章松茂

(武漢大學(xué)社會保障研究中心,湖北武漢 430072)

失地農(nóng)民就業(yè)問題和對策分析
——基于湖北省失地農(nóng)民社會保障問題調(diào)查的研究

章松茂

(武漢大學(xué)社會保障研究中心,湖北武漢 430072)

失地農(nóng)民數(shù)量的急劇增長使之成為一個備受關(guān)注的議題,勞動力市場上的信息不暢、搜尋外部性的存在、基本信任的缺乏、城市化速度的過快和超調(diào)行為導(dǎo)致的就業(yè)斷層是導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因,本文通過對湖北省失地農(nóng)民社會保障問題的考察,基于調(diào)研數(shù)據(jù)對失地農(nóng)民的安置與就業(yè)問題進行了研究,并給出了一些切實可行的政策建議。

社會保障 失地農(nóng)民 就業(yè)

1 失地農(nóng)民就業(yè)的現(xiàn)狀分析

城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟保持快速發(fā)展的重要推動因素。同時，城市區(qū)域范圍不斷向周邊地區(qū)擴展所帶來的失地農(nóng)民問題也越來越嚴(yán)重，并受到重大關(guān)注。據(jù)中國社科院公布的《2011年中國城市發(fā)展報告》，在我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%的同時，失地農(nóng)民已超過4000萬人，并以每年300萬人的數(shù)量在增加。城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟發(fā)展的推動力，而失地農(nóng)民就業(yè)問題的解決也迫在眉睫。土地對于農(nóng)民而言不僅僅有著直接收益的功效，更兼具著生活保障、保持增值、土地繼承和就業(yè)機會的多重意義(王克強，2000)。隨著失地農(nóng)民問題日益受到重視，各地區(qū)也陸續(xù)因地制宜地建立起了相應(yīng)的解決方案，較有代表性的有：以上海市為代表的土地換保障的安置模式、以蘇州市為代表的基本生活保障安置模式和以上饒縣為代表的失地農(nóng)民保險制度等(徐秋花，2006)。這些模式在一定程度上有助于失地農(nóng)民生活問題的解決，但是，無論是失地農(nóng)民生活水平的提高，還是養(yǎng)老、醫(yī)療等保險制度的持續(xù)跟進，亦或是城市的融入，最切實也最根本性的問題都在于失地農(nóng)民再就業(yè)問題的解決(徐琴，2006)。

為了深入了解失地農(nóng)民的基本就業(yè)狀況，湖北省失地農(nóng)民社會保障調(diào)查課題組對湖北省宜昌市、隨州市和十堰市進行了實地調(diào)查，并在部分集中安置失地農(nóng)民的社區(qū)進行了深度訪談，關(guān)于失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀主要得出如下分析：

1.1 無業(yè)狀況普遍,且就業(yè)主要集中在次級市場

調(diào)查顯示，在被調(diào)查的464位失地農(nóng)民中，待業(yè)在家的失地農(nóng)民人數(shù)為210人，占到整個失業(yè)農(nóng)民數(shù)量的45.3%。在訪談中我們了解到，失地農(nóng)民在土地被征之前，依靠著近郊離城市較近的優(yōu)勢，大部分都是在土地上種植蔬菜或者其他果類，然后將這些產(chǎn)品運到城市的市場上賣出以獲得收入。土地被征之后，農(nóng)民實際上是失去了習(xí)慣性的收入來源。因此，就業(yè)是失地農(nóng)民在土地被征之后的首要任務(wù)，而實際上，大部分失地農(nóng)民賦閑在家，就業(yè)率卻十分低下，年齡較大的失地農(nóng)民就業(yè)狀況更差(如表1）。

除此之外，臨時工占到整個失地農(nóng)民的22%，明顯高于其他工作，是失地農(nóng)民再就業(yè)的主要方向。按照皮奧爾等人的二元制勞動力市場的劃分，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民進入了次級市場，而不是初級市場。進入次級市場，意味著這些已經(jīng)進入就業(yè)市場的失地農(nóng)民的工資低、工作條件差且缺乏培訓(xùn)機會和晉升機制。

1.2 就業(yè)途徑單一,政府就業(yè)促進政策失效

從表2可以看到，自己尋找和親友介紹的人數(shù)占到93%。在失地農(nóng)民就業(yè)途徑上，傳統(tǒng)的依靠親情關(guān)系和地緣關(guān)系等占據(jù)很大的比例。與此截然不同的是，政府安置和中介介紹只占到2.9%，大部分農(nóng)民花了半年以上才找到工作。從整個征地過程和土地的拍賣增值過程來看，政府幾乎操作了整個過程，排斥了公眾參與的作用，也排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用(李燕瓊，2006)。在就業(yè)安置問題上，政府安置的少的可憐的比例與此形成鮮明的對比。城市化進程中，失地農(nóng)民客觀上為我國的城市化建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻。政府安置亦或是政府通過其他的方式和途徑促進失地農(nóng)民就業(yè)是理所當(dāng)然的。但是，政府的相關(guān)措施遠遠低于我們的預(yù)期。

1.3 就業(yè)穩(wěn)定性差,對現(xiàn)有工作滿意度低、積極性差

之所以說失地農(nóng)民的就業(yè)穩(wěn)定性差，主要是基于三個方面的考量：①是否簽訂勞動合同。在勞動市場上，只有簽訂了勞動合同，勞動者才能夠受到勞動法的保護，在合同期限內(nèi)不會被企業(yè)辭退。有資料顯示，企業(yè)為提高經(jīng)濟效率，加強在市場上的競爭力，曾實現(xiàn)招工安置的90%都被辭退待崗。但是從上表中我們可以看出，有勞動合同的勞動者只占到整個已就業(yè)人數(shù)的24.9%;②已就業(yè)的失地農(nóng)民對已經(jīng)得到的工作的滿意程度。只有對現(xiàn)有工作較為滿意，勞動者才不會主動放棄現(xiàn)有的工作而重新回到尋求工作的狀況，而在我們的調(diào)查數(shù)據(jù)中，對已有工作較為滿意的進展到21.0%，這表明大部分已就業(yè)的失地農(nóng)民對于已有工作只是作為一個底牌以期尋求新的工作;③失地農(nóng)民就業(yè)的積極性。這里的失地農(nóng)民的就業(yè)積極性以失地農(nóng)民愿意申請農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)比例進行說明。從表3中我們可以看到，絕大部分失地農(nóng)民愿意領(lǐng)取農(nóng)村最低生活保障，失地農(nóng)民對自己的就業(yè)信心不足，積極性較差。

表1 湖北失地農(nóng)民就業(yè)狀況(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)湖北省失地農(nóng)民社會保障調(diào)查課題調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到)

表2 湖北失地農(nóng)民就業(yè)途徑(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)湖北省失地農(nóng)民社會保障調(diào)查課題調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到)

表3 湖北部分失地農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定性狀況(數(shù)據(jù)來源:根據(jù)湖北省失地農(nóng)民社會保障調(diào)查課題調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到)

2 我國失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因分析

2.1 勞資雙方信息不暢,搜尋和匹配阻力大

在勞動力市場上企業(yè)和失地農(nóng)民需要相互搜尋和匹配。①在長期的經(jīng)濟格局中，失地農(nóng)民都是以第一產(chǎn)業(yè)為生，對于二三產(chǎn)業(yè)尤其是一些新興產(chǎn)業(yè)知之甚少，②在城市化過程中，有相當(dāng)大一部分征地是因為外地企業(yè)的進入，這些企業(yè)對周邊地區(qū)失地農(nóng)民的生產(chǎn)技能更是知之甚少?；ハ嗟牟涣私庠斐傻男畔⒉粫吃龃罅耸袌瞿Σ?。

工人的工資是工人和廠商在衡量了自身的兩個選擇和兩個方面的均衡而得出的，只有在就業(yè)的效用現(xiàn)值大于維持失業(yè)狀況的現(xiàn)值且公司在補充空缺能夠帶來利潤并且利潤大于成本時才能達成均衡，所以失業(yè)勞動者和在職勞動者的均衡工資會落在高于失業(yè)勞動者的保留工資而低于在職勞動者的生產(chǎn)率水平工資之間的區(qū)域內(nèi)，并且，勞動者搜尋的摩擦力越大，勞動者的工資就越趨向于失業(yè)勞動者的保留工資(Berdett，Kenneth and Dale.T.Mortensen，1998)。由于失地農(nóng)民與新辦企業(yè)之間的巨大摩擦力，失地農(nóng)民即使能夠就業(yè)，就業(yè)待遇也必然會在一個較低的水平。

2.2 搜尋外部性的存在,就業(yè)不穩(wěn)定性增大

失地農(nóng)民失去土地之后，大部分地區(qū)仍然采用的是一次性安置的辦法，即使有就業(yè)安置的內(nèi)容效果往往也不是很好。失地農(nóng)民都是依靠著地緣和血緣關(guān)系尋找工作。在擠出外部性和市場厚度外部性的作用下，往往容易產(chǎn)生兩個問題：(1)由于失地農(nóng)民就業(yè)壓力大，雇用企業(yè)又占有市場厚度外部性的優(yōu)勢，雇用企業(yè)在有了更好地匹配條件時，往往會選擇單方面的破壞合同，有的甚至在匹配之初就沒有簽訂合同。不僅僅如此，就業(yè)壓力大還使得失地農(nóng)民較少地拒絕水平很低的工作，這也為日后的工作再搜尋埋下了隱患;(2)只有當(dāng)匹配促成者獲得全部匹配剩余時，才是有效率的。否則無效率(Mortensen，1982)。由于外部性的存在，失地農(nóng)民和雇用企業(yè)往往需要花費很大的成本，而且這部分成本是不能依靠匹配剩余來對沖的，因此，雙方搜尋強度都很低，從而失業(yè)率自然居高不下。

2.3 信任危機嚴(yán)重,協(xié)調(diào)失靈現(xiàn)象普遍

在勞動力市場上，個人對自身和對他人的期望都扮演著重要的角色。失地農(nóng)民會根據(jù)整個的就業(yè)狀況對自己的就業(yè)前景作出悲觀的判斷。企業(yè)同樣也會根據(jù)大環(huán)境對失地農(nóng)民勞動作出能力差的判斷，進而對失地農(nóng)民關(guān)閉就業(yè)的大門。其實，失地農(nóng)民中的相當(dāng)一部分人，都有著自己的特長，只要稍加培訓(xùn)，就可以成為相應(yīng)崗位中合格的工人。但正是這種協(xié)調(diào)失靈，剝奪了他們的就業(yè)權(quán)利。這種現(xiàn)象不只是在就業(yè)市場，在銀行貸款等等許多問題上都存在。

2.4 城市化速度過快,就業(yè)市場不寬松

近年來，中國城市化水平發(fā)展速度明顯加快，失地農(nóng)民人數(shù)激增，這給失地農(nóng)民的就業(yè)帶來巨大困難。這里從勞動力的市場流動和企業(yè)創(chuàng)造空缺職位這兩個方面進行說明。

穩(wěn)態(tài)失業(yè)率，失業(yè)率與職位空缺率之間存在著反方向變動關(guān)系。城市化速度過快，快速地產(chǎn)生了一大批的失地農(nóng)民，這使得原本就不寬松的就業(yè)市場變得更加不寬松，使得職位空缺率朝著反方向運動，進一步加劇了就業(yè)的困難。

從企業(yè)創(chuàng)造空缺職位的過程來看，職位空缺的進入條件為，工資和勞動力市場的寬松指數(shù)也存在著反方向的變動關(guān)系。因為待就業(yè)人數(shù)的激增，企業(yè)在搜尋過程中成本更大，因此，企業(yè)只能降低工資水平以保持零利潤(黃海龍，2010)。

3 完善失地農(nóng)民就業(yè)的對策建議

失地農(nóng)民的就業(yè)問題日益受到更多的關(guān)注，包括就業(yè)空間的創(chuàng)造、公平補償、利益機制的分享、就業(yè)服務(wù)體系的完善和社保機制的完善等許多較好的建議也被陸續(xù)提出甚至被采納。從前文分析中，我們發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民在就業(yè)市場中存在像就業(yè)信息不暢、搜尋外部性、協(xié)調(diào)失靈、就業(yè)市場緊張和就業(yè)斷層等一些問題，以下建議對這些問題的解決有一定的參考作用。

3.1 加大宣傳的力度和幅度,保障信息的有效傳遞

在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)政府的宣傳工作基本上都是在土地即將被征的時候開始，并且在整個征地過程中主要都是依靠政府征地是天經(jīng)地義這樣一種立場直接將要征地的信息和補償標(biāo)準(zhǔn)告知農(nóng)民，周期短，力度小。另外，政府對于失地農(nóng)民就業(yè)問題的宣傳和信息釋放主要是針對失地農(nóng)民本身，對征地單位卻很少涉及。

對失地農(nóng)民和征地單位雙方的宣傳周期延長和宣傳幅度的加大不僅可以起到減緩就業(yè)市場的摩擦，減少搜尋成本的作用，還有利于加深企業(yè)對失地農(nóng)民的了解，增強失地農(nóng)民對于未來就業(yè)的信心，從而減少協(xié)調(diào)失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生。這是因為政府對宣傳工作的重視對于征地單位和失地農(nóng)民來說都是對征地工作的一種保障。政府在征地之前就應(yīng)該對整個城市化過程有一個日程安排，在征地之前應(yīng)該和企業(yè)進行失地農(nóng)民安置方面的相關(guān)討論，在就業(yè)的問題上也應(yīng)該在征地之前和失地農(nóng)民進行交流和互動，切實發(fā)揮出服務(wù)型政府的優(yōu)勢。

3.2 加強失地農(nóng)民法制觀念,切實落實失地農(nóng)民的失業(yè)救助

失地農(nóng)民的法制觀念淡薄導(dǎo)致失地農(nóng)民成為就業(yè)市場上的弱勢群體，也增加了失地農(nóng)民就業(yè)的不穩(wěn)定性。只有簽訂勞動合同以后，勞動者才能夠受到勞動法的保護，勞動者的社會福利、社會保險等權(quán)利和待遇才能夠切實受到法律保護。在就業(yè)市場較為緊張的情況下，失地農(nóng)民往往由于迫切需要找到一份工作而忽視了勞動合同等硬件措施的配套，是較為短視的。

增強失地農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定性的另一個重要方面就是要跟進失地農(nóng)民的失業(yè)救助。其實，農(nóng)民不僅是一種身份，更是一種職業(yè)，失地農(nóng)民土地被征之后，失地農(nóng)民實質(zhì)上是出于一種失業(yè)狀態(tài)，應(yīng)該享有失業(yè)救助。失業(yè)救助的作用在于：(1)失地農(nóng)民在失業(yè)之后能夠領(lǐng)取到少量但可以基本維持生活的資金補助;(2)有了失業(yè)救助以后，失地農(nóng)民會提前在心里存在一個工作預(yù)期，從而對工作環(huán)境和工資待遇等都會有一個限制，增加他們對一些自己本身不滿意工作的拒絕率，從而能夠減少二次匹配，增強了失地農(nóng)民再就業(yè)的穩(wěn)定性。

3.3 從城市化轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化,寬松就業(yè)市場

50%的城市化率是從“量變”到“質(zhì)變”的臨界點。達到這個量變之后，城鄉(xiāng)逐漸融合，勞動力雙向流動。在達到這個指標(biāo)后，就應(yīng)該更多地以農(nóng)村為中心，從城市化向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，我國的大城市對就業(yè)的吸附能力在逐漸減弱，加大對中小城市和農(nóng)村的投入十分重要。

2011年我國城市化水平已經(jīng)突破50%，雖然有學(xué)者提出我國的城市化的真實水平并未到達這個數(shù)字，但是，50%只是一個相對概念，當(dāng)城市對勞動力的吸納能力不夠，當(dāng)城鄉(xiāng)發(fā)展差距日益擴大的時候，就應(yīng)該及時由城市化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。就目前來說，我國勞動力市場上每年都有部分勞動者找不到合適自己的工作崗位，在此時推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，向農(nóng)村給予更大的傾斜，尤其是資金傾斜和人才傾斜是很有必要的。

3.4 完善公共就業(yè)服務(wù)體系,提高匹配效率

要提高失地農(nóng)民就業(yè)市場上的匹配效率，就我國目前的情況來說，主要是將失地農(nóng)民納入到公共就業(yè)服務(wù)體系當(dāng)中，按照公共就業(yè)服務(wù)均等化的原則重視失地農(nóng)民問題。市場的自動搜尋是不能夠達成帕累托最優(yōu)的，需要政府部門的介入。但是，我國政府幾乎涉及到了從征地前的規(guī)劃到征地后的補償?shù)拿恳粋€環(huán)節(jié)，公共就業(yè)服務(wù)體系還有待完善：

首先是政府部門要高度重視失地農(nóng)民的就業(yè)問題。政府是解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的主體，其主體作用主要體現(xiàn)在政策法規(guī)的制定和充分利用法律和經(jīng)濟手段促進失地農(nóng)民就業(yè)問題的解決。其次是積極鼓勵非營利組織等的加入，服務(wù)主體多元化。非營利組織作為政府、占地企業(yè)和失地農(nóng)民之外的組織，更容易把握公平公正的尺度，維護和平衡各方利益。三是嘗試就業(yè)外包等新形式，提高匹配效率。四是結(jié)合失地農(nóng)民群體本身的特點和發(fā)展需要，加強培訓(xùn)的針對性。經(jīng)過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，我國很多地方都有給失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)的政策和做法，但是這些做法卻往往效率不高，主要原因在于針對性的缺乏。在培訓(xùn)開始之前對該地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)意向進行一些調(diào)查，再根據(jù)這些調(diào)查設(shè)定培訓(xùn)項目，而不是設(shè)定好培訓(xùn)項目以后再動員失地農(nóng)民參與進來。

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