分省而治：國(guó)民政府時(shí)期知識(shí)界的新疆治理方案

肖高華　　陳美慧

摘要：國(guó)民政府時(shí)期，中央與新疆關(guān)系若即若離，如何解決新疆問題，是擺在國(guó)人面前的一個(gè)重大政治難題。此時(shí)，知識(shí)界紛紛建議按照區(qū)域主義原則，實(shí)行新疆“分省而治”，加快新疆省制化步伐；當(dāng)然，也有論者主張按照族群主義原則，實(shí)行新疆 “特別自治”。當(dāng)年知識(shí)界所思考的許多問題，在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)依然存在，因此，對(duì)國(guó)民政府時(shí)期知識(shí)界有關(guān)新疆“分省而治”方案的考察。具有一定的學(xué)術(shù)與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

關(guān)鍵詞：國(guó)民政府時(shí)期；知識(shí)界；新疆； “分省而治”；區(qū)域主義；族群主義

中圖分類號(hào)：K26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）07-0133-06

清末改變“因俗而治”治新政策，在新疆建立行省制度，從而啟動(dòng)了新疆省制化進(jìn)程。有關(guān)新疆建省問題，學(xué)界已經(jīng)取得了一定的研究成果。①但對(duì)于國(guó)民政府有關(guān)新疆“分省而治”問題，目前學(xué)界還缺乏系統(tǒng)研究，對(duì)于知識(shí)界的“分省而治”思想，研究甚微。因此，本文試圖對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)的歷史考察，以便深化對(duì)近代新疆省制化問題的認(rèn)識(shí)。

一、新疆“分省而治”論提出的社會(huì)條件及思想基礎(chǔ)

國(guó)民政府時(shí)期，知識(shí)界提出“分省而治”論，有一定的社會(huì)條件及思想基礎(chǔ)。新疆問題嚴(yán)重，中央與新疆關(guān)系若即若離，是新疆“分省而治”論提出的社會(huì)條件。近代以來的“重劃省制”思想及邊疆與內(nèi)地一體化觀念。是新疆“分省而治”論的思想基礎(chǔ)。

其一，新疆問題嚴(yán)重。早在北洋時(shí)期，主政新疆的楊增新表面上擁護(hù)中央，實(shí)際上中央基本上喪失了對(duì)新疆的統(tǒng)治權(quán)。1928年，楊增新在“七七事變”中被刺，金樹仁奪取了新疆政權(quán)，照樣不服從國(guó)民政府的統(tǒng)治，新疆政府在蘇聯(lián)設(shè)立領(lǐng)事，完全超越地方政府的權(quán)限，對(duì)國(guó)家主權(quán)構(gòu)成了極大的威脅。1931—1934年，新疆爆發(fā)長(zhǎng)期動(dòng)亂，英、日利用泛伊斯蘭主義、大土耳其主義和回漢族群矛盾，試圖將“偽東土耳其斯坦共和國(guó)”和馬仲英分別作為他們的代理人，鼓動(dòng)其在新疆發(fā)動(dòng)暴動(dòng)，建立傀儡政權(quán)。盛世才奪取政權(quán)之后，極力迎合蘇聯(lián)，使蘇聯(lián)的勢(shì)力全面進(jìn)入新疆，排斥國(guó)民政府對(duì)新疆的統(tǒng)治，把新疆變成一個(gè)依附于蘇聯(lián)的“獨(dú)立王國(guó)”。1944年，在“伊寧解放組織”的策劃下于新疆發(fā)動(dòng)了三區(qū)運(yùn)動(dòng)，打出了分裂主義的旗號(hào)，宣布成立“東突厥斯坦共和國(guó)”臨時(shí)政府。新疆地方政權(quán)長(zhǎng)期受蘇聯(lián)控制，新疆問題日益凸顯，中央政府根本無法對(duì)其進(jìn)行有效治理，為知識(shí)界新疆“分省而治”論的形成提供了社會(huì)條件。

其二，近代以來的“重劃省制”論。早在清末，康有為、梁?jiǎn)⒊热司烷_始提出重劃省制的建議。民國(guó)建立后，宋教仁在《民立報(bào)》發(fā)表《中央行政與地方行政之分劃》，建議利用民國(guó)肇始的有利時(shí)機(jī)，著手實(shí)施重劃省制計(jì)劃。1916年，孫伊洪向國(guó)會(huì)提出建議，重劃省制，將舊有省區(qū)縮小，在全國(guó)設(shè)置50個(gè)省。國(guó)民政府建立后，重劃省制論高漲。1928年，宋淵源向國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)提出縮小省區(qū)建議，一時(shí)引起了社會(huì)的關(guān)注。1931年，在國(guó)民黨三屆四中全會(huì)上，伍朝樞從維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、提高行政效率的角度提出了《縮小省區(qū)案》。同時(shí)，陳立夫、陳銘樞等人提出了《改定省行政區(qū)劃原則案》，主張以舊有道區(qū)標(biāo)準(zhǔn)重劃省區(qū)，縮小省級(jí)行政單位的權(quán)限。1933年，熊川澤向國(guó)民政府行政院提出了《縮小省區(qū)計(jì)劃意見書》，主張根據(jù)自然條件來重劃省制，縮小省區(qū)面積。1939年，國(guó)民政府行政院正式成立省制設(shè)計(jì)委員會(huì)，設(shè)計(jì)重劃省制問題。1944年，國(guó)民黨中央設(shè)計(jì)局成立區(qū)域計(jì)劃組，聘請(qǐng)黃國(guó)璋等人，再次設(shè)計(jì)重劃省制計(jì)劃?？箲?zhàn)勝利后，洪紱在《東方雜志》發(fā)表《重劃省區(qū)方案芻議》，認(rèn)為原有省區(qū)為軍界區(qū)域，不適應(yīng)民主自治，主張全國(guó)劃為57個(gè)省和1個(gè)地方。1948年，國(guó)民政府內(nèi)政部方域司司長(zhǎng)傅角今，在《重劃中國(guó)省區(qū)論》中，建議將中國(guó)分為56個(gè)省、2個(gè)地方、12個(gè)直轄市。知識(shí)精英人士就省制問題進(jìn)行了深入探討，并從促進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一、提高行政效率、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)上下聯(lián)絡(luò)等方面論證了重劃省制的必要性。這些理論主張，為國(guó)民政府時(shí)期知識(shí)界有關(guān)新疆省區(qū)重劃論的提出提供了思想基礎(chǔ)。

其三，現(xiàn)代國(guó)家一體化觀念的發(fā)展。自清末以來，隨著民族主義興起，國(guó)人開始以國(guó)家一體化理論來解決邊疆問題，主張實(shí)行區(qū)域主義的邊疆治理模式，在邊地推行與內(nèi)地同一的省制。國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)家一體化觀念更加明確，對(duì)于邊疆地方的認(rèn)識(shí)，由傳統(tǒng)王朝國(guó)家的藩屬觀念，不斷向現(xiàn)代國(guó)家的邊疆理論發(fā)展，明確要求邊疆與內(nèi)地一體化，打破族群主義邊疆治理模式的理論界限，強(qiáng)調(diào)民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同的同一，把邊疆問題的解決與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)緊密聯(lián)系在一起?，F(xiàn)代國(guó)家一體化觀念的發(fā)展，為國(guó)民政府時(shí)期知識(shí)界新疆“分省而治”論的提出，提供了思想來源。

二、新疆“分省而治”論

國(guó)民政府時(shí)期，中央與新疆關(guān)系若即若離，新疆問題十分嚴(yán)重。為此，譚云山、夏益贊、鄭寶善、劉熙、易仁等人紛紛發(fā)文，從國(guó)家政權(quán)統(tǒng)一與國(guó)防安全、新疆地方民主政治的發(fā)展、邊民國(guó)家觀念的養(yǎng)成、新疆地方事業(yè)的發(fā)展等方面，論證了新疆實(shí)行“分省而治”的必要性，主張采取區(qū)域主義的邊疆治理模式來解決新疆問題。

其一，新疆分省而治，有利于國(guó)家政權(quán)統(tǒng)一與國(guó)防安全。1933年，譚云山在《申報(bào)月刊》發(fā)表《新疆問題管見》指出，新疆面積過于遼闊，在這樣廣闊的地域上只設(shè)一個(gè)省級(jí)單位，中央對(duì)其治理非常有限，于國(guó)家行政管理上極為不利，只有實(shí)行“分省而治”，才能確保國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一和國(guó)防的安全。1934年，夏益贊在《新疆建省的總檢視》中指出，新疆“分省而治”，不僅有利于把新疆少數(shù)族群納入到整個(gè)中國(guó)政治區(qū)域范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，而且有利于促進(jìn)中國(guó)國(guó)防建設(shè)，使新疆“成為中國(guó)邊疆的重要屏藩，負(fù)著外部勢(shì)力緩沖地的使命”。③1934年，中央通訊社記者馮有真在《新疆視察記》一書中指出，新疆幅員遼闊，以一個(gè)省政府來統(tǒng)治全疆，事實(shí)上是很難辦的事情，新疆分省刻不容緩。1943年，許同莘在《東方雜志》發(fā)表《省區(qū)域之研討》指出，新疆地方疆域廣大，“控制不便，為經(jīng)久計(jì)，當(dāng)依山河形勢(shì)，分區(qū)而治，……天山南路別為昆侖省”。杜久在《中國(guó)邊疆問題》一書中指出，新疆地方土地遼闊，有天山山脈橫亙千里，把全省分為兩個(gè)截然不同的自然區(qū)域，而省府居于北疆，難以兼顧南疆情勢(shì)，省政府對(duì)于全省政務(wù)存在著鞭長(zhǎng)莫及的弊端，南疆社會(huì)動(dòng)蕩便是一個(gè)鐵證，因此，從國(guó)家政權(quán)統(tǒng)一上來說，將新疆分設(shè)數(shù)省，有利于強(qiáng)化中央政府對(duì)新疆的治理。

其二，新疆分省而治，有利于進(jìn)行政治改革，促進(jìn)新疆地方民主政治的發(fā)展。1933年，鄭寶善、劉熙從改變新疆各自為政、促進(jìn)新疆政制近代化、新疆地方民主政治發(fā)展的目的出發(fā)，贊成分省。他們認(rèn)為，雖然新疆在清末時(shí)期已經(jīng)設(shè)置行省，但從來沒有進(jìn)行徹底的政治改革，新疆地方仍處于王公貴族的統(tǒng)治之下，在政治上各自為政，“徒有建省之名，未收其效”，只有分省而治，進(jìn)一步加快新疆省制化進(jìn)程，才能徹底改變新疆各自為政的舊習(xí)，強(qiáng)化中央對(duì)新疆的有效治理，促進(jìn)新疆地方民主政治的發(fā)展。

其三，新疆分省而治，有利于培養(yǎng)邊民的國(guó)家觀念。1935年，易仁在《前途雜志》發(fā)表《新疆問題》指出，新疆設(shè)置行省已經(jīng)有半個(gè)世紀(jì)，但一切政治組織都沒有與內(nèi)地達(dá)到同一，新疆地方軍閥勢(shì)力膨脹，中央權(quán)威喪失，邊民與國(guó)家很難發(fā)生任何直接關(guān)系，嚴(yán)重阻礙了邊民國(guó)家觀念、民族觀念的養(yǎng)成。他建議“以后應(yīng)把中央政治權(quán)力提高起來，省府要健全組織”，提升邊民的國(guó)家認(rèn)同觀點(diǎn)。

其四，新疆分省而治，有利于推動(dòng)新疆地方各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步。1947年，有署名“耕石”的論者指出，新疆的面積為全國(guó)各省之首，且境內(nèi)有14種不同的族群，以如此復(fù)雜的族群散居于廣大的區(qū)域之內(nèi)，一個(gè)省政府的力量維持現(xiàn)狀已不容易，更不用談謀求地方發(fā)展。因此，他建議縮小新疆省區(qū)，“使指揮敏捷，督導(dǎo)易周，而各種建設(shè)力量始可集中展布”，促進(jìn)新疆地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。反對(duì)新疆“縮省”的論者認(rèn)為，新疆人口過少，賦稅難以增加，“縮省”將造成行政費(fèi)用不敷支出，況且新疆雖疆域遼闊，但政務(wù)實(shí)甚簡(jiǎn)單，不宜縮小省區(qū)以至過多增加行政人員。徐益棠對(duì)此一一進(jìn)行了反駁，認(rèn)為為了更好地促進(jìn)新疆地方事業(yè)的發(fā)展，他建議新疆至少分為兩個(gè)省。

在系統(tǒng)論述新疆“分省而治”之必要性的同時(shí)，知識(shí)精英人士就如何分省問題進(jìn)行探討，并先后提出了“兩省說”、“三省說”、“四省說”、“六省說”等多種分省方案。

其一，“兩省說”。張雨峰、鄭寶善、劉熙、馮有真、許崇灝等人，建議將新疆分為兩個(gè)省。1931年，張雨峰發(fā)文指出，新疆為我國(guó)最大的省區(qū)，富源尚未開辟，天山山脈將其分為南北兩路，從地理位置上來說，新疆至少宜分為南北二省，天山北路為準(zhǔn)噶爾盆地，可劃為準(zhǔn)噶爾省，省會(huì)定于迪化，天山南路為塔里木盆地，可劃為塔里木省，省會(huì)定于疏勒。1934年，馮有真在考察新疆之后，認(rèn)為新疆必須分省，但新疆幅員多半未經(jīng)開發(fā)，而人口稀少，倘若分省數(shù)量過多，在財(cái)力物力、人民心理、外交關(guān)系上都有許多不便，因此初步辦法應(yīng)以劃分兩個(gè)省為宜。有論者以北疆貧瘠，分省后難以自給為由，反對(duì)新疆分省。馮有真對(duì)此提出了批評(píng)，認(rèn)為北疆資源豐富，若分省后能銳意開發(fā)，不患財(cái)源不濟(jì)。40年代，前國(guó)民政府委員許崇灝在《邊政公論》發(fā)文建議，新疆分為兩個(gè)省，天山北路設(shè)山北省或金山省，以迪化為省治，南路設(shè)山南省或昆侖省，省治設(shè)阿克蘇，山北省著重國(guó)防，山南省著重族群團(tuán)結(jié)。

總的來說，建議將新疆分為南疆、北疆兩省論者的主要理由有以下幾個(gè)方面：

（1）地理上的理由。新疆因天山山脈，自西向東橫貫于其中，歷來有天山南北兩路的區(qū)分，而此兩段的地理環(huán)境大不相同，天山北路大多為草原地帶。與塞外內(nèi)蒙古草原極為相類，天山南路為沙漠中的水草田地帶，與內(nèi)地田野相似，居民經(jīng)濟(jì)受地理環(huán)境的支配，故在歷史上北路為行國(guó)，以畜牧經(jīng)濟(jì)為主，南路則為居國(guó)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，此種經(jīng)濟(jì)狀況一直沒有發(fā)生多少改變，而為政貴在因民之所利而利之，天山南北兩路的地理環(huán)境及經(jīng)濟(jì)情況截然不同，則在政治設(shè)施理應(yīng)不能一律，新疆應(yīng)劃為南北兩省為宜。

（2）歷史上的理由。自漢朝以來，天山南北兩路長(zhǎng)期處于分立之勢(shì)，分屬于不同的政權(quán)，即使如唐、元兩代曾有短暫的統(tǒng)一，然而，最終還是由統(tǒng)一而走向分立，導(dǎo)致南北兩路的風(fēng)俗習(xí)慣截然不同，新疆應(yīng)劃為南北兩省。

（3）族群上的理由。新疆雖為回族蕃衍區(qū)域，然天山南路則屬于纏頭回，其他族群較少，而天山北路則族群極為復(fù)雜，除回族之外，還有漢、滿、蒙等諸多族群，故白族群上觀察，對(duì)于天山南路治理，應(yīng)比對(duì)于天山北路的治理較為容易，況且治理單一族群地方與治理多族群地方，絕對(duì)不能采取相同的政策，新疆應(yīng)劃為南北兩省為宜。

（4）政治上的理由。新疆東西、南北跨度非常之大，雖然省會(huì)迪化處于新疆的中心地帶，然因新疆地方有廣大沙漠地帶，自省會(huì)以達(dá)省之西南、東南以及南部地區(qū)距離極遠(yuǎn)、交通不便，省的政策、命令難以在新疆全境貫徹執(zhí)行，況且南北兩路因族群、地理、語言等方面的不同，經(jīng)濟(jì)狀況存在著很大懸殊，則凡民政、財(cái)政、教育、實(shí)業(yè)之行政，自必大有差異，新疆應(yīng)劃為南北兩個(gè)省為宜。

（5）國(guó)防上的理由。自古以來，我國(guó)西北邊患較東南沿海嚴(yán)重，在新疆地方內(nèi)而族群矛盾突出、外而強(qiáng)鄰逼處的危險(xiǎn)時(shí)期，更應(yīng)注重加強(qiáng)西北國(guó)防建設(shè)。兩省論者認(rèn)為，新疆在國(guó)防上具有十分重要的戰(zhàn)略地位，而要鞏固新疆，則非充實(shí)其兵力不可，但新疆地廣人稀，物力有限，常備之兵不能過多，惟有采取屯田兵制與民兵制，且新疆地方遼遠(yuǎn)，南北兩路相距甚遠(yuǎn)，一旦有警，彼此不易互相策援，而欲充實(shí)國(guó)防，非將新疆劃為南北兩省不可。

其二，“三省說”。1933年，伊犁屯墾使張培元向國(guó)民政府提出新疆“分省而治”的建議，認(rèn)為新疆分省是不容拖延的事情，主張依照甘肅分省的前例，擬將新疆分為三個(gè)省，劃哈什、和田兩區(qū)范圍為新南省，劃迪化、焉耆、阿克蘇三區(qū)范圍為新北省，劃伊犁、塔城、阿山三區(qū)范圍為新西省。國(guó)民政府內(nèi)政部提出了分新疆為三個(gè)省的方案，除山南山北兩省外，以甘肅酒泉等縣合新疆吐魯番等縣劃為安西省。

其三，“四省說”。1945年8月，吳忠信向國(guó)民政府提出《關(guān)于重劃新疆省區(qū)建議》，擬將新疆分為四個(gè)省，天山以北為山北省，省會(huì)設(shè)于迪化，天山以南為山南省，省會(huì)設(shè)于哈什，靠近昆侖山脈各區(qū)縣為昆侖省，省會(huì)設(shè)于和田，劃甘肅酒泉以西至哈密附近各區(qū)縣為安西省，省會(huì)設(shè)于哈密，安西省的主席由漢族人士擔(dān)任，其他三個(gè)省的主席從各邊疆人士中遴選擁護(hù)中央政府的人士擔(dān)任。并在軍事方面將甘、寧、青、新四省劃為一個(gè)軍區(qū)，合并指揮。國(guó)民黨中央常委會(huì)討論了吳忠信的新疆分省建議，蔣介石對(duì)此建議非常重視，并擬派軍委會(huì)政治部長(zhǎng)張治中去新疆，實(shí)施新疆劃為四省的計(jì)劃，張治中到新疆后，認(rèn)為新疆經(jīng)濟(jì)條件太差，建議以暫時(shí)分為兩個(gè)省為宜。

其四，“六省說”。伊寧事件爆發(fā)之后，1945年10月，唐縱向國(guó)民政府提出了處理新疆問題的意見，建議新疆縮省。他認(rèn)為，新疆地域遼闊，交通不發(fā)達(dá)，給中央政府的行政管理造成諸多不便，為了謀求內(nèi)政和外御，宜把新疆省劃為六個(gè)省份，分別設(shè)官治理。同時(shí)，他建議在新設(shè)的六個(gè)省份之上，設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的行政長(zhǎng)官，駐于迪化辦事。該意見得到了蔣介石的重視，并正式進(jìn)行了簽閱。

雖然知識(shí)精英人士對(duì)于新疆“分省而治”的動(dòng)機(jī)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、方法各有不同，甚至有些具體方法不符合新疆社會(huì)的實(shí)際。但是，在新疆問題十分嚴(yán)重之際，他們提出的區(qū)域主義的邊疆治理主張，是對(duì)如何強(qiáng)化國(guó)家政權(quán)統(tǒng)一、推動(dòng)新疆地方建設(shè)事業(yè)的進(jìn)步、加速邊民國(guó)家觀念的養(yǎng)成等方面的有益思考，具有一定的積極意義。

三、新疆“分省而治”論的社會(huì)回應(yīng)

在大批知識(shí)精英人士贊成新疆“分省而治”的同時(shí)，佘貽澤、胡煥庸、王贛愚、蔣君章等人則認(rèn)為，新疆不具備“分省而治”的人口、經(jīng)濟(jì)等條件，新疆治理不必訴諸于分省，分省增多省級(jí)行政區(qū)劃將導(dǎo)致中央指揮失靈，實(shí)行行政督察專員制度代替“分省而治”更能滿足新疆社會(huì)發(fā)展的要求，因而反對(duì)新疆“分省而治”。

其一，新疆不具備“分省而治”的人口、經(jīng)濟(jì)等條件。1934年，佘貽澤在《新亞細(xì)亞》發(fā)表《新疆問題之癥結(jié)》指出，新疆的經(jīng)濟(jì)狀況已經(jīng)相當(dāng)貧乏，若再“分省而治”，中央財(cái)政又沒有任何補(bǔ)貼，難以支付分省后的地方政費(fèi)，況且新疆的富源多半在回疆，如果分省，則天山北路將更加無法維持。伊寧事件發(fā)生之后，大部分知識(shí)分子建議以分省來解決新疆問題，胡煥庸則對(duì)此提出了不同的看法。他在《縮小省區(qū)草案》一書中，認(rèn)為新疆不具備分省的人口條件，建議暫時(shí)維持現(xiàn)狀。

其二，新疆治理不必訴諸于“分省而治”。1938年，王贛愚在《東方雜志》發(fā)表《中央與地方》指出，加強(qiáng)中央對(duì)新疆的治理重要的途徑是，加速發(fā)展國(guó)內(nèi)的交通，而不必求之于“分省而治”。他認(rèn)為，隨著現(xiàn)代鐵路、航空、電報(bào)、電話等新式工具的發(fā)展，無論從空間或時(shí)間上來說，用以傳遞中央政令的方式已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，而重劃新疆省區(qū)“所應(yīng)顧慮的事甚多，倘不周全，反要使中央法令有扦格難行之虞”。他認(rèn)為，地方事業(yè)的發(fā)展需要以一定的人力物力為基礎(chǔ)，許多大規(guī)模的地方事業(yè)并不是蕞爾小省所能舉辦的，以往專門由新疆省從事規(guī)模較大的邊疆建設(shè)已感力量不足，若實(shí)行“分省而治”，無異于分散地方力量，妨礙地方事業(yè)發(fā)展。

其三，“分省而治”增多省級(jí)行政區(qū)劃將導(dǎo)致中央指揮失靈。王贛愚認(rèn)為，把新疆分為數(shù)省，其他省份也如此，則省級(jí)行政區(qū)劃成倍增多，將造成中央指揮失靈。他認(rèn)為，中央監(jiān)督地方推行內(nèi)政，是中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要方面，而為了有效加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督，監(jiān)督單位必須有一定的數(shù)量范圍，并不是愈多愈便利，國(guó)民政府行政院管轄20多個(gè)省府，已有顧此失彼的缺陷，如果再使其直接治理更多的省級(jí)行政單位，將導(dǎo)致中央對(duì)地方鞭長(zhǎng)莫及?！胺质《巍闭撜哒J(rèn)為，新疆“分省而治”有利于削弱地方割據(jù)勢(shì)力，維護(hù)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，王贛愚對(duì)此提出了不同的看法。他認(rèn)為，省區(qū)面積的大小不是形成地方割據(jù)勢(shì)力的原因，新疆“分省而治”對(duì)于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一并沒有直接有力的幫助，不是解決新疆問題的有效方法。

其四，以行政督察專員制度代替“分省而治”，更能滿足新疆社會(huì)發(fā)展的要求。1939年，蔣君章在《新疆經(jīng)營(yíng)論》中指出，新疆暫時(shí)不具備分省的條件，建議實(shí)行行政督察專員制度，來滿足新疆社會(huì)發(fā)展的要求。他說：“新省地面遼闊，……故新疆將來應(yīng)以天山為界，分為兩省，以便治理。目下人口稀少，事業(yè)幼稚，尚可不必，但應(yīng)依內(nèi)地制度，在沖要大邑，酌設(shè)行政督察專員，以為省廳之副佐，使就近監(jiān)督縣政，實(shí)為必要?！?/p>

除了上述論者以分省條件不足，來反對(duì)新疆“分省而治”之外，謝云翼、佘貽澤、“佚君”、凌純聲等人，提出了新疆“特別自治”論，主張采取族群主義的邊疆治理模式來解決新疆問題。

內(nèi)蒙古高度自治運(yùn)動(dòng)無疑對(duì)新疆政制選擇產(chǎn)生了一定的影響，謝云翼、余貽澤等人建議仿效內(nèi)蒙古在新疆實(shí)行“特別自治”。1934年，謝云翼在《人言周刊》發(fā)表《新疆問題及其解決》中指出，蘇聯(lián)實(shí)行族群權(quán)利平等，在其境內(nèi)的所有族群都有自決權(quán)，我國(guó)應(yīng)仿效蘇聯(lián)，用族群權(quán)利平等來解決邊疆問題。就如何解決新疆問題而言，他建議，新疆各族群應(yīng)享有族群自主權(quán)，在族群平等的基礎(chǔ)上，組建族群自治政府，將新疆省政府改組為新疆特別自治區(qū)聯(lián)合政府，政府人選除由中央政府簡(jiǎn)派之外，由新疆各族群政團(tuán)選舉產(chǎn)生，使各族群享有平等的權(quán)利。同年，余貽澤在《新亞細(xì)亞》發(fā)表《新疆問題之癥結(jié)》建議，對(duì)新疆實(shí)行“特殊自治”，在蒙藏委員會(huì)下增設(shè)“回部”來治理新疆。他認(rèn)為，民國(guó)成立之后雖號(hào)稱五族共和，然因內(nèi)亂不息，導(dǎo)致國(guó)民仍然沒有取得完全平等的參政之機(jī)會(huì)，外蒙獨(dú)立后在內(nèi)蒙成立了政務(wù)委員會(huì)，實(shí)行單一自治，西藏事實(shí)上也實(shí)行高度自治，而新疆自治問題卻始終沒有解決。因此，他建議，從族群權(quán)利平等的原則出發(fā)，在蒙藏委員會(huì)下增一回族部，使“回族之賢者智者，多得廁身于中國(guó)及回部治理之事，通力合作”，合理解決新疆問題。

伊寧事件平息之后，在新疆社會(huì)治理問題上再次出現(xiàn)“分省而治”與“特別自治”的爭(zhēng)論。大部分知識(shí)分子主張采取區(qū)域主義的新疆治理方案，加強(qiáng)新疆省制化進(jìn)程，而“佚君”、凌純聲等人則贊成新疆“特別自治”。1946年，有署名“佚君”論者在《開明少年》發(fā)表《新疆哈薩克民族自治問題》指出，回疆族群和政府之間所起的紛爭(zhēng)，是政府長(zhǎng)期實(shí)行族群歧視和高壓政策所造成的，如果不給回疆族群以平等的族群權(quán)利，實(shí)行“特別自治”，則新疆問題永遠(yuǎn)無法解決。他認(rèn)為，新疆“特別自治”問題，雖然是國(guó)內(nèi)的內(nèi)政問題，但不妨可以依照族群自決的原則來處理。總之，論者建議在新疆實(shí)行“特別自治”，實(shí)行與內(nèi)地不同的政制，化解新疆危機(jī)。次年，凌純聲在《邊政公論》發(fā)表《中國(guó)邊政改革芻議》指出，因新疆地方族群復(fù)雜等多種因素，新疆省制化不是解決新疆問題的有效辦法。他建議，對(duì)于新疆同一族群聚居之地如南疆成立一個(gè)族群自治省，實(shí)行“特殊自治”，對(duì)于較小地區(qū)為雜處已久之地，如使各族群分疆而治，事實(shí)上已不可能，即應(yīng)設(shè)立族群自治區(qū)，直隸于國(guó)民政府的邊政部，由中央監(jiān)督各族群自治的發(fā)展。

除知識(shí)界人士之外。還有政界人士贊成新疆“特別自治”，張治中就是一個(gè)典型代表。1946年3月，他在國(guó)民黨六屆二中全會(huì)上發(fā)言，建議中央政府應(yīng)給予新疆以“特別自治”權(quán)利，促進(jìn)新疆地方經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展。同年7月，國(guó)民政府決定召開國(guó)民大會(huì)，為了使制憲過程中能充分反映邊疆族群的民主、自治要求，張治中向國(guó)民政府去電，對(duì)新疆自治問題提出了幾點(diǎn)建議：一是建議國(guó)民政府從原則上接受“族群自治”主張，給予邊疆族群尺度較寬的自治權(quán)利，就新疆而言，維、哈兩族占大多數(shù)，自然在新疆各民意機(jī)關(guān)代表和各級(jí)行政人員中，維、哈兩族人必然占多數(shù)，所以名為地方自治，實(shí)際上就是族群自治。二是邊省內(nèi)族群自治，還應(yīng)該包括若干地區(qū)的其他邊疆族群的自治區(qū)域，才符合族群自治的意義，新疆是一個(gè)有多種邊疆族群的區(qū)域，應(yīng)根據(jù)各邊疆族群人口的分布，劃定省內(nèi)的各個(gè)族群自治地區(qū)。三是關(guān)于邊疆族群自治的范圍與程度，應(yīng)采取列舉的方式在憲法內(nèi)加以規(guī)定，特別是有關(guān)國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)、交通、司法、教育等具有全國(guó)性質(zhì)的，必須明文規(guī)定在中央政府職權(quán)之內(nèi)。

國(guó)民政府對(duì)新疆“分省而治”問題高度重視。金樹仁主政新疆，極力阻止國(guó)民政府對(duì)新疆事務(wù)的干預(yù)，中央政治會(huì)議提出新疆分省議案，以便削弱金樹仁等地方實(shí)力派地位，加強(qiáng)中央對(duì)新疆的統(tǒng)治。在政治會(huì)議給國(guó)民政府的密函中采納了兩省論者的意見，認(rèn)為新疆疆域遼闊、族群復(fù)雜，擬將以天山為自然省界劃為兩個(gè)行省，天山以北劃為北新省，省會(huì)定于迪化，天山以南為南新省，省會(huì)定于和田或阿克蘇。@國(guó)民政府經(jīng)過反復(fù)研究，認(rèn)為新疆分省的條件還不完全具備，因此決定暫時(shí)擱置新疆分省議案。盛世才主政新疆時(shí)期，新疆問題愈加嚴(yán)重。1934年2月，行政院第148次會(huì)議院議籌備組織新疆建設(shè)計(jì)劃委員會(huì)，以褚民誼為主任委員，議定新疆建設(shè)計(jì)劃大綱，討論新疆分省問題，但仍然認(rèn)為新疆暫時(shí)沒有完全具備分省的條件。伊寧事件爆發(fā)之后，蔣介石考慮到一旦迪化成為一座圍城，新疆政治中心勢(shì)必向南疆轉(zhuǎn)移，因而打算在南疆設(shè)置行署，當(dāng)?shù)匣沃袠邢萦诎c瘓時(shí)，南疆行署自然過渡為新疆政治中心。時(shí)任新疆省主席吳忠信向國(guó)民政府提出《關(guān)于重劃新疆省區(qū)建議》，國(guó)民政府對(duì)此高度重視，并派張治中進(jìn)入新疆實(shí)施分省計(jì)劃。后因新疆政局發(fā)生重大變化，尤其是蘇聯(lián)調(diào)整對(duì)華政策，新疆分省計(jì)劃不得不擱置，就連曾極力贊成新疆分省的論者，也認(rèn)為新疆分省牽涉到外交、軍事等方面，分省難以在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，反而勸國(guó)民政府推遲實(shí)施新疆“分省而治”計(jì)劃。

國(guó)民政府時(shí)期，新疆雖名義上實(shí)行行省制，但實(shí)際上是一個(gè)自治體，與蒙藏邊疆地方基本相同，新疆政府擁有高度自治權(quán)，中央政府在新疆的政治勢(shì)力非常薄弱，僅握有外交權(quán)而已。新疆問題的長(zhǎng)期存在，嚴(yán)重削弱了新疆行政與防務(wù)體制的統(tǒng)一性，是國(guó)家一體化進(jìn)程中的不和諧音符。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的同一，確保邊防安全，國(guó)民政府時(shí)期知識(shí)精英人士提出了“分省而治”主張。從現(xiàn)代國(guó)家一體化的角度上來說，新疆省區(qū)面積過大，很容易助長(zhǎng)自成體系的政治經(jīng)濟(jì)模式，從而相對(duì)減弱了中央政府的統(tǒng)合能力，因而，采取區(qū)域主義的邊疆治理模式，縮小新疆省區(qū)，是理順中央與新疆關(guān)系，增強(qiáng)中央對(duì)新疆政治整合能力的有效手段。從這個(gè)意義上來說，新疆分省論大體符合現(xiàn)代政治發(fā)展的需要。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件下，新疆“分省而治”也確實(shí)存在諸多困難，除了政局不穩(wěn)定之外，還有人口數(shù)量太少等因素，分省的各種條件并不完全具備，新疆分省最后不了了之。

少數(shù)知識(shí)精英人士提出了新疆“特別自治”的建議，這種族群主義的邊疆治理方案，與國(guó)民政府的邊疆民族政策存在著較大差異，自然遭到政府內(nèi)多數(shù)人的反對(duì)。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史條件下，新疆儼然是一個(gè)“獨(dú)立王國(guó)”，對(duì)于新疆問題的解決，比較理想的方案應(yīng)該是，采取區(qū)域主義的邊疆治理模式，實(shí)行與內(nèi)地同一的政制，逐步提升新疆地方各族群的國(guó)家認(rèn)同，使新疆與內(nèi)地融為一個(gè)有機(jī)整體。很顯然，將新疆自清末以來設(shè)置的行省建制改為“特別自治”制，有違現(xiàn)代國(guó)家政治發(fā)展的基本趨勢(shì)，將導(dǎo)致棘手的新疆問題更加復(fù)雜。當(dāng)然，知識(shí)界有關(guān)新疆“特別自治”問題的探討，目的是恢復(fù)中央與新疆的正常關(guān)系，而并非希望新疆脫離中央政府的統(tǒng)治，其善良的愿望是不可否定的。

注釋：

①有關(guān)新疆建省問題的研究，代表性的成果有陳理：《左宗棠與新疆建省》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期、陳慧生：《清政府在新疆建省前后的伊斯蘭教政策》，《近代史研究》1996年第6期、梁紹杰：《龔自珍新疆建省計(jì)劃析論》，《史學(xué)集刊》1997年第4期、吳福環(huán)：《我國(guó)邊疆治理制度近代化的重要舉措一論新疆建省》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第4期、王淑梅：《劉錦棠與新疆建省》，《西域研究》1994年第3期、苗普生：《廢除伯克制度與新疆建省》，《新疆社會(huì)科學(xué)》1987年第4期、陳曉釗：《因俗而治新視野下的新疆建省》，《學(xué)理論》2011年第3期、蔡錦松：《吳忠信主新始末》，《新疆社會(huì)科學(xué)》1987年第1期、王聰延：《新疆建省諸方案比較研究》，新疆大學(xué)2007年碩士論文、蘭書燕：《新疆建省與清廷治新政策的轉(zhuǎn)型》，中央民族大學(xué)2004年碩士論文、辛亞超： 《近代新疆行政區(qū)劃建制變革研究》，新疆大學(xué)2010年碩士論文、鐘興麒： 《新疆建省述評(píng)》，新疆大學(xué)出版社1993年版。

②譚云山：《新疆問題管見》，《申報(bào)月刊》第2卷第9期，1933年9月15日。

③夏益贊：《新疆建省的總檢視》，《邊鐸月刊》第2卷第1期，1934年7月1日。

④許同莘：《省區(qū)域之研討》，《東方雜志》第39卷第14期，1943年9月30日。

⑤杜久：《中國(guó)邊疆問題》，中央航空學(xué)校編印，出版年不詳，第47--48頁(yè)。

⑥鄭寶善、劉熙：《新疆之危機(jī)及今后之計(jì)劃》，《新亞細(xì)亞》第5卷第5期，1933年5月1日。

⑦易仁：《新疆問題》，《前途雜志》第3卷第9期，1935年9月16日。

⑧耕石：《重劃新疆省區(qū)之我見》，《邊政公論》第6卷第3期，1947年9月。

⑨轉(zhuǎn)引自邊疆論文編纂委員會(huì)：《邊疆論文集》，聯(lián)合出版中心1964年版，第726頁(yè)。

⑩張雨峰：《縮小省區(qū)問題》，《地學(xué)雜志》第19卷第2期，1931年。

⑩馮有真：《新疆視察記》，世界書局1934年版，第80頁(yè)。

⑩中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》（第5輯第3編政治5），鳳凰出版社1994年版，第249--250頁(yè)。

⑩⑩佘貽澤：《新疆問題之癥結(jié)》， 《新亞細(xì)亞》第7卷第5期，1934年5月1日。

⑩胡煥庸：《縮小省區(qū)草案》，京華印書館1945年版，第37頁(yè)。 ⑥王贛愚：《中央與地方（續(xù)）》，《東方雜志》第35卷第23期，1938年12月1日。 ⑩蔣君章：《新疆經(jīng)營(yíng)論》，正中書局1939年版，第135頁(yè)。 ⑥謝云翼：《新疆問題及其解決》， 《人言周刊》第1卷第l期，1934年。 ⑩佚君：《新疆哈薩克民族自治問題》，《開明少年》第9期，1946年3月16日。 ③凌純聲：《中國(guó)邊政改革芻議》，《邊政公論》第6卷第1期，1947年3月。 ⑨張大軍：《新疆風(fēng)暴七十年》，臺(tái)北蘭溪出版社1980年版，第2707--2708頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：肖高華，男，1971年生，湖南新化人，歷史學(xué)博士，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，貴州貴陽(yáng)，550025；陳美慧，女，1972年生，山東萊陽(yáng)人，海軍航空工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系副教授，山東煙臺(tái)，264001。

（責(zé)任編輯

張衛(wèi)東）