構(gòu)建證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管體系的幾點思考

◎ 文/黃 葳

構(gòu)建證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管體系的幾點思考

◎ 文/黃 葳

在以原則為導(dǎo)向的《企業(yè)會計準則》制訂背景下，注冊會計師，特別是執(zhí)行證券期貨業(yè)務(wù)的注冊會計師在具體的執(zhí)業(yè)過程中，均涉及大量的專業(yè)判斷。然而，由于相關(guān)法律法規(guī)配套不成熟、不完善，因此對證券資格會計師事務(wù)所進行監(jiān)管，一直是監(jiān)管部門存在的難點問題。隨著我國資本市場市場化改革步伐的加快，各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)層出不窮，如何對為資本市場提供中介服務(wù)的證券資格會計師事務(wù)所進行監(jiān)管將會面臨越來越多的挑戰(zhàn)。本文試圖從市場化改革的角度切入，對現(xiàn)有的監(jiān)管框架進行調(diào)整，以行政監(jiān)管為主導(dǎo)，以自律監(jiān)管為依托，市場向前，行政后退，前后臺搭配，構(gòu)建層次分明、職責清晰、協(xié)調(diào)有序的監(jiān)管體系。

證券資格會計師事務(wù)所；市場化；監(jiān)管

一、證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管工作的現(xiàn)狀及存在的困境

（一）監(jiān)管工作執(zhí)法依據(jù)不足，影響監(jiān)管職能的發(fā)揮

目前，無論是法律法規(guī)，還是部門規(guī)章，對于證券資格會計師事務(wù)所開展證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)進行規(guī)制的條款基本可以歸納為：證券服務(wù)機構(gòu)應(yīng)勤勉盡責，其制作、出具的文件不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。“勤勉盡責”是對其執(zhí)業(yè)活動過程提出的要求，而“不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏”是對其執(zhí)業(yè)結(jié)果提出的要求。從中可以看出，無論是針對其執(zhí)業(yè)過程，還是針對其執(zhí)業(yè)結(jié)果，現(xiàn)行規(guī)定都過于籠統(tǒng)。當證券資格會計師事務(wù)所出現(xiàn)執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題時，證券期貨監(jiān)管部門難以依據(jù)細化的法律條文對其執(zhí)業(yè)行為是否合規(guī)作出明確認定。因此，雖然相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章或多或少、或輕或重地對證券資格會計師事務(wù)所及其從業(yè)人員違法違規(guī)行為規(guī)定了相應(yīng)的罰則，但由于違法事實認定的依據(jù)細化不足，標準量化不夠，造成相應(yīng)的罰則在監(jiān)管實踐中難以落實。

此外，由于缺少相關(guān)法律法規(guī)，證券期貨監(jiān)管部門頒布了部分部門規(guī)章或規(guī)范性文件，以滿足日常監(jiān)管需要。然而由于這些文件的法律層級較低，一方面會導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)威性不足，甚至于可能因執(zhí)法依據(jù)層級較低而在證券資格會計師事務(wù)所提起的行政訴訟中敗訴；另一方面，依據(jù)上述文件所能采取的行政監(jiān)管措施與正式的行政處罰相比，違法主體所需承擔的違法成本較低，這在一定程度上也影響了監(jiān)管的效率和效果。

（二）證券資格會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)過程涉及大量的職業(yè)判斷，加大了監(jiān)管工作的難度

資本市場是以信息披露為核心的市場體系，隨著多層次資本市場建設(shè)的深入發(fā)展，各種新型企業(yè)、各類創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)務(wù)層出不窮，對資本市場信息披露提出的要求也越來越高。眾所周知，現(xiàn)行會計準則及審計準則體系大多以原則為導(dǎo)向，這就要求證券資格會計師事務(wù)所在服務(wù)于市場主體信息披露過程中，需要運用大量的職業(yè)判斷，而判斷結(jié)果基本以主觀經(jīng)驗作為支撐，因此，一但出現(xiàn)判斷分岐，監(jiān)管部門作出定論則需要付出較多的監(jiān)管成本。此外，財務(wù)會計信息存在著專業(yè)性較強、更新較快的特征，這也需要監(jiān)管部門及時更新自己的知識儲備，以應(yīng)對日常監(jiān)管工作需要。

（三）監(jiān)管法規(guī)的更新速度無法跟上市場創(chuàng)新的腳步，導(dǎo)致監(jiān)管滯后于市場的發(fā)展

目前，我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的新常態(tài)下，而資本是市場作為服務(wù)于實體經(jīng)濟的助推器，也涌現(xiàn)出大量創(chuàng)新業(yè)務(wù)及新品種。與此同時，作為監(jiān)管需要的法律法規(guī)從論證、調(diào)研、制訂、征求意見，到最終頒布出臺，需要的周期較長；這就造成在具體監(jiān)管實踐中能夠依據(jù)的法律條款或不能用，或不管用，或不好用的現(xiàn)象。此外，由于現(xiàn)行法律法規(guī)對證券資格會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)行為的規(guī)定大多體現(xiàn)在程序方面，造成證券資格會計師事務(wù)所在執(zhí)業(yè)過程中為免責而重形式、輕實質(zhì)的問題頻頻出現(xiàn)，影響了執(zhí)業(yè)水平的提高。

二、完善證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管法規(guī)體系的建議及實現(xiàn)路徑

證券資格會計師事務(wù)所主要服務(wù)于資本市場，在新時期下我國資本市場正在加快與國際資本市場接軌的步伐，新業(yè)務(wù)層出不窮，如何對這些新業(yè)務(wù)進行有效監(jiān)管，已經(jīng)成為擺在監(jiān)管部門面前的一項重要課題。考慮到國家行政部門更新相關(guān)法律法規(guī)的時間周期較長，若再按照以往傳統(tǒng)，以行政監(jiān)管為主，無論資格管理，還是執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管，均由國家行政部門主要承擔，不但影響到監(jiān)管工作的效率，也容易造成監(jiān)管行為滯后于市場變化。此外，由于行政監(jiān)管與自律監(jiān)管存在著重復(fù)交叉的情況，無形中也造成了監(jiān)管資源的浪費，或造成監(jiān)管真空。

在此背景下，證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管工作應(yīng)堅守以市場化改革為導(dǎo)向的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計，充分發(fā)揮資本市場各主體的功能定位；以行政監(jiān)管為主導(dǎo)，以自律監(jiān)管為依托，市場向前，行政后退，前后臺搭配，構(gòu)建層次分明、職責清晰、協(xié)調(diào)有序的監(jiān)管體系。在此框架下，建議轉(zhuǎn)變原有的職能定位，全面梳理現(xiàn)行的行政監(jiān)管職能，加強自律監(jiān)管功能的發(fā)揮；重新劃定監(jiān)管范圍，行政監(jiān)管部門側(cè)重于做好對相關(guān)制度的設(shè)計工作，而行業(yè)協(xié)會等自律組織負責依照行政部門頒布的法律法規(guī)出臺自律規(guī)則，并完成具體實施工作。在此思路下，考慮可從以下方面對證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管體系進行重新設(shè)計：

（一）關(guān)于主體資格的管理

改變現(xiàn)行的行政監(jiān)管部門負責進行主體資格管理的現(xiàn)狀，由行政監(jiān)管部門依據(jù)國家宏觀政策及市場發(fā)展的需要對審計介機構(gòu)執(zhí)行證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)準入條件進行設(shè)定，并授權(quán)自律組織負責按照行政監(jiān)管部門規(guī)定的條件及程序完成證券資格會計師事務(wù)所相關(guān)資格審查核準、年度檢驗及相關(guān)機構(gòu)、人員等事項變更登記等工作。

（二）關(guān)于執(zhí)業(yè)行為管理

由于資本市場中創(chuàng)新的業(yè)務(wù)品種層出不窮，因此需要及時對涉及信息披露的相關(guān)法規(guī)進行更新。鑒于法規(guī)的更新周期較長，因此可考慮由行政監(jiān)管部門和自律監(jiān)管組織在日常工作共同開展對相關(guān)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的調(diào)研工作，并以自律規(guī)則的方式適時出臺指導(dǎo)意見，充分發(fā)揮自律規(guī)則靈活機動的特點，將其在市場中先試先行，根據(jù)市場實踐結(jié)果及時矯正。待時機成熟時再以行政法律法規(guī)的形式統(tǒng)一出臺新規(guī)定或?qū)υ幸?guī)定進行修訂。通過這種方式也可避免目前的監(jiān)管工作中以各種通知、意見來替代法律法規(guī)的現(xiàn)象，提高執(zhí)法的權(quán)威性及嚴肅性。

（三）關(guān)于監(jiān)管措施的實施

如前所述，目前監(jiān)管中存在的最大問題是一旦證券資格會計師事務(wù)所出現(xiàn)執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題，由于證券監(jiān)管部門能夠采取的措施有限，造成監(jiān)管工作無法有效開展。因此建議在此方面強化自律組織的自律監(jiān)管，在自律組織中設(shè)立執(zhí)法委員會，由其依照會計審計準則及自律規(guī)則對證券資格會計師事務(wù)所的違規(guī)行為進行專業(yè)判斷及認定，當證券資格會計師事務(wù)所出現(xiàn)執(zhí)業(yè)質(zhì)量問題時，執(zhí)法委員會先對其進行自律處罰，再視情節(jié)嚴重程度由行政部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)給予行政處罰。此外，無論是行政部門，還是自律組織，在規(guī)則設(shè)計中必須考慮將對證券資格會計師事務(wù)所的懲誡結(jié)果與對其執(zhí)業(yè)資格管理掛鉤，使監(jiān)管工作達到應(yīng)有的效果。

（四）關(guān)于協(xié)作平臺建設(shè)

一是自律組織的上述工作均應(yīng)在行政監(jiān)管部門的指導(dǎo)下完成，自律組織制定的自律規(guī)則應(yīng)向行政監(jiān)管部門報備，行政監(jiān)管部門有權(quán)對自律組織開展的工作是否合規(guī)進行檢查并要求其改正。二是由行政監(jiān)管部門負責建設(shè)統(tǒng)一的監(jiān)管信息化平臺，自律組織需通過監(jiān)管協(xié)作平臺及時上傳日常監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)，行政監(jiān)管部門負責對相關(guān)數(shù)據(jù)進行綜合分析，掌握行業(yè)發(fā)展情況并適時作出調(diào)整。通過這種方式，可以改變目前證券資格會計師事務(wù)所監(jiān)管系統(tǒng)使用效率不高，信息錄入不及時的問題。通過上述監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，可達到提高監(jiān)管的專業(yè)性，有效整合監(jiān)管資源的目的。

[1]《證券法》、《財政部 證監(jiān)會 關(guān)于調(diào)整證券資格會計師事務(wù)所申請條件的通知》.

（作者單位：中國證券監(jiān)督管理委員會山東監(jiān)管局）