楊海坤　郝煒

摘要：新型城鎮(zhèn)化既是中國(guó)發(fā)展的美好愿景，更是關(guān)涉政府法治和社會(huì)公平正義的法治運(yùn)動(dòng)。行政法不僅具有實(shí)踐品格，更具有形塑社會(huì)秩序的功能。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾和利益化糾紛，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本、人性尊嚴(yán)理念，依照政府法治論原理，圍繞鍛造民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府的要求，履行政府引導(dǎo)和規(guī)制新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的角色，著力破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在土地物權(quán)、戶籍管制、行政區(qū)劃、政府融資等制度上所面臨的困境，著力解決我國(guó)農(nóng)民公民身份和權(quán)利保障等重要課題，全面超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化陷入的困境。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民權(quán)益：政府法治：行政法

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2014）07-0026-07

新型城鎮(zhèn)化不僅關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量，更關(guān)系到社會(huì)的進(jìn)步、公平與正義和政府法治。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化模式有著顯著差異的是，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化最實(shí)際的主導(dǎo)者、引導(dǎo)者和推動(dòng)者是政府，無(wú)論是基于民主國(guó)家或法治國(guó)家的策略推進(jìn)均不能忽視政府的作用。2014年3月，歷時(shí)三年的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014--2020年）》終于出臺(tái)，以人為核心的城鎮(zhèn)化首次以國(guó)家政策而非以法律的形式確立。

在新一輪城鎮(zhèn)化熱潮下，如何在揚(yáng)棄傳統(tǒng)以資本投資為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照更具實(shí)踐理性的政府法治論規(guī)范要求，全面發(fā)揮行政法形塑社會(huì)秩序的功能，充分運(yùn)用法治思維和法治方式把握和貫通城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局，規(guī)制和化解城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化符合公平正義的發(fā)展模式，成為當(dāng)前亟待解決的瓶頸問(wèn)題。

一、策略分析：城鎮(zhèn)化的政策和法治進(jìn)路

一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是指伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚、人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)生活方式和城鎮(zhèn)文明逐步傳播擴(kuò)散的歷史過(guò)程。①走城鎮(zhèn)化道路是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，各國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中已經(jīng)積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也提供了不少教訓(xùn)。我國(guó)改革開放以來(lái)的實(shí)踐也證明，城鎮(zhèn)化建設(shè)是一把雙面刃，它必須有科學(xué)的指引和理性的控制。

1 政策目標(biāo)的法治考量

法律與政策是現(xiàn)代國(guó)家政治生活中交相輝映的主旋律。中國(guó)法治道路的重要特色之一體現(xiàn)為政黨領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法治的相互交織、和融發(fā)展。政策是日常生活中使用最廣泛的概念之一，當(dāng)代新行政法學(xué)的一個(gè)重要新特點(diǎn)就是非常注重政策，尤其是公共政策在國(guó)家治理中的作用研究。詹姆斯·安德森認(rèn)為政策是處理有關(guān)事務(wù)有目的的活動(dòng)過(guò)程，陳振明則認(rèn)為： “政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱?！闭咴谝话闱闆r下可以等同于公共政策，在法治形態(tài)下，公共政策又常常以法律形式得以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，尤為明顯的事實(shí)是執(zhí)政黨在建設(shè)時(shí)期開始運(yùn)用憲法權(quán)力，將其政策轉(zhuǎn)化為法律形式并使之達(dá)到最佳社會(huì)效果。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程中，法律與政策所呈現(xiàn)的關(guān)系已經(jīng)引起公法學(xué)界的關(guān)注，其既體現(xiàn)了二者的價(jià)值基礎(chǔ)同源，同時(shí)也表征了二者實(shí)踐路徑的差異。在我國(guó)，政策（主要是政黨的政策）與法律具有明顯的差別，產(chǎn)生了區(qū)分的必要性。根據(jù)政策制定主體，可以簡(jiǎn)單地將政策分為政黨政策、國(guó)家政策（公共政策）、其他政治團(tuán)體及社會(huì)組織政策，其中最有影響的當(dāng)屬政黨政策與國(guó)家政策。政黨政策又分為執(zhí)政黨政策和參政黨政策，執(zhí)政黨政策更具影響力，一定程度上它是國(guó)家政策的源頭。④城鎮(zhèn)化政策即為適例。在我國(guó)，執(zhí)政黨和政府在主導(dǎo)推行城鎮(zhèn)化過(guò)程中，法律與政策呈現(xiàn)出相互促進(jìn)又此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，民主國(guó)家中的政策理性化與法治國(guó)家中的政策合法性交相呼應(yīng)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得了共同的實(shí)踐空間。城鎮(zhèn)化政策獲得法律的積極評(píng)價(jià)體現(xiàn)了國(guó)家政治文明和對(duì)公民個(gè)體的深切關(guān)懷?！胺ㄖ螄?guó)家與民主并非以相同形式，而是以各自獨(dú)立并且相互補(bǔ)充方式形塑行政法”⑥，在中國(guó)實(shí)踐中得到了生動(dòng)的體現(xiàn)。從行政法學(xué)視角觀察城鎮(zhèn)化政策演進(jìn)與現(xiàn)狀不僅具有邏輯自洽性同時(shí)也完全符合中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)。倡導(dǎo)法治是改革開放以來(lái)中國(guó)各個(gè)階層所達(dá)致的治理共識(shí)，政治固然是法律的客觀存在和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，然而無(wú)論政治的合法性抑或合法性政治始終有待法律要素的精妙設(shè)計(jì)和依法評(píng)價(jià)。換而言之，法律提供了政治溝通與對(duì)話的平臺(tái)和媒介，它是社會(huì)秩序和多元資源的整合者和評(píng)議器。政治結(jié)構(gòu)的構(gòu)成、運(yùn)行、問(wèn)責(zé)需要符合合法性要件，政治決策的規(guī)劃、制定、實(shí)施特別是目標(biāo)同樣離不開合法性考量。在城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程中，不僅需要將城鎮(zhèn)化政策制定和實(shí)施的政治過(guò)程納入政府法治的軌道下運(yùn)行，更重要的還在于運(yùn)用法治特有的評(píng)價(jià)方式如行政評(píng)估、行政復(fù)議或行政訴訟等對(duì)城鎮(zhèn)化政策的演進(jìn)及其實(shí)效，尤其是公民反應(yīng)和社會(huì)反應(yīng)予以檢視；通過(guò)法治客觀、理性和權(quán)威的品格，來(lái)衡平和整理諸如效率與公平、速度與質(zhì)量、結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)治理與社會(huì)穩(wěn)定等多元政策目標(biāo)導(dǎo)致的價(jià)值對(duì)立和利益沖突。

我國(guó)在新型城鎮(zhèn)化的法治思維中，把尊重群眾愿望和利益放在了首位，提出了以人為本、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)穩(wěn)定良陡互動(dòng)的理性路徑，這符合政治與法律治理邏輯的融和發(fā)展。在這個(gè)意義上說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程正是我國(guó)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化實(shí)現(xiàn)過(guò)程的一部分，其中首當(dāng)其沖的是要求主導(dǎo)城鎮(zhèn)化政策的政府必須圍繞鍛造“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府”，重整民主法治價(jià)值譜系。顯然，政府法治應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的策略優(yōu)選。

2，權(quán)利主體及其悖論分析

在這個(gè)“權(quán)利弘揚(yáng)的時(shí)代”里，新型城鎮(zhèn)化就是其權(quán)利主體——農(nóng)民權(quán)利成長(zhǎng)的過(guò)程。

新型城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的內(nèi)涵涉及農(nóng)民地位的改變和農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)，涉及農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)社會(huì)主義法治體制建設(shè)背景下的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們的首要任務(wù)就是使農(nóng)民憲法上的地位應(yīng)當(dāng)真正定位于“公民”。農(nóng)民作為法治國(guó)家的“公民”，自然也要接受憲法至上的準(zhǔn)則，在憲法上與其他社會(huì)主體平等地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。法律的核心是權(quán)利，權(quán)利的核心是平等，平等的主要內(nèi)容是資源的平等。因此，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要特別重視的一個(gè)核心問(wèn)題就是關(guān)注農(nóng)民的資源平等權(quán)。另外，農(nóng)民的“公民”地位包含著人性尊嚴(yán)訴求。平等是實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)最核心、最基本的要求。農(nóng)民與其他主體一樣享有公民應(yīng)當(dāng)具有的地位，也是農(nóng)民這一群體實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)的必然要求。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中，關(guān)注農(nóng)民尊嚴(yán)的一個(gè)重點(diǎn)就是要關(guān)注2億多農(nóng)民工的尊嚴(yán)，然而，與傳統(tǒng)戶籍制度直接關(guān)聯(lián)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域中農(nóng)民工實(shí)際權(quán)利的享有就出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如果不能在這些領(lǐng)域使農(nóng)民工得到應(yīng)有的待遇，對(duì)他們尊嚴(yán)的保護(hù)將成為一句空話。

農(nóng)民權(quán)利是農(nóng)民基于其農(nóng)民身份而享有的權(quán)利，由兩個(gè)不同方面構(gòu)成，一是農(nóng)民身份，二是權(quán)利。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“身份”意義上的農(nóng)民業(yè)已鉗制了“職業(yè)”意義上農(nóng)民的發(fā)展，是造成農(nóng)民權(quán)利貧困、農(nóng)村發(fā)展滯后的主要因素，成為新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的羈絆。對(duì)農(nóng)民權(quán)利的研究要從分析實(shí)證主義的角度出發(fā)，當(dāng)然，這并不意味著我們否認(rèn)其他角度的重要性，我們所要強(qiáng)調(diào)的僅僅是分析實(shí)證主義的優(yōu)先性。我們基本上接受夏勇從實(shí)證主義的視角來(lái)定義權(quán)利的方法，但對(duì)其構(gòu)成要素則稍作變更。我們認(rèn)為，農(nóng)民權(quán)利在較為具體的層面上指的是農(nóng)民基于其農(nóng)民身份而具備的某種資格，以此資格為前提條件，作為農(nóng)民的個(gè)體或群體可以提出某種請(qǐng)求或要求，這種請(qǐng)求或要求具備法律上的正當(dāng)性，因此能夠獲得法律的保護(hù)，從而使得提出這一請(qǐng)求或要求的主體的需求可以得到滿足，這將為新型城鎮(zhèn)化符合公平正義方向的演進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 模式取向的公平正義

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)所展示的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的最大特點(diǎn)就是以人為本，注重城鎮(zhèn)化、法治化和民主化的結(jié)合。以人為本的人性尊嚴(yán)表述是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的基礎(chǔ)，它是政策策略向法治策略演進(jìn)的橋梁，人性尊嚴(yán)還要求政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中保障民權(quán)、控制公權(quán)、促進(jìn)公益、維護(hù)秩序，由此導(dǎo)向作為“活的動(dòng)態(tài)憲法”的行政法的規(guī)制視野。

公法學(xué)不僅要從“處于思想的應(yīng)該適用的層次”來(lái)研究法律規(guī)范，同時(shí)還要從社會(huì)學(xué)的角度觀察“處于現(xiàn)實(shí)發(fā)生的事件的層次上”的法律運(yùn)作，亦即公法學(xué)不僅要研究法律規(guī)范。同時(shí)還要關(guān)注法律在社會(huì)生活中的實(shí)效運(yùn)作。⑩黨的政策的宗旨是以人民利益的維護(hù)與滿足為衡量基準(zhǔn)，需要符合社會(huì)公平正義。從公法角度而言，符合“人民利益”的政治話語(yǔ)表述與符合合法個(gè)體權(quán)益滿足的表述具有內(nèi)在一致性。城鎮(zhèn)化政策的實(shí)施效果是否符合公平正義，最終應(yīng)強(qiáng)調(diào)以公民個(gè)體為檢驗(yàn)單元。哈耶克甚至認(rèn)為，正義這個(gè)詞語(yǔ)只有針對(duì)個(gè)人時(shí)才有意義，決不能指向社會(huì)實(shí)體。政策實(shí)施必然在宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境下發(fā)生效應(yīng)，政策目標(biāo)多元、政策對(duì)象不確定和政策運(yùn)行環(huán)境不同自然會(huì)影響到政策對(duì)于單個(gè)社會(huì)主體的公平正義。但是，作為權(quán)利主體的個(gè)人不僅是法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，同時(shí)更是人類社會(huì)活動(dòng)和政治活動(dòng)實(shí)效的最終評(píng)價(jià)者，盡管過(guò)去我們往往有意無(wú)意地忽略這一點(diǎn)。因此，人性尊嚴(yán)應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)化政策制定是否符合公平正義最基本、最核心的衡量基準(zhǔn)。

二、治理挑戰(zhàn)：新舊城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)圖景

我國(guó)的城鎮(zhèn)化是在深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下進(jìn)行的，它正處于歷史發(fā)展的新節(jié)點(diǎn)，處于新與舊兩種類型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這既是大好機(jī)遇，但又不能不承認(rèn)我們正面臨著前所未遇的挑戰(zhàn)。

1 發(fā)展理念的挑戰(zhàn)

審慎推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是基于對(duì)未來(lái)不確定性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的政策考量。@前一階段的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不少地區(qū)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)隔離式發(fā)展、土地資源捉襟見(jiàn)肘、征地補(bǔ)償成本不斷攀高、社會(huì)差距逐步拉開等現(xiàn)象，不能不說(shuō)是受到傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念嚴(yán)重影響所導(dǎo)致的結(jié)果，應(yīng)該說(shuō)，這既不符合社會(huì)主義價(jià)值理念的要求，也不符合人民群眾的利益和愿望。重物輕人的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是對(duì)馬克思人本主義觀的嚴(yán)重背離，已遭到越來(lái)越多的質(zhì)疑。具有先進(jìn)中國(guó)特色的指導(dǎo)政府實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的政府法治論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)以及政府與公民關(guān)系平等化。@由此政府法治學(xué)理觀照，某些地方出現(xiàn)的“逼農(nóng)民上樓”、房?jī)r(jià)畸形瘋漲、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)顯著攀升、基層政府規(guī)制工具失靈以及征地領(lǐng)域引發(fā)的社會(huì)群體事件等非正常現(xiàn)象都顯露了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)忽視人權(quán)的發(fā)展理念，必定會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

2 農(nóng)民權(quán)利的挑戰(zhàn)

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)存在著所謂的“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問(wèn)題，“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題的焦點(diǎn)是農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題。因此，我們概括說(shuō)農(nóng)民問(wèn)題在于農(nóng)民權(quán)利的貧困問(wèn)題。

一是政治權(quán)利的貧困。僅以2010年《中華人民共和國(guó)全國(guó)人大代表和地方各級(jí)人大代表選舉法》（以下簡(jiǎn)稱《選舉法》）修改之前農(nóng)村每一代表所代表人口數(shù)一直高于城市每一代表所代表人口數(shù)為例來(lái)說(shuō)明。從全國(guó)人大代表的構(gòu)成看，第一屆全國(guó)人大有農(nóng)民代表63人，占5.14%：第二屆67人，占5.46%；第三屆209人，占6.87%；第四屆662人，占22.9%；第五屆720人，占20.59%；第六屆348人，占11.7%；第七屆與工人代表之和占23%；第八屆280人，占9.4%，第九屆240人，占8%，此種狀況造成農(nóng)民長(zhǎng)期游離于民主政治生活之外。盡管此種狀況在《選舉法》修改之后得到了歷史性校正，但難以使農(nóng)民在一時(shí)之間擺脫因長(zhǎng)期制度原因等造成的負(fù)面歷史慣性的影響。

二是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的貧困。經(jīng)濟(jì)權(quán)利是國(guó)內(nèi)外憲法研究的盲區(qū)，一般認(rèn)為經(jīng)濟(jì)權(quán)利是“法律制度中所確立的經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)以及各種以政府保障責(zé)任為前提”的權(quán)利。國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)權(quán)利主體最低限度的憲法責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民基于身份主要可以獲得法律賦予的三項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。新型城鎮(zhèn)化首先必須確權(quán)，從而為農(nóng)民產(chǎn)權(quán)提供更有力的保障。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)說(shuō)，突出表現(xiàn)為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置以及與此相關(guān)的其他權(quán)利貧困。政府通過(guò)憲法認(rèn)可的行政征收方式，以顯著低于同等情形土地市場(chǎng)的價(jià)格，以國(guó)家名義獲得土地所有權(quán)，借助市場(chǎng)資本流動(dòng)、土地招拍掛、招商引資來(lái)運(yùn)作已獲取的土地，依托拉高地價(jià)實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，將所獲資金用于行政給付以及社會(huì)公共服務(wù)支出。在這種傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，一方面，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商在圍繞土地所形成的利益博弈中擁有主動(dòng)權(quán)：另一方面，村民、新市民、被拆遷群體所獲地價(jià)收益與城鎮(zhèn)化迅速推高的高物價(jià)差距逐漸拉大，經(jīng)濟(jì)權(quán)利缺失的現(xiàn)狀引發(fā)土地失范流轉(zhuǎn)以及戶籍變動(dòng)、城市發(fā)展、社會(huì)治理等諸多領(lǐng)域社會(huì)矛盾。

三是社會(huì)保障權(quán)利的貧困。社會(huì)保障是公民基本權(quán)利體系指向的重要內(nèi)容，其基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅需要從政策層面轉(zhuǎn)入立法宣示，更需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)與基本權(quán)利救濟(jì)相關(guān)聯(lián)的一套訴權(quán)制度體系；它不僅意味著公民平等地享有社會(huì)保障權(quán)利，同時(shí)還要求該權(quán)利具有可訴性，亦即公民具有社會(huì)保障權(quán)在公法上請(qǐng)求法院審查的權(quán)利。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，而城市市民享有的合法的社?huì)保障待遇在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)民卻無(wú)法享有，遑論社會(huì)保障權(quán)的請(qǐng)求裁判權(quán)等更高訴求。

3 治理效果的挑戰(zhàn)

我國(guó)城鎮(zhèn)化的演進(jìn)過(guò)程同時(shí)也是現(xiàn)代行政國(guó)家（the administrative state）崛起的過(guò)程，它是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的組成部分?！艾F(xiàn)代行政國(guó)家崛起在法律上帶來(lái)的新變化體現(xiàn)在過(guò)程能夠預(yù)測(cè)、理性的決策和司法審查”，但在城鎮(zhèn)化歷史演進(jìn)進(jìn)程起始階段其體現(xiàn)程度實(shí)際上甚為低下。改革開放以來(lái)，政府高度重視工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。取得了城鎮(zhèn)化和市民化跨越發(fā)展的顯著成效。但公權(quán)獨(dú)大的推進(jìn)方式往往造成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、社會(huì)治理政策預(yù)期落空，城鎮(zhèn)化與法治化的罅隙逐漸變大，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體都無(wú)法對(duì)各地政府對(duì)法律和國(guó)家政策所作出的“變通性”內(nèi)容進(jìn)行合理預(yù)測(cè)。司法審查機(jī)制徒具形式。實(shí)際上關(guān)閉了行政訴權(quán)救濟(jì)的大門，各地出現(xiàn)了“告訴無(wú)門”的狀況，局部地區(qū)所引發(fā)的社會(huì)矛盾并未引入行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)渠道，依法信訪局面屢屢打破并形成“信訪不信法”的人治訴求心理和某些暴民傾向。一句話來(lái)概括：社會(huì)治理機(jī)制在確保生存權(quán)和發(fā)展權(quán)方面正面臨巨大挑戰(zhàn)。與此相關(guān)聯(lián)，城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地、戶籍、區(qū)劃、融資等法律保障因素存在著制度性和結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系。以政府融資制度為例，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要強(qiáng)勁的資金驅(qū)動(dòng)，在現(xiàn)有金融環(huán)境下，資金主要來(lái)自地方政府融資。然而，政府融資過(guò)程中的行政裁量權(quán)卻難以得到有效規(guī)制進(jìn)而成為治理風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定以及特別批準(zhǔn)外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。實(shí)踐中，普遍且日益捉襟見(jiàn)肘的情形則是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和增量土地收入乏力，通過(guò)資產(chǎn)管理公司、城市發(fā)展投資公司等平臺(tái)進(jìn)行融資成為地方政府破解財(cái)力困局的有效舉措。而缺失法律規(guī)制的融資制度拉高地方政府負(fù)債率，因融資裁量基準(zhǔn)不健全導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)管理債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、到期存量債務(wù)償還壓力大、部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高等隱患。

三、超越困境：行政法治保障路徑

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政府法治化兩大前提下穩(wěn)妥推進(jìn)。然而，信息不對(duì)稱和信息不真實(shí)在市場(chǎng)交易中無(wú)法避免，外部性和公共物品總會(huì)導(dǎo)致交易低效，這意味著難以回避市場(chǎng)失靈的局面。這就要求政府在新型城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程中履行好引導(dǎo)和規(guī)制的角色，明確科學(xué)的行政規(guī)制理念，依法使用好各類規(guī)制工具，在嚴(yán)格遵照法定程序的前提下，依循政府法治論規(guī)范要求推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

第一，堅(jiān)持依法踐行以人為本，倡導(dǎo)人性尊嚴(yán)理念。以人為本是古代就開始產(chǎn)生的正確的哲學(xué)理念。隨著社會(huì)的進(jìn)步，作為一項(xiàng)通行于世界各國(guó)的文明理念，大家逐漸并且越來(lái)越普遍地將人性尊嚴(yán)視為憲法秩序中的最高價(jià)值，成為所有法律的最高目的價(jià)值規(guī)范。在國(guó)際范圍來(lái)看，人性尊嚴(yán)源自德國(guó)基本法。該法規(guī)定：人性尊嚴(yán)不可侵犯，國(guó)家一切權(quán)力均有義務(wù)尊重并保護(hù)人性之尊嚴(yán)。繼而該原則成為聯(lián)合國(guó)以及許多國(guó)家憲法的最高指導(dǎo)原則，并成為判斷文明政府的標(biāo)志，甚至有些國(guó)家將其視為判斷法律糾紛的審查標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)沃倫大法官在Trop v，Dulles案中認(rèn)為，人性尊嚴(yán)是判定刑罰是否達(dá)到殘酷且異常以及該刑罰是否違反社會(huì)文明的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)就是以人為本，民生優(yōu)先，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)走向共同繁榮與共同富裕之路。人性尊嚴(yán)是新型城鎮(zhèn)化以人為本核心觀的理論基石。圍繞踐行為人民服務(wù)宗旨的新型城鎮(zhèn)化，其出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)以及最高目的就是人性尊嚴(yán)。人性尊嚴(yán)的法則是“根本的終極的壓倒一切的，它為判斷道德是非提供了一項(xiàng)當(dāng)之無(wú)愧的普遍原則”。

城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村制度文明向以工商業(yè)、服務(wù)業(yè)為經(jīng)濟(jì)主體的現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明演進(jìn)的自然歷史過(guò)程，因此，必須尊重人民的首創(chuàng)精神，尊重他們的利益和愿望。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)者，政府能否堅(jiān)守人性尊嚴(yán)理念并依法行政事關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。改革開放以來(lái)關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷試錯(cuò)的實(shí)踐證實(shí)，呈現(xiàn)開放姿態(tài)的行政法治結(jié)構(gòu)能夠消解多元對(duì)立政策目標(biāo)的矛盾，以理性和客觀的糾紛解決機(jī)制維護(hù)各方合法權(quán)益，阻斷違法行政引發(fā)社會(huì)矛盾的沖擊。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，要認(rèn)真依照“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則。樹立尊重人性尊嚴(yán)的發(fā)展理念，遵行政府法治論規(guī)范要求，全面破除將城鎮(zhèn)化當(dāng)作經(jīng)營(yíng)土地市場(chǎng)的陳舊觀念。通過(guò)構(gòu)建以人性尊嚴(yán)為價(jià)值基礎(chǔ)的法治秩序，推動(dòng)形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法制體系，致力于提升社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量，最大程度杜絕侵犯社會(huì)主體合法權(quán)益、公平正義缺失、國(guó)家政策異化等現(xiàn)象的發(fā)生。圍繞鍛造“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責(zé)任型政府和平權(quán)型政府”的要求，嚴(yán)格按照政府法治論運(yùn)行環(huán)節(jié)的規(guī)范要求，有利于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

第二，堅(jiān)持依法保障農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)平等公民權(quán)利。平等分為形式上的平等和實(shí)質(zhì)上的平等，形式上的平等固然重要，但實(shí)質(zhì)上的平等更加重要。平等權(quán)作為憲法原則，要求每一個(gè)主體都具有平等的法律地位，平等地享有權(quán)利，并且平等地受到法律的尊重和保護(hù)。平等權(quán)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，既是農(nóng)民應(yīng)該獲得的天賦權(quán)利，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民其他一切權(quán)利，包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。但是，在提倡人人平等的同時(shí)，有一個(gè)不容忽視的實(shí)際情況是，對(duì)于有天然弱勢(shì)傾向的農(nóng)民而言，單純的平等保護(hù)還不足以從根本上解決農(nóng)民問(wèn)題，不足以改變農(nóng)民的弱勢(shì)地位，對(duì)農(nóng)民的實(shí)質(zhì)平等的目標(biāo)而言，就需要對(duì)農(nóng)民權(quán)利采取特殊的傾斜保護(hù)。具體而言，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，以及實(shí)際造成了行政性的二元格局和城鄉(xiāng)差距，與城市居民相比，農(nóng)民在其生活水平、謀生能力、競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)、社會(huì)實(shí)際地位等方面都處于弱勢(shì)，甚至在政治上、文化上、心理上也處處表現(xiàn)出弱勢(shì)。要通過(guò)對(duì)農(nóng)民的傾斜保護(hù)方式來(lái)促成平等目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)，即以形式上傾斜保護(hù)的手段，達(dá)到實(shí)質(zhì)上平等的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)憲法賦予包括農(nóng)民在內(nèi)的公民法律地位人人平等的神圣原則。

第三，堅(jiān)持依法規(guī)范土地權(quán)益，健全物權(quán)惠民機(jī)制。伴隨我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)圍繞土地資源利用與保護(hù)的矛盾將會(huì)更加突出。而在此過(guò)程中因土地制度引發(fā)的維權(quán)案例則向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們必須基于政府實(shí)務(wù)領(lǐng)域，從法治政府高度關(guān)注土地資源依法取得、土地資源規(guī)范利用、土地資源權(quán)益保障等問(wèn)題。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要破除“土地財(cái)政”的落后發(fā)展理念，要防止“過(guò)度城鎮(zhèn)化”，防止不切實(shí)際地推行城鎮(zhèn)化和盲目“去農(nóng)村化”。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行農(nóng)村集體土地征收安置和轉(zhuǎn)讓的新型立法工作，著重突出征收安置程序和轉(zhuǎn)讓程序、征收補(bǔ)償、拆遷主體救濟(jì)機(jī)制。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際需要，完善現(xiàn)有土地征收拆遷補(bǔ)償機(jī)制，特別是要清理現(xiàn)有各地備受拆遷群眾詬病的集體土地拆遷補(bǔ)償法律規(guī)范性文件，最大程度上消除同地不同價(jià)、同樓不同權(quán)（居住在同一樓層，但每戶房屋產(chǎn)權(quán)分別為安置房和商品房性質(zhì)）等情形，開展安置房參與房地產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)立法調(diào)研，拓寬拆遷群眾行政訴訟受案范圍限制，制止某些地方法院不準(zhǔn)被拆遷群眾抗告拆遷案件立案的違規(guī)做法。

第四，堅(jiān)持徹底破解戶籍管制，全面保障遷徙自由。戶籍制度是行政機(jī)關(guān)對(duì)人口的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進(jìn)行登記、管理的法律制度。新中國(guó)成立后，戶籍制度一度成為身份劃分、權(quán)利限制和資源分配的工具。1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶籍登記條例》剝奪了公民享有的遷徙自由的憲法權(quán)利。等級(jí)制度是區(qū)別待遇和差異化待遇的源泉，這種在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中設(shè)置制度保護(hù)某些群體和階層的特權(quán)，同時(shí)對(duì)另一部分群體或階層加以排斥，不讓其分享城市發(fā)展帶來(lái)的成果的社會(huì)排斥機(jī)制必將生成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

一是重新認(rèn)識(shí)遷徙自由權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》第13條第1款規(guī)定：“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條第1款規(guī)定：“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。戶籍制度對(duì)遷徙自由的限制實(shí)質(zhì)上是一種公權(quán)力的濫用。即使沒(méi)有戶籍制度的存在，這種權(quán)力濫用仍然會(huì)找出其他的標(biāo)準(zhǔn)為借口。解決這類問(wèn)題的關(guān)鍵不僅僅在于戶籍制度是否被改革或廢除，更在于在憲法層面重新認(rèn)識(shí)遷徙自由權(quán)利的地位，同時(shí)在行政法上建立和健全合理的行政程序和救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效控制，破解戶籍制度給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的制度壁壘。

二是重申遷徙自由的憲法地位。從法理上而言，公民遷徙自由的存在并不以憲法是否規(guī)定為前提，但這并不意味著遷徙自由人憲就沒(méi)有意義。遷徙自由人憲的目的并不是為了確認(rèn)公民擁有遷徙自由，而是限制法律及其下位規(guī)范性文件對(duì)遷徙自由的克減。為達(dá)成此目的，進(jìn)入憲法的遷徙自由條款并不需要詳細(xì)規(guī)定遷徙自由的內(nèi)容，而是應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在對(duì)立法機(jī)關(guān)的限制方面。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法律可以限制遷徙自由的條件、程度以及不當(dāng)限制的法律后果等。

三是梳理革新現(xiàn)有戶籍制度。戶籍制度的意義僅僅是登記一個(gè)人的居住信息，它僅僅具有公示效果。正如羅爾斯關(guān)于正義的雙原則所指出，“即對(duì)第一原則所要求的平等正義制度的違反不可能因較大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益而得到辯護(hù)或補(bǔ)償。財(cái)富和收人的分配及權(quán)力的等級(jí)制必須同時(shí)符合平等公民的自由和機(jī)會(huì)的自由”，因此，應(yīng)當(dāng)破除將戶籍作為社會(huì)資源分配的依據(jù)，復(fù)歸戶籍的記載功能和區(qū)域標(biāo)志功能。在特定情況下，也可以成為享受某些權(quán)利的依據(jù)，但它絕不應(yīng)成為將公民固定在某個(gè)地區(qū)并禁止其遷徙的根據(jù)。由此，就必須實(shí)現(xiàn)戶籍制度立法目的從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)我國(guó)遷徙自由的非治安化。

四是倡導(dǎo)政府公共服務(wù)投入，激勵(lì)政府依法積極作為。擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，政府要切實(shí)承擔(dān)起提供社會(huì)公共產(chǎn)品的義務(wù)，并確保群眾實(shí)現(xiàn)普惠共享，不能因戶籍身份的不同而區(qū)別對(duì)待。需要注意的是，依法行政原則適用所有的行政行為，但是對(duì)服務(wù)行政和規(guī)制行政應(yīng)該有不同的要求。羅豪才認(rèn)為，依法行政對(duì)行政行為的要求，大體可以分為兩種：第一種要求行政行為必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)。第二種要求是，在職權(quán)范圍內(nèi)作出的行政行為，與法律及法律的精神沒(méi)有抵觸就可以實(shí)施。因此，在國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的戶籍法律制度的前提下，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照服務(wù)型政府要求作出行政行為，只要在行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，與法律及法律的精神、原則不抵觸，又有利于社會(huì)的，政府就可以積極作為。法治政府既是有限政府，又是有為政府和高效政府，對(duì)政府依法積極作為應(yīng)予鼓勵(lì)。

第五，堅(jiān)持有序規(guī)范行政區(qū)劃，形成國(guó)家治理格局。僅從憲法權(quán)能結(jié)構(gòu)分析，新型城鎮(zhèn)化同樣是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程，依賴國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)在權(quán)能合作協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上給社會(huì)主體帶來(lái)的利益共享，搭建彼此法律機(jī)制的銜接機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)能集聚帶來(lái)的最大利益。行政區(qū)劃是國(guó)家為便于管理而將其領(lǐng)土按一定的原則和程序分為若干個(gè)不同層次的單元，并設(shè)置相應(yīng)地方國(guó)家機(jī)關(guān)分層管理，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的法律制度。@政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在時(shí)刻變化，一方面由憲法對(duì)細(xì)致人微的基層行政規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范甚為不妥，另一方面行政區(qū)劃行為并非一蹴而就，新舊區(qū)劃調(diào)整容易造成法治真空現(xiàn)象。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，基層政權(quán)的管理形式變化最為劇烈，村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?、社區(qū)取代村落、街道辦事處替代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原先的管理角色，一系列角色變遷導(dǎo)致新的法律主體以及法律效果的產(chǎn)生，出現(xiàn)了公權(quán)力真空、交叉、重疊等混亂現(xiàn)象。而不受法律規(guī)范的種種權(quán)力都會(huì)演變?yōu)榉抢硇缘那址噶α?，基層法律秩序價(jià)值就無(wú)從建立。引發(fā)亂象的原因在于法律自身的穩(wěn)定性與社會(huì)實(shí)踐的流變性發(fā)生了激烈碰撞。我們發(fā)現(xiàn)，在行政立法懈怠遲延和實(shí)踐中唯GDP論的政府考核體制下，行政區(qū)劃過(guò)渡期的街道辦事處往往將工作重心放在追逐GDP上，社會(huì)管理被忽視現(xiàn)象十分突出和普遍，這不符合憲法權(quán)能結(jié)構(gòu)要旨，有悖權(quán)能結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)所符合的效率、有效性和責(zé)任制。

從行政立法上來(lái)看，我們建議通過(guò)引入法律保留條款和構(gòu)建完善的憲法解釋制度，消解憲法穩(wěn)定性和行政實(shí)踐的緊張關(guān)系。在具體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，要緊密結(jié)合行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在立法中堅(jiān)持功能分類的原則。城鎮(zhèn)化最根本的動(dòng)力來(lái)自社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，而不是源于掌權(quán)者的命令或執(zhí)政者的主觀設(shè)想，城鎮(zhèn)化必須與居民自治、城鎮(zhèn)自治發(fā)展相聯(lián)系，在優(yōu)化行政層級(jí)、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革中必須擺脫行政萬(wàn)能的思想，引入政府管理與民眾自治的良性互動(dòng)和有機(jī)結(jié)合，激發(fā)居民自治積極性和創(chuàng)造性，打造國(guó)家治理新局面。

第六，堅(jiān)持政府融資風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)制恣意裁量風(fēng)險(xiǎn)。政府融資要處理好市場(chǎng)和法律的關(guān)系。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要注意處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，我們認(rèn)為這是新型城鎮(zhèn)化成敗之關(guān)鍵。要堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。同時(shí)，要確保政府依法融資，風(fēng)險(xiǎn)需嚴(yán)格限定在法定條件下，特別是要禁止政府融資過(guò)程中在借貸額度、資金投向和債務(wù)免除方面的恣意裁量，謹(jǐn)防地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)失序引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。從法律角度規(guī)范政府融資主體，組建符合國(guó)家法律要求的法人融資機(jī)構(gòu)。建立健全投融資行政決策裁量基準(zhǔn)，與政務(wù)信息公開連為一體，力求融資公開、債務(wù)公開、風(fēng)險(xiǎn)公開。從當(dāng)前融資情況來(lái)看，當(dāng)務(wù)之急是限制地方政府行政首長(zhǎng)的權(quán)限，明確政府資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)債務(wù)明細(xì)，迅速梳理整頓到期債務(wù)，引入切實(shí)有效的行政問(wèn)責(zé)制度，嚴(yán)禁地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾。

注釋：

①任進(jìn)：《城鎮(zhèn)化、城市治理與法治》，《行政管理改革》2013年第6期。

②簡(jiǎn)而言之，總結(jié)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展史，可以將其劃分為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路和新型城鎮(zhèn)化道路兩種不同的道路。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)陷入困境，各國(guó)已經(jīng)開始探索和踐行新型城鎮(zhèn)化道路。中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化道路不是獨(dú)此一家，某種意義上其是全人類的共同選擇，而且中國(guó)當(dāng)前的探索具有為全人類文明作出新貢獻(xiàn)的時(shí)代特征。

③陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第50頁(yè)。

④參見(jiàn)吳曉明等：《政策與法律的結(jié)構(gòu)分析——從倫理政治到法理政治》，《學(xué)術(shù)論壇》2001年第3期。

⑤例如中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)于城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化問(wèn)題就作出許多重要決定，這些前瞻性、針對(duì)性、方向性的重大政策必定要形成具體法律方能推動(dòng)工作前進(jìn)。

⑥施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第47頁(yè)。

⑦楊海坤等：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版，第137—140頁(yè)。

⑧分析實(shí)證主義的優(yōu)先性之成立必須依賴于這樣一個(gè)命題：實(shí)際存在的由人制定的法，即使它與應(yīng)然意義上的法相沖突，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用實(shí)際存在的由人制定的法。至于后一命題為何成立，則需要證明這種適用的價(jià)值高于用應(yīng)然法代替實(shí)際存在的由人制定的法的價(jià)值。

⑨夏勇認(rèn)為，本著實(shí)證主義的態(tài)度和分析方法，在實(shí)在法中，權(quán)利包含五個(gè)要素：利益、主張、資格、力量、自由。其中的利益既可能是個(gè)人的，也可能是群體的、社會(huì)的；既可能是物質(zhì)的，也可能是精神的：既可能是權(quán)利主體自己的，又可能是與權(quán)利主體相關(guān)的他人的。而一種利益之所以要由利益主體通過(guò)表達(dá)意思或其他行為來(lái)主張，是因?yàn)樗赡苁艿角址富螂S時(shí)處在受侵犯的威脅中。資格構(gòu)成是提出利益主張的憑據(jù)。資格有兩種：一是道德資格，一是法律資格。力量之所以稱為要素之一，乃是因?yàn)橐环N利益、主張、資格必須具有力量才能成為權(quán)利。力量首先是從不容許侵犯的權(quán)威或強(qiáng)力，其次是從能力的意義上講的。自由只是在某些情況下才構(gòu)成權(quán)利的內(nèi)容之一?；谶@五個(gè)要素的分析，夏勇將權(quán)利定義為：道德、法律或習(xí)俗所認(rèn)定為正當(dāng)?shù)睦?、主張、資格、力量或自由。參見(jiàn)夏勇：《中國(guó)民權(quán)哲學(xué)》，生活·讀書，新知三聯(lián)書店2004年版，第311—312頁(yè)。

⑩參見(jiàn)《韋伯論西方法律的獨(dú)特性》，載李猛主編：《韋伯：法律與價(jià)值》，上海人民出版社2001年版，第27頁(yè)。

⑩參見(jiàn)弗里德里希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書出版社2000年版，第50、52、119頁(yè)。

⑩Veto R，Walker，Risk Regulation and the“Faces'of Uncertainty，1998，9 Risk 29-34，

⑩參見(jiàn)楊海坤等：《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社2008年版。

⑩莫紀(jì)宏：《實(shí)踐中的憲法學(xué)原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第287頁(yè)。

⑩Rachel E，Barkow，The Ascent of the Administra-tive State and the Demise of Mercy，Harvard Law Review，2008，V01，121，p，1336，

⑩翁岳生：《行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版2002年版，第149—150頁(yè)。

⑥Trop v，Dulles 356 U，S，86，102-103，（1958），（plurality opinion），

⑩盧克斯：《個(gè)人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001年版，第48頁(yè)。

⑩Murphy Raymond，Social Closure：The Theory of Monopolization and Exclusion，New York：Oxford Univerei-ty Press，1 988，p，6，

③約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版2008年版，第62頁(yè)。關(guān)于第一原則和第二原則的論述見(jiàn)該書第60---61頁(yè)。

⑨王鷹認(rèn)為，所謂非治安化就是不把遷徙自由和戶政管理狹隘地作為影響社會(huì)穩(wěn)定的治安問(wèn)題實(shí)施國(guó)家警察行政管理。在指導(dǎo)思想上須特別強(qiáng)調(diào)，迂徙自由涉及國(guó)家民主制度和公民權(quán)利，公民的遷徙自由是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理配置社會(huì)資源的不可缺少的條件，確立并實(shí)現(xiàn)遷徙自由是中國(guó)完成一體化進(jìn)而與世界融為一體的重要制度性安排。參見(jiàn)王鷹：《遷徙自由與戶政管理的非治安化》，《河北法學(xué)》2001年第6期。

③羅豪才等： 《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社2003年版，第18一19頁(yè)。

③張千帆：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第461頁(yè)。 ④Jody Freeman and Jim Ros，Agency Coordinationin Shared Regulatory Space，Harvard Law Review，2012，V01，125，p，1 181，

作者簡(jiǎn)介：楊海坤，男，1944年生，江蘇蘇州人，山東大學(xué)人文社科一級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，山東濟(jì)南，215000；郝煒，男，1981年生，河北石家莊人，蘇州大學(xué)東吳比較法研究所，江蘇蘇州，214100。

（責(zé)任編輯 李濤）