在機(jī)制創(chuàng)新中提高社區(qū)治理水平

劉興景

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是國家和社會(huì)的基本組成單位；伴隨著中國城市化的快速推進(jìn)，社區(qū)日益成為各種社會(huì)群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織處、各種社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、各種社會(huì)資源的承載體。社區(qū)治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理水平高低直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度?；诖?，結(jié)合社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新案例的分析，試圖探討提高社區(qū)治理水平的途徑和方法。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；治理水平；機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0094-02

伴隨著中國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，社區(qū)日益成為各種社會(huì)群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織處、各種社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、各種社會(huì)資源的承載體。傳統(tǒng)的行政化社區(qū)管理模式難以適應(yīng)社區(qū)內(nèi)各利益主體多元化的需要，社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新勢(shì)在必行。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鄙鐓^(qū)治理是國家治理體系的重要組成部分，其治理水平高低直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。治理理論源自西方政治學(xué)，內(nèi)涵十分豐富，其核心理念已成為公共權(quán)力運(yùn)行和公共事務(wù)處理的基本準(zhǔn)則。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。國內(nèi)的學(xué)者俞可平認(rèn)為，“治理”一詞的基本含義是指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度體系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制。規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”作為一種政治管理方式，治理主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。綜合學(xué)界對(duì)治理的定義筆者認(rèn)為，社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、社區(qū)居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)的過程。社區(qū)治理的目的就是最大限度地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就需要在機(jī)制創(chuàng)新方面下工夫。

一、創(chuàng)新社區(qū)治理參與機(jī)制

廣泛參與是社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制的核心，只有最大限度地調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)資源，才可能提供最多的社區(qū)公共產(chǎn)品。社區(qū)治理的廣泛參與首先是指包括參與主體的廣泛性，社區(qū)治理主體不僅包括社區(qū)居民，還包括社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)中介組織。衡量社區(qū)治理水平高低的重要標(biāo)志就是要看各類社區(qū)治理主體是否都參與到社區(qū)公共事務(wù)管理中來。社區(qū)治理廣泛也指參與社區(qū)公共事務(wù)的廣泛性。各類社區(qū)治理主體不僅參與社區(qū)服務(wù)，而且參與社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等活動(dòng)。只有建立起廣泛的社區(qū)參與機(jī)制，才能有效整合社區(qū)資源、強(qiáng)化社區(qū)功能、增強(qiáng)社區(qū)活力、培育社區(qū)歸屬感，使社區(qū)公共利益最大化，社區(qū)和諧有序。目前中國社區(qū)治理過程中參與不足現(xiàn)象比較普遍，也是制約社區(qū)治理能力提高的重要瓶頸。造成社區(qū)治理主體參與社區(qū)事務(wù)熱情不高的原因有很多，其中最主要的原因在于部分多數(shù)社區(qū)沒有建立起社區(qū)參與的平臺(tái)和機(jī)制，社區(qū)內(nèi)的各治理主體間缺乏必要的互動(dòng)，使得這些治理主體利益長期無法得到實(shí)現(xiàn)，無形中將很多社團(tuán)組織和社區(qū)居民擋在了社區(qū)治理大門之外。社區(qū)治理變成了由少數(shù)治理主體承擔(dān)的活動(dòng)，使得社區(qū)治理動(dòng)力不足。

肥東縣店埠鎮(zhèn)青春社區(qū)是是位于縣城中心的一個(gè)社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有多家企事業(yè)單位，過去這些單位普遍認(rèn)為社區(qū)治理與自己無關(guān)，不愿主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的治理。后來該社區(qū)居委會(huì)發(fā)起成立了社區(qū)事務(wù)議事會(huì)，讓轄區(qū)內(nèi)各單位每月輪流擔(dān)當(dāng)議事會(huì)主席，然后由議事會(huì)商討決定當(dāng)月所要解決的問題。這樣，轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校輪到他們做議事會(huì)主席時(shí)，由于有了賦權(quán)他們就提出著力解決校園周邊環(huán)境。轄區(qū)內(nèi)的一家星級(jí)賓館擔(dān)當(dāng)議事會(huì)主席時(shí)，則提出組織居民參觀賓館，宣傳塑造了自身形象。其他轄區(qū)單位也都通過協(xié)商參與解決起來也就容易多了。這個(gè)社區(qū)還通過新媒體平臺(tái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與，建立了社區(qū)QQ群，邀請(qǐng)社區(qū)居民和駐社區(qū)的單位參加，廣泛征求他們對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的意見和建議，增進(jìn)了居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的了解，使很多難題的在短時(shí)間內(nèi)得以解決。可見，廣泛深入的社區(qū)參與機(jī)制既是多元利益主體實(shí)現(xiàn)自身利益的迫切要求，也是社區(qū)治理與發(fā)展的動(dòng)力。建立社區(qū)參與機(jī)制是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

二、創(chuàng)新溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

社區(qū)治理水平高低不僅取決于社區(qū)提供公共產(chǎn)品的數(shù)量，還取決于社區(qū)所提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量。社區(qū)公共產(chǎn)品質(zhì)量很大程度上要看其是否滿足社區(qū)治理主體的需求。社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元主體間的互動(dòng)過程，它涵蓋了有限政府、公民參與、民主、社會(huì)公正等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門、私營部門、公民社會(huì)等多種治理主體間進(jìn)行廣泛溝通與交流，通過共同參與、協(xié)商解決社區(qū)事務(wù)，在社會(huì)公正基礎(chǔ)上提高治理的效率和質(zhì)量。在社區(qū)管理中，人們習(xí)慣于采用行政控制手段來對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，即由準(zhǔn)行政組織的社區(qū)居委會(huì)向其他社區(qū)治理主體下達(dá)任務(wù)，其他主體或被動(dòng)執(zhí)行、或消極抵制。這樣做實(shí)際上是打破了多元治理主體間的平等地位，使得部分利益主體的利益無法得到實(shí)現(xiàn)，挫傷了他們對(duì)社區(qū)事務(wù)參與的積極性。既然社區(qū)治理的主體是多元化的，他們的各自利益也就不同。單一的主體不可能完全承擔(dān)社區(qū)內(nèi)的所有事務(wù)，通過民主協(xié)商的方式就使得各個(gè)主體都能在社區(qū)參與中表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自身的利益，這才能實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的有效治理。要提高社區(qū)治理能力，就需要建立社區(qū)事務(wù)協(xié)商機(jī)制，搭建各種社區(qū)協(xié)商載體，如社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)、社區(qū)事務(wù)協(xié)商會(huì)、社區(qū)事務(wù)聽證會(huì)，并逐步使得社區(qū)事務(wù)參與制度化，從而推動(dòng)各治理主體對(duì)社區(qū)事務(wù)由被動(dòng)執(zhí)行向積極參與轉(zhuǎn)變。endprint

肥東縣經(jīng)開區(qū)燎原社區(qū)就很好地利用了這種載體。該社區(qū)內(nèi)有個(gè)物業(yè)公司一直為召開業(yè)主大會(huì)而發(fā)愁，社區(qū)居委會(huì)正好在籌劃“七一”期間開展慶祝活動(dòng)，也在為尋找合適場(chǎng)地而犯難。通過“社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)”的多次協(xié)調(diào)，物業(yè)公司免費(fèi)為社區(qū)舉辦慶祝晚會(huì)提供場(chǎng)地，社區(qū)居委會(huì)組織了包括樓盤住戶在內(nèi)的300多名居民參加了活動(dòng)。當(dāng)晚會(huì)圓滿結(jié)束時(shí)，物業(yè)公司如愿地在業(yè)主中樹立了良好形象，得到了多數(shù)業(yè)主的認(rèn)同；社區(qū)居委會(huì)獲得了資源，辦了自己想辦的事。通過協(xié)商載體和機(jī)制的建立可以使各社區(qū)治理主體間得到充分的互動(dòng)交流，廣泛地表達(dá)自身的利益訴求，在多次溝通和互動(dòng)中平衡各治理主體的利益。社區(qū)治理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是優(yōu)化社區(qū)公共產(chǎn)品質(zhì)量的過程，是提高社區(qū)治理水平的重要途徑。

三、創(chuàng)新治理保障機(jī)制

社區(qū)治理水平高低還與社區(qū)資源配置效率有很大關(guān)系，中國過去社區(qū)管理體制的一個(gè)根本缺陷就是政府一家獨(dú)大，市場(chǎng)和社會(huì)力量極為薄弱，甚至缺席，這導(dǎo)致社區(qū)治理的過度行政化。居委會(huì)與街道和政府職能部門之間關(guān)系不順，職能錯(cuò)位，“角色混淆”。一方面，居委會(huì)除了完成《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的工作，還要承擔(dān)區(qū)、街各部門、單位交辦的任務(wù)。另一方面，區(qū)、街政府部門“大包大攬”，管了許多不該管也管不好的社區(qū)事務(wù)。在社區(qū)這一空間里，社區(qū)公共事務(wù)治理的主體是多元的，包括政府、居民自治組織、企業(yè)、社團(tuán)。與主體多元化相對(duì)應(yīng)，對(duì)社區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界線和責(zé)任的模糊性，其他主體可以承擔(dān)社區(qū)內(nèi)原來由國家承擔(dān)的責(zé)任。各個(gè)主體存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。有效的社區(qū)治理要求政府與其他治理主體間建立起協(xié)商、合作的伙伴關(guān)系，平等地管理社區(qū)事務(wù)。街道、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)及黨組織在社區(qū)內(nèi)的合作與責(zé)任分擔(dān)，最終形成一個(gè)自主自治的網(wǎng)絡(luò)。在中國社區(qū)現(xiàn)有資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)背景下，政府應(yīng)該在社區(qū)建設(shè)上加大投入，為社區(qū)治理能力提高提供物質(zhì)和組織保障。同時(shí)，政府也應(yīng)該給社區(qū)更多的賦權(quán)，讓社區(qū)在處理自身事務(wù)中有更大的自由空間。國內(nèi)很多城市在這方面進(jìn)行了積極的探索，為社區(qū)治理保障機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

武漢市江漢區(qū)的C社區(qū)居委會(huì)原來承擔(dān)自身和政府的事務(wù)40大項(xiàng)、147小項(xiàng)之多，使得居委會(huì)不堪重負(fù)，沒有精力和財(cái)力去處理社區(qū)公共事務(wù)，結(jié)果居民意見很大。針對(duì)這一情況，街道與社區(qū)對(duì)這些事務(wù)進(jìn)行了一次清理，明確40大項(xiàng)中19項(xiàng)由街道各部門承擔(dān)，13大項(xiàng)由區(qū)有關(guān)部門承擔(dān)、社區(qū)居委會(huì)協(xié)助，其他8大項(xiàng)職能由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)。區(qū)、街承擔(dān)的事務(wù)需要社區(qū)協(xié)助的，做到“五個(gè)到社區(qū)”：人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū)。通過治理機(jī)制的創(chuàng)新，該社區(qū)的公共服務(wù)功能得到了大幅提升。社區(qū)是居民獲得公共產(chǎn)品的重要場(chǎng)所，在這個(gè)層次上所提供公共產(chǎn)品的數(shù)量多少和質(zhì)量優(yōu)劣與居民的利益直接相關(guān)。政府應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，為充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)中介組織在社區(qū)治理中的作用提供必要的人力、物力和智力保障，從而促進(jìn)社區(qū)治理水平的提高。

中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了利益結(jié)構(gòu)的分化，在社會(huì)進(jìn)行重組的關(guān)鍵時(shí)刻，發(fā)揮社會(huì)民間自治組織的作用和意義更為重大。社會(huì)中的民間自治組織不僅能夠動(dòng)員和集中大量的社會(huì)力量和資源參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，使市場(chǎng)在資源配置中決定性作用得以發(fā)揮，也能夠幫助政府解決自身無法有效解決的難題，推動(dòng)社會(huì)廣泛關(guān)注和幫助經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的弱勢(shì)群體。正確處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，是解決當(dāng)前社會(huì)利益沖突增多的重要手段，這就需要政府不斷創(chuàng)新管理體制機(jī)制。一方面，在中國社區(qū)現(xiàn)有資源嚴(yán)重不足的情況下，政府應(yīng)該在社區(qū)建設(shè)上加大投入，為社區(qū)治理能力提高提供物質(zhì)和組織保障；另一方面，政府也應(yīng)該給社區(qū)更多的賦權(quán)，讓社區(qū)在處理自身事務(wù)中有更大的自由空間。只有創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，讓社區(qū)多元治理主體平等協(xié)商、共同參與、加強(qiáng)合作，才能使社區(qū)治理能力不斷增強(qiáng)，不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint