陳宏彩

摘要：制度自信受多種因素的影響和制約，權力濫用和權力腐敗是影響制度自信的重要因素。就我國而言，權力監(jiān)督機制的完善是增進制度自信的關鍵因素，也是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。為了在制度的比較優(yōu)勢中增強制度自信和道路自信，必須深化權力監(jiān)督制約機制改革，推進權力監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現代化，為國家治理現代化奠定更為堅實的基礎。

關鍵詞：制度自信；國家治理；權力監(jiān)督機制；治理現代化

中圖分類號：D262文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）12-0018-05

制度自信受多種因素的影響，權力濫用和權力腐敗是影響制度自信的重要因素。完善權力監(jiān)督機制，最大限度地減少和防范腐敗，并在制度的比較優(yōu)勢中奠定政權的合法性和有效性，是發(fā)展中國家制度自信賴以生成的基礎和國家治理現代化的必然要求。推進權力監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現代化，是一項意義重大的緊迫任務。

一、權力監(jiān)督的設置：影響制度自信的重要因素

權力監(jiān)督已經成為人類政治生活的永恒主題和世界性難題。權力監(jiān)督為何如此之難，首先應該從權力的特性和掌握權力的人的特性來解釋?，F在所說的公共權力，是隨著國家的產生而形成的。馬克思主義認為：“國家決不是從外部強加于社會的一種力量”，“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產物”。①根據馬克思主義對國家權力的認識以及權力在現實生活中的運作，筆者認為，權力具有配置性、委托性、公共性、裁量性和強制性等特性。這些特性注定了權力濫用的可能和權力監(jiān)督的困難。公共權力可以對社會資源進行強制性分配。為了實現某種公共目標，國家機器總會對特定范圍內的人力、物力、財力資源進行配置。資源時常是稀缺的，為了取得對資源配置的優(yōu)先權或者優(yōu)勢權，人們總會動用各種手段對資源配置展開競爭，這為權力的濫用創(chuàng)造了機會。公共權力是一種委托性的權力。委托代理理論認為，公民將部分權利轉讓或委托給政府機構人員，由他們代表公民行使特定權力，由于委托人和代理人之間信息不對稱，代理人很難對委托人進行有效監(jiān)督。只要委托代理關系存在，權力濫用就會在一定程度上存在，權力監(jiān)督具有復雜性和艱巨性。與私人權力相比，公共權力最鮮明的特征是其具有公共性。正因為具有公共性，它似乎是屬于每個人的，似乎又與每個人沒有太多的聯(lián)系，這就為公民的不積極監(jiān)督、期待他人監(jiān)督找到了理由。如果說人們在消費公共物品中具有“搭便車”行為，那么人們在監(jiān)督公共權力方面同樣具有“搭便車”心理，只不過前者體現為積極行動，后者體現為消極被動。就掌權者而言，由于權力具有公共性，權力濫用很多時候不會造成對特定人群的利益侵害，腐敗造成的倫理影響和道德譴責并不會像侵害私人利益一樣明顯。所以，權力的公共性也是權力難以有效監(jiān)督的重要原因。根據權力行使的自由度，公共權力可分為羈束性權力和自由裁量性權力。羈束性權力只能按照法律的明文規(guī)定行使，自由裁量權力則可在法律規(guī)定的幅度內酌情行使。在現代國家治理中，政府擁有大量的自由裁量權力，為權力的尋租和設租創(chuàng)造了十分有利的條件。公共權力也是一種強制性權力，政府機構可以動用國家機器，以法律的名義采取多種強制措施。對于弱小的公民個體和社會力量而言，與國家機器對抗顯然處于劣勢，這種力量的反差也為權力的濫用增添了籌碼。

權力的特性注定了權力難以被有效監(jiān)督，而掌權者的特性使我們不得不對權力制約的難度有更為清醒的認識。公共選擇理論認為，公共部門的人員并不是傳統(tǒng)認為的那樣，是具有完全獻身精神的“公共人”或“公益人”，其實他（她）們和其他人一樣，也是理性的“經濟人”，在政治活動中追求個人效用的最大化。雖然這一理論無法解釋那些真正獻身政治理想的政治人物的行為，但它為我們理解和把握“政治人”的特點提供了新的視角。結合古今中外思想家們的觀點，筆者認為，“政治人”既有為大眾謀福利的公益之心，也有難以避免的一己之利，或者說利他利己之心并存。利己之心如同存在于體內的細菌，當制度出現漏洞，制度的免疫力下降時，“細菌”就會滋生和蔓延，不斷腐蝕肌體的健康。公共事務日益復雜和繁重，制度設計本身又具有相對滯后的特點，這就為“細菌”的生長創(chuàng)造了得天獨厚的條件，使“疾病”的預防和控制變得日益艱難。

權力監(jiān)督之難早已為人們所洞察。人類很多的政治制度設計，其出發(fā)點在很大程度上是為了監(jiān)督和制約權力。雅典的公民大會，實際上是把公共權力交給所有人來行使，而不讓少數人濫用權力。隨著人口的增加和公共事務的擴大，這種原始的直接民主制已經無法適應現實生活的需要，政治思想家一直在探討一些新的政治制度。從柏拉圖到亞里士多德，從洛克到孟德斯鳩，從密爾到潘恩，歷代思想家無不為新的制度設計貢獻自己的聰明才智。經過不斷探討，代議制民主制度開始建立。西方意義上的代議制民主，是建立在權力分立、政黨競爭、公民選舉、依法治國等思想基礎之上的，而這些思想無不以權力監(jiān)督作為邏輯起點。

西方人對民主制度進行了精密設計，但西方民主制度的精密設計在權力制約和權力監(jiān)督中的實際效果如何呢？以美國為例。從18世紀20年代后期起到1883年，美國出現了一個最嚴重的公共官員腐敗時期。許多聯(lián)邦、州和地方政府的官員都想得到用權力來交換填滿錢袋的機會，強大的私人利益集團能夠輕而易舉地收買官員。美國南北戰(zhàn)爭之后，出錢購買聯(lián)邦政府中的官職變得司空見慣。國會議員手里有幾百個可任命的聯(lián)邦職務，他們可以拿這些職務來對政治上的支持者論功行賞。更為不利的是，公眾對這些腐敗現象并不特別反感，反而適應了政府雇員和官員猖獗的貪污現象，公眾輿論也不反對腐敗的政府。②當代美國，腐敗現象仍然存在。“直到20世紀50年代，在美國參議院大廳這個神圣的場所，也不時會有裝著現金的信封游蕩其間?！雹勖绹绱?，新型自由民主國家更是如此。印度的腐敗情況就非常嚴重?？偛课挥谟《仁锥夹碌吕锏姆钦M織“媒體研究中心”的調查表明，印度社會底層人群在獲取水、電、醫(yī)療、住房、警察、市政服務和公共補貼等基本生活服務時，都要因官員或辦事員腐敗而遭受盤剝。印度國民大會黨政府針對6億貧困線以下人口設立的最重要的兩個福利救濟項目，即“食品補貼項目”和“鄉(xiāng)村就業(yè)項目”，每年分別耗資50億美元，然而據粗略估計，這兩個項目高達50%的資金落入貪官腰包。印度審計部門2012年調查發(fā)現，印度地方政府自2004年7月起不經過招標競爭，向一些私人企業(yè)賤賣煤礦，給國庫造成大約330億美元損失。正因為如此，2014年5月16日揭曉的印度人民院（議會下院）選舉結果，人民黨以壓倒性優(yōu)勢贏得選舉，而執(zhí)政的國民大會黨遭遇連續(xù)執(zhí)政10年以來最慘重的失敗。④

這就說明，由于權力本身的易腐蝕性和權力制約的復雜性，腐敗確實已經成為政治的毒瘤。盡管人類做出了很大努力，盡管西方民主制度號稱是先進的制度，但在控制腐敗方面也顯得力不從心。如果想把選舉民主和廉潔政治畫上等號，簡直是一種奢望。正因為歷代執(zhí)政者和任何政治制度都沒有完全徹底地解決腐敗，腐敗治理與權力監(jiān)督或許是人類政治生活的永恒主題。權力監(jiān)督的制約程度，彰顯政治文明的程度和國家治理現代化的程度。腐敗治理是國家治理的重點和難點，也是獲得制度自信的關鍵。哪種政治制度在腐敗治理方面取得顯著的、持久的績效，哪種政治制度就顯示出自己的優(yōu)越性和競爭力，從而獲得民眾的認可、信任和支持。一種政治制度能有效解決國家治理中的難題，其他問題也會得到有效解決。因此，無論是資本主義政治制度還是社會主義政治制度，無論是古代政治制度還是現代政治制度，必須在權力監(jiān)督制約中得到檢驗，必須在比較優(yōu)勢中找到制度自信的客觀依據。

二、權力監(jiān)督的整體功效：影響制度自信的現實基礎

權力監(jiān)督的根本作用在于防止權力濫用和權力腐敗。遏制腐敗，有利于促進經濟增長、保障公民權利、維護公平正義、提升公民道德水準等。這些功效是社會發(fā)展的基礎，也是制度自信的現實基礎。

人們曾經對腐敗與經濟發(fā)展的關系存在某種爭議，現在比較一致的觀點是，腐敗阻礙而不是推動了經濟發(fā)展。腐敗對經濟發(fā)展的影響，首先體現在它極大地提高了企業(yè)的生產成本。企業(yè)在生產過程中需要通過層層審批和監(jiān)管，如果這些部門想方設法尋租和設租，無疑會大幅度增加企業(yè)的生產成本，生產效率也大受影響。特別是經濟低迷時期，如果與政府打交道的成本過高，很多企業(yè)就會放棄繼續(xù)生產。而當企業(yè)賺取了足夠利潤后，飽受腐敗侵害之苦的企業(yè)主可能會轉移大批資金和財富移居國外，從而給一國的經濟發(fā)展造成損失。企業(yè)的發(fā)展依靠人才和科技，人才和科技實力決定了企業(yè)的競爭力。當腐敗程度較高時，人們在政府部門可以輕松獲取大量灰色收入，而不用在生產一線或者科學研究中辛苦勞作。大量技術人才涌向政府部門，容易導致企業(yè)人才缺失，技術創(chuàng)新不足。除了對企業(yè)生產活動的影響，腐敗還通過其他方式影響經濟發(fā)展。譬如，腐敗造成了政府行政成本大幅度增加和國有資產流失，造成了基礎設施建設、各項公共支出中的超支和浪費，制造了大批的劣質公共工程，等等。就發(fā)展中國家而言，發(fā)展經濟、改善生活是一項非常緊迫的任務，經濟發(fā)展速度和增長質量、現代化水平和程度等直接影響人們的生活水平，影響政權的合法性和制度的合理性。因此，腐敗對經濟發(fā)展和現代化轉型造成的影響，直接影響人們的制度自信。

任何國家都必須尊重和保障公民的基本權利。為了保障公民的權利，防止因權力腐敗對公民權利造成侵害，各國都制定了憲法和相應的法律，要求政府官員嚴格依法行政。然而，在現實生活中，官員為了謀取自身的私利或者出于傲慢與偏見，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，或明或暗地侵害公民權利。特別是選舉活動和司法領域中的腐敗行為，更是對公民權利赤裸裸的侵犯。每一起侵害公民權利的腐敗行為或者權力濫用行為，都是對國家政權的嚴重侵蝕，也是對國家制度本身和對人們制度自信心理的嚴重侵蝕。實踐表明，權力腐敗會造成一種可怕的惡性循環(huán)。政府權力過于強大容易出現腐敗，權力腐敗必然導致對公民權利的損害，公民權利遭到剝奪，就難以對政府權力形成監(jiān)督和制約，權力就會更加容易濫用和腐敗。因此，為了防止權力腐敗，必須更加切實地保障公民的各項權利，例如表達權、參與權、監(jiān)督權等。這些權利的真正落實，不僅能促進公民自身的發(fā)展，而且能促進權力的健康運行。當二者都能和諧健康發(fā)展時，制度自信就會不斷孕育和生長。反之，如果任何一方走向畸形，腐敗就難以遏制，社會混亂就難以根除，制度自信便無從談起。

腐敗嚴重影響社會的公平與公正，遏制腐敗就是維護社會的公平正義。腐敗使一部分人通過手中的權力謀取各種非正當利益，對于通過誠實勞動獲取生存資本的人來說，這是極大的不公平。腐敗使擁有權勢的人在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面不公平地具有優(yōu)先權或者優(yōu)勢資源，對社會的公平、公正分配造成嚴重損害。在行政裁決或者司法審判中，腐敗顛倒是非，黑白不分，挑戰(zhàn)社會公平與公正的底線。亞里士多德有句名言：“公正不是德性的一個部分，而是整個德性；相反，不公正也不是邪惡的一個部分，而是整個邪惡?！雹莓敶蝹惱韺W家羅爾斯在其名著《正義論》中開篇即說：“正義是社會制度的首要美德?！雹奕绻粋€國家的政治制度喪失了保障公正的職能，那么它就沒有任何理由獲得公民的認可和支持了。防治腐敗，消除不公正，就是增進公民對制度的信心。

腐敗削弱了制度的道德基礎和社會道德水平。權錢交易、權色交易、權權交易，不斷助長唯利是圖、爾虞我詐的不良風氣，使官場成為藏污納垢之地和道德敗壞之所。腐敗破壞了人與人之間、公民與政府之間的道德關系和信任關系，使藐視規(guī)則、破壞規(guī)則成為司空見慣的現象。⑦腐敗本身是不道德的，它又使不道德現象向其他領域蔓延。如果政府缺乏治理腐敗的足夠權威，缺乏有效監(jiān)督權力的制度設計，那么腐敗的蔓延就會使政治制度的道德基礎分崩離析。正如亨廷頓所言：“一個缺乏權威的弱政府是不能履行其職能的，同時它還是一個不道德的政府，就像一個腐敗的法官，一個怯弱的士兵，或一個無知的教師是不道德的一樣。在復雜的社會中，人們需要有道德基石的政治制度?！雹喔膳碌氖?，道德具有極強的傳染和示范效應。一旦腐敗滲透到社會各個領域，社會各行各業(yè)的各個群體會紛紛效仿，不道德行為就會成為社會的常態(tài)，社會便會陷入難以自拔的深重災難之中。所以說，“上層人干壞事對國家特別危險，因為他們不僅沉溺于邪惡的勾當，而且以他們的病毒傳染了整個共和國；不僅他們腐敗了，而且因為他們還腐蝕其他人，并以他們的壞榜樣而不是他們的罪孽造成更大的危害”⑨?？梢?，腐敗不僅使人們喪失對國家政權、國家制度的信心，而且還會喪失人們對整個社會的信心。

三、改進和完善權力監(jiān)督機制：

增強制度自信的關鍵舉措我國黨和政府歷來高度重視廉政建設，反腐工作也不斷取得新進展。但是，毋庸諱言，腐敗問題仍然嚴重。無論是領導人的認識還是群眾的感受，無論是國內查處的案件還是國際社會的評價，都已證明，我國仍然處于腐敗高發(fā)多發(fā)時期，治理和防止腐敗任重道遠。

在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上，習近平同志再次強調，在肯定成績的同時，我們也要看到，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，一些不正之風和腐敗問題影響惡劣，亟待解決。全黨同志要深刻認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底?？梢?，黨和國家領導人對腐敗的嚴峻態(tài)勢和廉政建設的艱巨性、緊迫性等始終有清醒的認識，也一直在努力破解這道非同尋常的難題。

目前腐敗現象呈現出許多新的特點和變化，主要體現在以下幾個方面。

第一，腐敗滲透到公共權力的各個領域。大多數國家向現代化轉型過程中都會經歷一個腐敗高發(fā)、多發(fā)期，主要原因是工業(yè)化和現代化進程離不開政府的主導，離不開政府部分職能的強化。迅速增加的公共事務紛繁復雜，要求政府在經濟發(fā)展、社會管理、公共服務中發(fā)揮愈來愈重要的作用。政府權力的擴張為尋租、設租留下了很大空間，當新的權力監(jiān)督制約機制尚未完全建立時，權力濫用難以遏制，腐敗現象就會在特定時期集中爆發(fā)。我國目前仍處于現代化迅速發(fā)展時期，政府在許多領域的職能仍然大規(guī)模存在，加上長期以來權力過于集中又缺乏有效監(jiān)督，所以腐敗行為嚴重存在。審視近些年的腐敗案件不難發(fā)現，從橫向來看，幾乎權力存在的各個領域都曾發(fā)生過腐敗案件。腐敗不僅存在于國土資源、政府采購、環(huán)境保護、組織人事等權力較為集中的部門，而且存在于殯葬管理、衛(wèi)生防疫、地震預防等權力相對弱小的部門?？梢哉f，哪個領域有權力，哪個領域就可能發(fā)生腐敗案件。從縱向來看，大到政治局委員，小到村支書，腐敗可能發(fā)生在每一個級別的官員身上。

第二，集團化腐敗現象增多。從最近查出的系列大案要案來看，腐敗的集團化趨勢十分明顯。少數位高權重的腐敗分子與下屬、與各個領域的朋黨集結成腐敗集團，操控經濟資源的配置，謀取巨額不義之財；操控國家權力機器，貪贓枉法，為所欲為。這種跨地區(qū)、跨部門的集團化腐敗不僅侵吞社會財富，造成經濟領域的不公平競爭和社會財富的不均衡分配，而且肆無忌憚地侵犯公民、企業(yè)的合法權利，造成冤假錯案的發(fā)生，引發(fā)民怨和民憤。如果說個別人的腐敗比較收斂并有所顧忌，那么集團化的腐敗則是氣焰囂張、明目張膽；如果說個別人的腐敗公民可以積極舉報、監(jiān)督，那么集團化的腐敗則使公民的監(jiān)督甚至紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督變得異常艱難；如果說個別人的腐敗產生的負面影響可以較快地消除，那么集團化腐敗產生的影響則是廣泛而深刻的，難以在短時期內消除。集團化腐敗有些是顯形的，有些是隱形的。集團化腐敗一旦生成，就會對一定范圍內的政治、經濟、社會乃至文化產生影響。集團化腐敗滋長到一定程度，不僅離散民心，危及社會穩(wěn)定，而且為了固化既得利益，他們往往阻撓改革進程。無論在任何國家，集團化腐敗都是國家健康肌體中的毒瘤，必須不遺余力地加以清除。

第三，屢創(chuàng)新高的腐敗金額挑戰(zhàn)社會承受能力。目前已經查處的腐敗案件的共同特點之一是腐敗金額不斷增長，屢創(chuàng)新高。從幾萬元、幾十萬元、幾百萬元到幾千萬元，甚至上億元，腐敗金額扶搖直上，腐敗分子的貪欲無限膨脹。就普通百姓而言，通過合法手段和誠實勞動獲得的收入，與腐敗分子的貪腐收入相比，是天壤之別。觸目驚心的腐敗數字，使公眾的心理失衡加劇。有的腐敗分子積累的財富甚至可以供幾代人享用，加大了財富不公平分配和社會不平等的代際傳遞。人們的仇富、仇官心理其實主要仇恨的是貪官和不義之財，或者說是腐敗分子和發(fā)不義之財的人引發(fā)了社會的仇富、仇官心理。人們不僅尊重和愛戴廉潔奉公的官員，而且尊重和愛戴誠實守信的企業(yè)家。反之，每一個讓人難以理喻的貪腐數字，都在挑戰(zhàn)著社會的承受能力。

第四，存在形形色色的隱形腐敗。除了顯形的、可以得到法紀追究的腐敗，還有許多隱形的、無法得到認定和追究的腐敗。在教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面，部分掌權者運用手中的權力，通過寫批條、打招呼等方式，或明或暗地為親戚朋友謀取優(yōu)先權，破壞社會正常的運行規(guī)則。這些隱形腐敗很難被別人抓住把柄，也很難得到有效查處和追究，但是它卻潛伏和滲透在社會生活的各個領域，讓人們感受到權力的作用無處不在，權力的濫用無孔不入。我國是一個人口大國，教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務的發(fā)展相對不足，優(yōu)勢資源的獲取在相當長的時期內仍然存在激烈競爭，加上公共服務領域透明度不高，權力支配資源的現象異常突出。當隱形腐敗打破基本的競爭規(guī)則侵害公民的切身利益時，公民對政府的信任、對反腐的信心就會跌入谷底。顯形腐敗可以通過重拳出擊得到遏制，而隱形腐敗卻像空氣中的“霧霾”，形成機理復雜，治理難度極大，時常在政治、經濟和社會生活中揮之不去、避之不及。

以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體鐵腕治腐，正風肅紀，取得了令人矚目的成績。根據最高人民檢察院2014年的工作報告，2013年，我國全年共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件37551件，涉及51306人，同比分別上升9.4%和8.4%。突出查辦大案要案，立案偵查貪污、賄賂、挪用公款100萬元以上的案件2581件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2871人，其中廳局級253人，省部級8人。⑩黨的十八大以來，被查處的省部級高官更是罕見地達到50多位，而且數字仍在攀升。這些成績的取得顯示了中央治理腐敗問題的堅強決心和堅定意志，也給腐敗分子以沉重打擊。

反腐行動提振了民眾的信心，增強了黨和政府的公信力與合法性基礎。但是，反腐行動揭露出的系列問題，也不能不引起人們的深思。腐敗現象如此廣泛存在，說明我國公共權力的運行體制機制存在嚴重不足。只有不斷查找腐敗產生的體制機制根源，以制度變革治理腐敗現象，從根本上遏制腐敗行為的多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，才能消除人們的種種懷疑與擔憂，憑借顯著的制度績效、比較視野下的制度優(yōu)勢增強人們的制度認同與制度自信。

注釋

①《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第170頁。②周琪：《美國的政治腐敗和反腐敗》，《美國研究》2004年第3期。③[美]愛德華·L.格萊澤、克勞迪婭·戈爾?。骸陡瘮∨c改革——美國歷史上的經驗教訓》，胡家勇、王兆斌譯，商務印書館，2012年，第4頁。④楊舒怡：《印度：“一次關于腐敗的全民公決”》，《中國紀檢監(jiān)察報》2014年5月29日。⑤[古希臘]亞里士多德：《亞里士多德全集》第8卷，苗力田主編，中國人民大學出版社，1992年，第97頁。⑥John Rawls. A Theory of Justice. Cambridge， Massachusetts： the Belknap press of Harvard University Press， 1999， p. 3.⑦Manuel Villoria， Gregg G. Van Ryzin and Cecilia F. Lavena， Social and Political Consequences of Administrative Corruption： A Study of Public Perceptions in Spain， Public Administration Review， Vol.73， No.1， January 2013， p92. ⑧[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京三聯(lián)書店，1996年，第26頁。⑨[古羅馬]西塞羅：《國家篇法律篇》，沈叔平、蘇力譯，商務印書館，1999年，第231頁。⑩曹建民：《2014年最高人民檢察院工作報告》，《人民日報》2014年3月11日。

責任編輯：浩淼