體立法權(quán)限的規(guī)定的變化上。

1.新中國成立到五四憲法的頒布實施的相對分權(quán)體制

1949年中國人民政治協(xié)商會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》等法律法規(guī)對中央和地方的立法權(quán)限進行了明確的規(guī)定。此時的中央部門包括中國人民政治協(xié)商會議、中央人民政府委員會；地方立法主體為大行政區(qū)、省、市、縣人民政府委員會以及民族區(qū)域自治機關(guān)。

關(guān)于中國人民政治協(xié)商會議和中央人民政府的立法權(quán)限。《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定全國人民代表大會為國家最高權(quán)力機關(guān)，“國家最高政權(quán)機關(guān)為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機關(guān)?！薄霸谄者x的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)?！保?］（P4）根據(jù)《共同綱領(lǐng)》授權(quán)，中央人民政府具有“制定并解釋國家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行；規(guī)定國家的施政方針；廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令。”［10］（P1）政務(wù)院作為最高執(zhí)行機關(guān)，僅有頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行；廢除或修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家的法律、法令和政務(wù)院的決議、命令相抵觸的決議和命令等職權(quán)，并無制定行政法規(guī)權(quán)。

關(guān)于地方立法主體的立法權(quán)限。這一時期，地方政府享有一定的立法權(quán)限，縣級以上各級人民政府都或多或少的享受一定的立法權(quán)限，在其權(quán)限范圍內(nèi)對所轄行政區(qū)域內(nèi)依法行使立法權(quán)限，管理相應事務(wù)。政務(wù)院于1949年和1950年相繼制定了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》對地方政府立法權(quán)限做了規(guī)定。指出，大行政區(qū)具有“對所屬各省市轉(zhuǎn)發(fā)政務(wù)院的決議和命令，并在其職權(quán)范圍內(nèi)頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行；擬定與地方政務(wù)有關(guān)之暫行法令條例，報告政務(wù)院批準或備案”［10］（P51）的立法權(quán)限。省級人民政府委員會具有“執(zhí)行并對所轄各縣、市轉(zhuǎn)發(fā)中央人民政府政務(wù)院和主管大行政區(qū)人民政府的決議和命令，并在其職權(quán)范圍內(nèi)頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行?！薄皵M定與省政有關(guān)的暫行法令條例，報告主管大行政區(qū)人民政府轉(zhuǎn)請中央人民政府政務(wù)院批準或備案。（在不設(shè)大行政區(qū)人民政府的地區(qū)，由省人民政府徑報中央人民政府政務(wù)院，以下各條款同）”的職權(quán)；市人民政府委員會具有“擬定與市政有關(guān)的暫行法令條例，報告上級人民政府批準施行”的職權(quán)；縣人民政府委員會具有“擬定與縣政有關(guān)的單行法規(guī)送請省人民政府批準或備案”的職權(quán)。［10］（P53-55）1952年，中央政府又頒布《民族區(qū)域自治實施綱要》，對民族區(qū)域自治地方政府的立法方面的職權(quán)做了規(guī)定：“各民族自治區(qū)自治機關(guān)在中央人民政府和上級人民政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi)，依其自治權(quán)限，得制定本自治區(qū)單行法規(guī)，層報上兩級人民政府核準?！保?0］（P548）

建國初期這種由中央人民政府委員會代行全國人大的職權(quán)，由地方人民政府委員會代行地方人大的職權(quán)，行使立法權(quán)和法規(guī)創(chuàng)制權(quán)的做法，是建國初期特定歷史時期的特定做法。由于建國初期政權(quán)機構(gòu)建設(shè)不夠健全，加之各地情況各異，系統(tǒng)制定統(tǒng)一的法律、法令條件尚不具備，因而就在立法體制上采取了給予地方較大立法權(quán)限，這種做法不僅較好地解決了中央集中統(tǒng)一和地方積極性有效發(fā)揮，而且確保政令的上通下達。此外，這種相對分權(quán)的立法體制，大大提高了立法的速度和效率，為新政權(quán)的鞏固和發(fā)展提供了有力的法律保障和制度支持。據(jù)統(tǒng)計，1950-1953年，中央立法共435 件，年均立法109 件。地方立法雖無詳細的數(shù)字統(tǒng)計，但就浙江、內(nèi)蒙古等地的情況可見一斑。1950 至1953年，浙江共制定暫行法令條例和單行法規(guī)653 件，年均立法163 件；1950年至1954年，內(nèi)蒙古制定各種條例和規(guī)范性文件368 件，年均立法74 件；1950年至1954年9月，上海制定暫行法令條例和單行法規(guī)799 件，年均立法159 件。［11］（P36-241）

2.五四憲法頒布實施后的集權(quán)體制

1954年第一屆全國人大通過了新中國第一部憲法。新憲法全面確立了適應有計劃地進行社會主義經(jīng)濟建設(shè)需要的立法體制，強調(diào)國家立法權(quán)高度集中在全國人民代表大會，將建國初期中央與地方分享立法職權(quán)的制度，改為中央集權(quán)的立法體制。1954年一屆全國人民代表大會召開以后，中央享受立法權(quán)限的部門，由先前的中國人民政治協(xié)商會議和中央人民政府委員，替代為全國人民代表大會和國務(wù)院。由于大行政區(qū)的撤銷，地方的立法主體主要為省、市、縣地方各級人大和民族自治機關(guān)等。

中央主體立法權(quán)限的集中和擴張?！稇椃ā芬?guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，同時也是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)。同時憲法還對其立法權(quán)限進行了限定：“修改憲法；制定法律；監(jiān)督憲法的實施”。由于全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)，此時的全國人民代表大會常務(wù)委員會并不具備立法的職權(quán)，并且全國人大每年開會的時間比較短，在職權(quán)的行使上存在較大的不足，不能滿足社會的法制需要，因此在1955年一屆人大二次會議通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，決議規(guī)定：“在全國人民代表大會閉會期間，有些部分性質(zhì)的法律，不可避免地急需常務(wù)委員會通過施行。為此，特依照中華人民共和國憲法第三十一條第十九項的規(guī)定，授權(quán)常務(wù)委員會依照憲法的精神、根據(jù)實際的需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)?！保?2］（P27）本來根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是國家惟一的立法機關(guān)，全國人民代表大會常務(wù)委員會沒有立法權(quán)，但這次授權(quán)解決了當時全國人民代表大會常務(wù)委員會的立法權(quán)問題。這次授權(quán)實質(zhì)上修改了憲法，但并沒有改變集權(quán)的趨勢，立法權(quán)限仍然集中在全國人民代表大會及其常駐機關(guān)常委會。在此之前，五四憲法就對國務(wù)院的立法權(quán)限進行了界定：“根據(jù)憲法、法律和法令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令，并且審查這些決議和命令的實施情況；向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案；統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作；統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作；改變或者撤銷各部部長、各委員會主任的不適當?shù)拿詈椭甘?；改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q議和命令”，國務(wù)院所屬“各部部長和各委員會主任負責管理本部門的工作。各部部長和各委員會主任在本部門的權(quán)限內(nèi)，根據(jù)法律、法令和國務(wù)院的決議、命令，可以發(fā)布命令和指示?！保?3］（P532-533）中央立法權(quán)限的擴張是與實行計劃經(jīng)濟體制，應對1953年開始出現(xiàn)的分散主義和地方主義傾向，加強中央集權(quán)的配套措施。

地方主體立法權(quán)限的收縮。五四憲法并沒有賦予地方各級人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力，而是規(guī)定：“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令”。在地方，1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的擬定權(quán)，實際上從立法上表明一般地方立法權(quán)不存在。1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》的報告中根據(jù)實踐中存在的問題，指出：“我們的憲法規(guī)定，立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以摘章程、條例、辦法，憲法并沒有約束。”［14］（P276）雖然沒有正式的法律規(guī)定和授權(quán)，但是各地還是根據(jù)實際作出了一些有利于地方穩(wěn)定和發(fā)展的規(guī)范性文件。地方立法權(quán)限的壓縮，在當時是形勢的需要，適應了計劃經(jīng)濟建設(shè)和加強中央集權(quán)的需要。五四憲法對民族區(qū)域自治制度進行了完善，指出民族區(qū)域地方在享受地方國家機關(guān)的立法職權(quán)外，“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)可以依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準?！保?4］（P537）雖然民族自治地方因其特殊性而享有了自治條例和單行條例的立法權(quán)限，但就中央與地方關(guān)于立法權(quán)限的博弈而言，地方立法主體在先前與中央的相對分權(quán)時代結(jié)束了，隨著地方立法權(quán)限的縮減，逐漸形成了1957年后高度集權(quán)的立法體制。

中央集權(quán)的立法體制強有力地保證了中央對全國各項事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，但也在相當程度上影響了地方積極性的發(fā)揮。1954年9月以后，中國的立法機關(guān)則比較單一，在中央只有全國人民代表大會及其常委會，在地方只有民族自治區(qū)自治機關(guān)，其他任何機關(guān)都不具有立法權(quán)。這也就導致了此后二十余年的時間里，從中央立法機關(guān)到地方立法機關(guān)，幾乎沒有制定和頒布過什么法律法規(guī)。雖然中央立法機關(guān)制定各種意見、辦法和命令等千余件，但因地方無立法權(quán)限記錄為零。

三、政黨在人大立法中的定位

“立法是國家政權(quán)的最重要的活動之一，因而為政黨所特別關(guān)注。各國政黨要對政權(quán)活動發(fā)生作用，必須也必然涉足立法活動，這是由政黨的性質(zhì)和任務(wù)所決定的。”［15］（P386）在政黨政治時代，無論資產(chǎn)階級政黨還是無產(chǎn)階級政黨，都致力于影響和控制立法活動。新中國的成立，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨，領(lǐng)導和控制著新中國的立法活動，民主黨派在中共的領(lǐng)導下積極參與立法，對新中國的立法起了重要的作用，形成了一個包括中國人民政治協(xié)商會議全體會議制定的法律，中央人民政府制定的法律、法令及其批準發(fā)布的規(guī)范性文件，政務(wù)院制定或批淮發(fā)布的規(guī)范性文件，全國人大制定的法律，全國人大常委會制定的法令，一般地方擬定的法令條例和單行條例等不同效力等級的法在內(nèi)的法律體系，為新生的人民民主政權(quán)奠定了堅實的制度支持和法律保障。

1.執(zhí)政黨控制和領(lǐng)導立法

在政黨政治中，一個政黨在掌握國家政權(quán)以后，都無一例外的通過立法活動規(guī)范社會關(guān)系，穩(wěn)定社會秩序，鞏固政治統(tǒng)治。在社會主義國家，執(zhí)政黨則一般通過控制立法機關(guān)和立法過程，通過黨的政策指導國家立法活動等途徑實現(xiàn)對立法的領(lǐng)導和控制。

第一，通過控制立法機關(guān)領(lǐng)導立法。人民大表大會是國家權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨要依法進入國家政權(quán)組織，最重要的是要保證其黨員經(jīng)民主選舉程序進入各級人大擔任人大代表，保證其黨員中的優(yōu)秀代表經(jīng)民主選舉，依法安排到全國及各級人大和常委會的重要職位上去。在中國各級人大中，除了中國共產(chǎn)黨在人大常委會中設(shè)有“黨組”的組織之外，所有各黨派都沒有建立黨團機構(gòu)，更沒有督導員和政黨委員會這樣的組織。因此，中共對立法機關(guān)——人民代表大會的控制和領(lǐng)導，主要是通過黨組織和黨員對立法發(fā)揮作用，黨要求參加立法活動的黨員自覺地貫徹黨的方針、政策，每屆全國人大開會前由黨組織召開黨員代表會議，要求黨員代表在人大會議上貫徹黨的方針、政策。為有效的發(fā)揮黨組和黨員對立法的影響作用，就需要加強對黨員的法制教育，使黨員尤其是法制戰(zhàn)線的黨員成為守法的模范。1956年9月19日，董必武在八大發(fā)言中提出了黨對法制工作的領(lǐng)導和幾項措施：“為了進一步加強人民民主法制，黨必須注重法制思想教育，使黨員同志知道國法和黨紀同樣是必須遵守的，不可違反的，遵守國法是遵守黨紀中不可缺少的部分，違反國法就是違反了黨紀。”并強調(diào)需要加強黨對立法等法制工作的領(lǐng)導和監(jiān)督，“各級黨委必須把法制工作問題列入工作議程，黨委定期討論和定期檢查法制工作，都是迫切需要的。黨的監(jiān)察委員會關(guān)心法制工作，認真地對黨員遵守國家法制進行監(jiān)督，人民民主法制進一步加強是會更有保證的?！保?6］（P271-272）

為了實現(xiàn)對立法機關(guān)的控制和領(lǐng)導，在人大代表中，中國共產(chǎn)黨黨員至少要占總?cè)藬?shù)的二分之一強。以山東省為例，1949-1956年召開的山東省各級人民代表會議和山東省第一屆人民代表大會的成份構(gòu)成中可以明確反映黨派代表所占比重。山東省各界人民代表會議共有正式代表502 人，在黨派代表中，中共中央山東局的代表占30.4%，各民主黨派的代表占30.4%，中國新民主主義青年團山東省工作委員會的代表占39%。1954年召開的山東省第一屆人民代表大會共有代表583 名，其中，中共黨員294 名，占代表人數(shù)的50.43%；中國新民主主義青年團團員31 名，占5.32%；其他黨派成員50 名，占8.58%；無黨派人士208 名，占35.68%。［17］（P91，151）中國新民主主義青年團是中國共產(chǎn)主義青年團的前身，是中國共產(chǎn)黨的助手和后備軍，在政治傾向上與黨是完全一致的。因此，從兩次會議構(gòu)成的成員比例來看，中共黨員和新民主主義青年團所占的比重分別是69.8%和86.11%，特別是山東省在第一屆人民代表大會中共黨員的比例就已過半，黨員人數(shù)和青年團人數(shù)在立法機關(guān)中已占據(jù)了絕對多數(shù)。

第二，在立法過程中對立法進行領(lǐng)導和控制。即在立法過程中，通過黨的組織了解有關(guān)情況、反映相關(guān)意見，協(xié)調(diào)部門利益。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、主持憲法和重要法律的起草和修改，通過對立法提出建議，對法案進行實質(zhì)性審查、修改和批準。可以說，中共同其他國家執(zhí)政黨一樣，在法律的提案、審議、修改、批準、公布等立法過程的各個環(huán)節(jié)，都發(fā)揮著決定性的作用。為實現(xiàn)對立法工作的領(lǐng)導，中國共產(chǎn)黨還通過國家立法機關(guān)“推薦”或“選派”干部來影響立法過程，以此提高黨對立法機關(guān)領(lǐng)導的有效性。全國人大常委會以及地方各級人大常委會的領(lǐng)導成員，主要由執(zhí)政黨從其黨員中選拔。根據(jù)中共的組織原則，黨員必須服從黨委的任命。如全國人大委員長、副委員長等要職都是由中共中央委員會直接推薦的。

第三，通過黨的政策影響立法。黨的政策是主要在宏觀上對立法活動產(chǎn)生影響。在西方民主國家，執(zhí)政黨以及在野黨通過國會的黨團提出某種法案，經(jīng)國會通過上升為法律；而在社會主義國家，通常是把執(zhí)政黨的政策通過民主過程和法定程序，對制定的法律產(chǎn)生影響。在中國，黨的政策是立法的根本指導政策，立法以黨的政策為依據(jù)和基礎(chǔ)，遵循黨的政策，不與黨的政策相抵觸。這是立法機關(guān)工作必須遵守的準則。執(zhí)政黨用政策指導立法主要表現(xiàn)在兩個方面。

一是以政策作為立法的主要原則、依據(jù)和基礎(chǔ)；如1954年6月14日，毛澤東在中央人民政府委員會第三十次會議上作《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》講話，指出憲法的起草和制定“原則基本上是兩個：民主原則和社會主義原則。我們的民主不是資產(chǎn)階級的民主，而是人民民主，這就是無產(chǎn)階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。人民民主的原則貫串在我們整個憲法中。另一個是社會主義原則。我國現(xiàn)在就有社會主義。憲法中規(guī)定，一定要完成社會主義改造，實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化。這是原則性。要實行社會主義原則，是不是在全國范圍內(nèi)一天早晨一切都實行社會主義呢？ 這樣形式上很革命，但是缺乏靈活性，就行不通，就會遭到反對，就會失敗?！保?3］（P288-289）

二是把具體政策貫徹體現(xiàn)到具體的法律條文中，使黨的政策成為具有國家強制性的規(guī)范。提交全國人大及其常委會審議的法律草案，通常都由提交或起草法案的部門的黨組織事先向黨中央報告立法的理由、原則和有關(guān)問題，由中央提出意見，然后才作為正式議案提交人大或其常委會審議。對此，董必武指出：“中央人民政府頒布的法律命令都是黨的創(chuàng)意，許多重要的文告都是先由黨擬定初稿（不經(jīng)過黨的準備、考慮，是沒有的），然后經(jīng)過政協(xié)全國委員會或它的常委會討論，再提到中央人民政府委員會或政務(wù)院討論通過。”［18］（P191）如國家五年規(guī)劃的制定、行政機構(gòu)的調(diào)整與改革等，通常都是中共會議上原則通過，然后向全國人大常委會或國務(wù)院提出建議，由全國人大常委會或國務(wù)院提請全國人大審議。

2.民主黨派參與立法

在中國的政治體制中，中共是立法活動的主導，民主黨派則主要起輔助作用，對此有研究者指出：“共產(chǎn)黨著眼于就國家的大政方針、重要立法事項，代表人民的整體利益作出決策；而民主黨派作為參政黨則側(cè)重于反映其所聯(lián)系的人民群眾的特殊利益和要求，對共產(chǎn)黨領(lǐng)導立法和作出立法決策起到必不可少的輔助作用?！保?9］（P302）在新中國成立初期，民主黨派的階級基礎(chǔ)雖然隨著社會主義改造而不復存在，但作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，在社會上仍聯(lián)系和代表著一部分人的利益。民主黨派積極參與制定和修改憲法、法律的活動，成為我們民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

中共一直非常重視民主黨派參加立法機關(guān)和參與立法工作，強調(diào)聽取黨外人士的意見。1953年7月7日，中共中央下發(fā)的《全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議關(guān)于實行人民代表大會制時安排民主人士的意見》，對地方立法機關(guān)中民主人士比例問題進行了規(guī)定，指出“對省、市人民代表大會、政府委員會和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中從各個方面產(chǎn)生的民主人士所占的比例，應根據(jù)各地不同情況分別規(guī)定。根據(jù)我們初步研究，除少數(shù)民族人口較多地區(qū)外，他們在人民代表大會代表中所占比例（包括非黨革命知識分子在內(nèi)），省可考慮自百分之十五左右至二十五左右，市（包括省轄市）可考慮自百分之十五左右至百分之三十左右?！保?0］（P444）要求在人大和政府中安排一定比例的民主黨派人士，為民主黨派參與立法提供了保障。以江蘇省第一屆人民代表大會代表構(gòu)成為例，1954年7月前，選舉產(chǎn)生的江蘇省第一屆人民代表大會代表481 名，其中民主黨派和愛國人士占31.4%。［21］（P277）在支持民主黨派參與立法機關(guān)的同時，還積極支持民主黨派參與國家立法活動，座談會就是建國初期黨外人士參與立法的形式和途徑之一。1950年9月，政協(xié)通過的《雙周座談會暫行組織辦法（草案）》，對民主黨派以座談的形式參與國家立法做出規(guī)定說明。在座談會上民主黨派就中共的重大決策和問題，國家法律、法令的制定進行討論協(xié)商。董必武曾高度肯定在建國初就法律命令在制定過程的討論，“各方面曾提出了不少很好的意見，補充或修改我黨擬定的初稿，使其更加完備。我們中央人民政府決定一切大事，其經(jīng)過都是如此?！保?8］（P191）

1949年9月29日，政協(xié)一屆全體會議通過了起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》。各民主黨派積極參加新政協(xié)會議、參與制定《共同綱領(lǐng)》，造就了民主黨派參政議政的良好開端。五四憲法制定時，在舉國廣泛的討論意見中，民主黨派及無黨派人士提出了許多有益的改進意見。1954年9月15日，在中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議上，劉少奇就此指出：“中央人民政府委員會在一九五三年一月十三日成立了以毛澤東同志為首的中華人民共和國憲法起草委員會。憲法起草委員會在一九五四年三月接受了中國共產(chǎn)黨中央委員會提出的憲法草案初稿，隨即在北京和全國各大城市組織各民主黨派、各人民團體和社會各方面的代表人物共八千多人，用兩個多月的時間，對這個初稿進行了認真的討論。應當說，這八千多人都是憲法起草工作的參加者?！保?2］（P354-355）由于憲法草案集中反映了全國各族人民的根本利益，也適當照顧到民族資產(chǎn)階級人們、民主黨派在接受社會主義改造中的合法權(quán)益和合理要求，得到了廣大人民群眾的擁護，也為民族資產(chǎn)階級、各民主黨派和民主人士所接受。在小組討論后，有多位民主黨派人士在會上就憲法草案進行了發(fā)言，表明了他們對憲法的態(tài)度。據(jù)李維漢回憶：“黃炎培在大會發(fā)言中講述了自己的切身體會說：‘過去中國人民革命一幕又一幕，失敗又失敗，要是沒有中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導，哪會有今天！ 解放后的中國，通過了新民主主義，望著社會主義道路前進，要是沒有中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導，又哪會有明天！’張治中稱頌憲法‘結(jié)構(gòu)嚴而明確’、‘措辭簡練而通俗’、‘是中國人民自己的憲法，是反映了建設(shè)社會主義社會美好繁榮的遠景的憲法，是符合全國人民希望和要求、鞏固人民民主制度、創(chuàng)造幸福的生活的憲法?！瘡垶懟仡欁约毫嗄陙韰⒓又袊鴳椪\動的親身經(jīng)歷說：‘過去反動統(tǒng)治者所謂憲政，從憲政的過程到‘憲法’ 的內(nèi)容，都是騙人的，因而都是為人民所蔑視和反對的，’而今天這個憲法是‘真正的憲法’，‘是符合廣大人民的共同愿望，而為全國人民所一致贊成和熱烈擁護的?！履似髡f：‘憲法公布以后，資產(chǎn)階級吃了三顆定心丸：一、和平過渡到社會主義；二、保護資產(chǎn)階級的財產(chǎn)所有權(quán)；三、對資本主義工商業(yè)逐步地實行利用、限制和改造?！保?3］（795-796）民主黨派在立法活動中利用自己的專業(yè)優(yōu)勢積極建言，獻計獻策，促進了法律法規(guī)的科學性，對于建國初期新中國法制建設(shè)起到了積極的推動作用。

在建國初期政黨與立法的互動中，中共堅持民主和效率的統(tǒng)一，掀起了一次立法高潮，以法律的形式對憲政、國家機構(gòu)、選舉、社會團體、婚姻家庭、刑事、社會改革、政治運動、民政、公安、司法和司法行政、監(jiān)察、人事、軍事、民族、宗教、僑務(wù)、外事、經(jīng)濟計劃、統(tǒng)計、財政、稅務(wù)、金融、土地、基本建設(shè)、地質(zhì)、礦產(chǎn)、工業(yè)、交通、郵電、林業(yè)、水利、氣象、水產(chǎn)、糧食、商業(yè)、對外貿(mào)易、海關(guān)、保險、勞動、物價管理、物資管理、工商管理、科學技術(shù)、教育、文化、新聞、廣播、衛(wèi)生、體育、工作制度等數(shù)十個方面的許多事項作了調(diào)整和界定，逐漸形成了一個包括或涉及了憲法、行政法、刑法、刑事訴訟法、婚姻家庭法、經(jīng)濟法、勞動法和社會福利法、科教文法、軍事法等法的集群在內(nèi)的法體系。這些法律規(guī)范調(diào)整了社會關(guān)系，鞏固了新生政權(quán)，為新民主主義向社會主義的順利過渡和社會主義制度的全面確立提供了法律保障。

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