婁成彬

摘 要：行政問責(zé)客體是行政問責(zé)制要素之一，即向“誰”問責(zé)。只有厘清行政問責(zé)的指向?qū)ο螅趯?shí)際操作中才能充分發(fā)揮行政問責(zé)的功能，踐行行政問責(zé)的意義。行政問責(zé)制是對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約的制度。以行政權(quán)力為主線進(jìn)行解析，界定行政問責(zé)客體范圍，確定行政問責(zé)客體構(gòu)成要件，以此來分析中國行政問責(zé)客體屬性及簡要的分類。通過對行政問責(zé)客體范圍的分析、界定與分類，對行政問責(zé)理論構(gòu)建與實(shí)踐運(yùn)行都具有重要意義。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；行政問責(zé)制；行政問責(zé)客體

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0257-02

行政問責(zé)客體作為行政問責(zé)制組成要素之一，是行政問責(zé)制的組成要件與指向?qū)ο螅恰柏?zé)任”的承擔(dān)主體。對行政問責(zé)客體進(jìn)行深入研究有助于豐富和完善行政問責(zé)制的理論體系，也有利于加強(qiáng)行政問責(zé)實(shí)踐的指導(dǎo)意義和可操作性。當(dāng)前，中國學(xué)者對行政問責(zé)客體范圍的界定仍有分歧，有以下兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的指向?qū)ο螅▏业牧⒎C(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)的公職人員。二是認(rèn)為行政問責(zé)的客體應(yīng)該是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。學(xué)者們依據(jù)自身研究的方法與角度的不同，對行政問責(zé)客體范圍的界定迥異。此類分歧的產(chǎn)生，歸根結(jié)底是學(xué)者們在定義行政問責(zé)制概念及內(nèi)涵之初就已出現(xiàn)分歧，從而行政問責(zé)客體概念及內(nèi)涵隨之嬗變，進(jìn)而導(dǎo)致行政問責(zé)客體范圍產(chǎn)生差異。因此，筆者試圖從授權(quán)及權(quán)力運(yùn)行角度出發(fā)來作為解析行政問責(zé)客體相關(guān)概念的切入點(diǎn)。

一、行政問責(zé)客體辨析之源——行政問責(zé)制

現(xiàn)代的行政問責(zé)理論源自西方，較早對行政問責(zé)概念進(jìn)行規(guī)范界定的見于美國《公共行政實(shí)用辭典》，書中將行政問責(zé)界定為“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任?！盵1]中國學(xué)者鄒健在《問責(zé)制概念及特征的探討》中對問責(zé)制的定義“所謂問責(zé)制，就是關(guān)于特定組織或個(gè)人通過一定的程序追究沒有履行好分內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔(dān)政治責(zé)任、道德責(zé)任或法律責(zé)任、接受譴責(zé)、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱。”[2] 王宏偉在《中國行政問責(zé)制的完善》中概括問責(zé)制含義為“指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束、限制、規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的?！盵3]周亞越在《行政問責(zé)制研究》中提出“行政問責(zé)制是問責(zé)的一個(gè)重要組成部分，他是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范?！盵4] 周仲秋在《論行政問責(zé)制》中指出“行政問責(zé)制是政府實(shí)現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制。所謂行政自律機(jī)制，是政府憑借自身的行政權(quán)力所建立的一種內(nèi)部控制機(jī)制?！盵5]

在中國的政治生活中，學(xué)者們對行政問責(zé)制的表述不盡相同。國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究多以政府為研究對象提出“政府問責(zé)制”，政府具有廣義和狹義之分，廣義的政府指包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)，狹義的政府僅指國家行政機(jī)關(guān)。對于政府兩種涵義的不同界定，行政問責(zé)的概念與內(nèi)涵就會發(fā)生變化，從而出現(xiàn)不同的問責(zé)對象。問責(zé)制與行政問責(zé)制是包含與被包含的關(guān)系，問責(zé)客體與行政問責(zé)客體也是包含與被包含的關(guān)系。問責(zé)作為一種遍及社會的關(guān)系形式存在于許多社會環(huán)境和社會關(guān)系之中，而行政問責(zé)常常與公共行政聯(lián)系在一起被視為一種行政結(jié)構(gòu)和治理方式。

二、行政問責(zé)客體解析之鑰——行政權(quán)力

無論是“政府問責(zé)制”還是“行政問責(zé)制”，學(xué)界普遍認(rèn)同問責(zé)制的核心是對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約，以達(dá)到“權(quán)為民所用，利為民所謀”的目的。那么，權(quán)力可以作為打開“未知之門”的鑰匙。問責(zé)源自授權(quán)。人民將權(quán)力授予國家，國家作為公共權(quán)力的掌權(quán)者，對人民負(fù)責(zé)，國家機(jī)關(guān)在行使公共權(quán)力的同時(shí)，受人民的監(jiān)督與制約，并接受人民的問責(zé)。人民視為問責(zé)主體，國家機(jī)關(guān)視為問責(zé)客體?？梢哉f人民對國家機(jī)關(guān)的問責(zé)是一種廣義的問責(zé)，是人民對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約。而行政問責(zé)無法等同于廣義的國家問責(zé)，行政活動通過行政權(quán)力運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)，所以行政問責(zé)的范圍相對較小，是一種狹義的問責(zé)。無論是孟德斯鳩的三權(quán)分立還是古德諾的政治與行政二分法，都是將行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來看，所以行政問責(zé)應(yīng)是行政問責(zé)主體對行政權(quán)力主體的監(jiān)督與制約。由此，我們可以推導(dǎo)出一個(gè)簡單的結(jié)論，行政問責(zé)客體應(yīng)該是行政權(quán)力的擁有者和實(shí)施者即行政權(quán)力主體。行政權(quán)力主體在其行使行政權(quán)力時(shí)，產(chǎn)生不當(dāng)或違法行為等否定性后果，就要接受問責(zé)。

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，有廣義和狹義之分。廣義上理解的行政權(quán)力普遍地存在于各種公共組織中。政府、非政府組織、政黨、各社會團(tuán)體都可以成為行政權(quán)力的主體。但是，除專司行政管理職能的國家機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)外。其他機(jī)構(gòu)所擁有的行政權(quán)力類似于管理權(quán)力。這些機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力并不具備行政權(quán)力的全部功能及特征，所以只能稱其為“行政性權(quán)力”，“行政性權(quán)力”的主體也只稱之為“準(zhǔn)行政權(quán)力主體”。狹義上理解的行政權(quán)力就是指專司行政管理職能的國家機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)。廣義的問責(zé)制，問責(zé)客體范圍較廣，行政權(quán)力主體及準(zhǔn)行政權(quán)力主體都包含其中。而狹義的問責(zé)制即行政問責(zé)制，其問責(zé)客體則屬于行政權(quán)力主體，那么行政問責(zé)客體則包含于行政權(quán)力主體之中。

三、中國行政問責(zé)客體分類之逕——行政主體

在中國，行政主體享有國家行政權(quán)力，是從事行政管理活動并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。中國行政主體主要指國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，需要說明的是法律法規(guī)授權(quán)的組織所行使的多是管理權(quán)力，可以作為問責(zé)客體，甚至是與行政問責(zé)客體并列，雖然現(xiàn)代治理理論從管理的公共性特征角度把此類組織看作是行政主體，但并不具備行政權(quán)力的所有功能和特征，依據(jù)行政權(quán)力的特征和功能等特性應(yīng)將這些組織排除在行政問責(zé)客體范圍之外。那么，在中國可以作為行政問責(zé)客體的行政主體的主要有：endprint

（一）中央人民政府

中國憲法中明確規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計(jì)長、秘書長組成。并實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。國務(wù)院作為中國最高行政機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，享有管理全國的行政事務(wù)的職權(quán)，可以制定行政法規(guī)，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。因此，國務(wù)院是行政主體，相應(yīng)的可以作為行政問責(zé)的客體。國務(wù)院各部、委和行、署、廳作為國務(wù)院的工作部門或職能機(jī)關(guān)，依法對于某一方面的行政事務(wù)行使全國范圍內(nèi)的管理權(quán)限。它們要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，執(zhí)行國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令又可以在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施活動，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。所以，國務(wù)院的組成部門也可以看做行政主體，相應(yīng)地也作為行政問責(zé)客體。與此類似，國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)、各部、委管理的國家局等機(jī)構(gòu)根據(jù)其各自特點(diǎn)。都具有獨(dú)立的法律地位，依法行使專門事務(wù)的行政職權(quán)。因此，它們也具有行政主體資格，相應(yīng)地作為行政問責(zé)客體。

（二）地方各級人民政府

中國憲法明確規(guī)定，地方各級人民政府是地方國家行政機(jī)關(guān)，作為本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)管理地方各級所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)。與國務(wù)院一致，地方各級人民政府同樣實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。中國地方國家行政機(jī)關(guān)分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)四級。地方各級人民政府的省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長都由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級人民政府既是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)也是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)。地方各級人民政府在其管轄的地域范圍內(nèi)，依照憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)，并依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。地方各級人民政府作為行政主體也是行政問責(zé)的客體。同樣地，地方各級人民政府的職能部門、派出機(jī)關(guān)能以自己的名義作出行政行為并對行政后果承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)際上履行了—級人民政府的職能。所以都具有行政主體資格，也就相應(yīng)地作為行政問責(zé)客體。

四、結(jié)語

行政權(quán)力是行政問責(zé)客體范圍界定的中軸線，追根溯源借以限定行政問責(zé)范圍，由上而下厘清行政問責(zé)客體范圍。經(jīng)過授權(quán)的行政權(quán)力擁有者包含行政問責(zé)客體，行政主體擁有行政權(quán)力，那么行政問責(zé)客體屬于行政主體。在中國的問責(zé)實(shí)踐中，行政主體之中的國家行政機(jī)關(guān)視為行政問責(zé)客體，即中央人民政府和地方各級人民政府。對行政問責(zé)客體的限定并不是削減了行政問責(zé)的意義和功能，對于行政問責(zé)制以外的部分可以借用涵蓋意義更廣泛的問責(zé)制等相關(guān)制度來補(bǔ)充，如黨內(nèi)問責(zé)制、司法問責(zé)制、人大機(jī)關(guān)問責(zé)制等。行政問責(zé)客體范圍的明確有助于行政問責(zé)功能的體現(xiàn)，更有助于行政問責(zé)機(jī)制的有效實(shí)施。行政問責(zé)客體范圍的界定是規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督，也是構(gòu)建責(zé)任政府和民主政治的必然要求。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint