唐　堯

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

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北極核污染治理的國(guó)際法分析與思考*

唐堯

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

摘要：北極地區(qū)是軍事大國(guó)密布的地區(qū)，核威脅一直存在。近年來人類對(duì)北極能源和航道的開發(fā)更是直接導(dǎo)致了北極地區(qū)的再軍事化。核設(shè)施的不斷發(fā)展、核能利用中放射性事故的頻發(fā)以及核恐怖主義威脅的加大使得北極放射性核污染治理問題日漸突出。既存的治理法律制度和合作框架發(fā)揮作用有限，表現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定明確排出了軍事污染來源，國(guó)際軍控條約沒有考慮到國(guó)際環(huán)境法的基本原則，國(guó)家責(zé)任也存在不當(dāng)免除?；谏鲜鰡栴}，未來治理路徑一方面要注重不同法域間的協(xié)調(diào)并明確有關(guān)各方的國(guó)家責(zé)任，另一方面，基于核污染議題所具有的雙重屬性，軟法還應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并最終形成穩(wěn)定且有約束力的治理法律機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國(guó)家責(zé)任；軟法；北極地區(qū)；核污染

氣候變化的深刻影響、油氣資源的開發(fā)利用以及航道運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)價(jià)值使得在過去十年中北極地區(qū)(Arctic regions)引起了世界各大經(jīng)濟(jì)體前所未有的關(guān)注。*北極地區(qū)是以地球北極點(diǎn)為中心，包括北冰洋及附屬島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶，主要由北冰洋和環(huán)北極國(guó)家瀕臨北冰洋的沿海地區(qū)組成。北極國(guó)家是指北極理事會(huì)的常務(wù)成員：加拿大、丹麥(代表格陵蘭島和法羅群島)、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯聯(lián)邦和美國(guó)。對(duì)經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益的訴求更是直接引發(fā)了該地區(qū)的再軍事化。近來俄美緊張關(guān)系的加劇以及北極東北航線的開通必將改變北半球的戰(zhàn)略和能源格局，也或?qū)⒃俅螌?dǎo)致北冰洋成為東西方對(duì)抗的前沿陣地。而在過去二十年中，核威脅也一直籠罩在北極的上空，北極放射性核污染問題也引發(fā)了北極國(guó)家越來越多的關(guān)注。*核污染是指由于各種原因產(chǎn)生核泄漏甚至爆炸而引起的放射性污染。有關(guān)內(nèi)容參見Lilly Weidemann，International Governance of the Arctic Marine Environment，Switzerland: Springer，2014.一方面，北極地區(qū)的環(huán)境一直以來都被認(rèn)為有著很高的生態(tài)價(jià)值，而北極生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性使得必須對(duì)該地區(qū)的放射性核污染進(jìn)行有效治理。[1]另一方面，北極核污染在對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害的同時(shí)還深刻影響著包括廣大非北極國(guó)家在內(nèi)的各方全球海洋資源分配和遠(yuǎn)洋貿(mào)易運(yùn)輸發(fā)展等重大議題，現(xiàn)已成為全人類的共同關(guān)切事項(xiàng)。

北極地區(qū)放射性核污染治理的法律機(jī)制長(zhǎng)期以來表現(xiàn)出了多樣性和碎片性特征，而這在未來一段時(shí)間內(nèi)是很難改變的。相關(guān)治理的法律制度一方面缺乏對(duì)軍事污染來源的規(guī)定；另一方面國(guó)際軍控條約和核安全法律機(jī)制均沒有考慮到國(guó)際環(huán)境法的基本原則，這也導(dǎo)致了國(guó)家責(zé)任(state responsibility)的不當(dāng)免除，由此嚴(yán)重制約了既有法律機(jī)制的有效性?；诟鲊?guó)在北極地區(qū)的利益博弈將長(zhǎng)期存在，未來各方還需建立并加強(qiáng)合作預(yù)防和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。本文將簡(jiǎn)要分析北極核污染治理的法律機(jī)制現(xiàn)狀，并探討未來治理的可能性法律路徑。

一、北極核污染治理法律機(jī)制現(xiàn)狀

冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極治理成為全球治理中日益重要的內(nèi)容?，F(xiàn)有的與北極治理有關(guān)的國(guó)際法律制度存在于不同法域，并呈現(xiàn)出不成體系性的特點(diǎn)。具體到北極放射性核污染治理的法律機(jī)制，則可分為以下兩個(gè)層面。*與北極核污染問題相關(guān)的法律制度除國(guó)際公約和區(qū)域性的雙/多邊條約外，還有北極八國(guó)的國(guó)內(nèi)法，在此不做介紹。第一，全球?qū)用娴姆芍贫?。主要包括《?lián)合國(guó)海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(London Convention)(以下簡(jiǎn)稱《倫敦公約》)和《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》(The Joint Convention on the Safty of Spent Fuel Management and on the Safty of Radioactive Waste Management)(以下簡(jiǎn)稱《聯(lián)合公約》)等。第二，雙邊及區(qū)域?qū)用娴姆芍贫?。如《美蘇削減戰(zhàn)略武器條約》(Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Reduction of Strategic Arms，START)、1994年《美國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》(Agreement Between the United States and the Russian Federation on Cooperation in the Prevention of Pollution of the Environment in the Arctic)、1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》(Agreement on Environmental Cooperation )和《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(Arctic Environmental Protection Strategy，AEPS)等。在核污染治理議題中，上述法律制度表現(xiàn)出了以下方面的特征。首先，有關(guān)治理法律制度的綜合性。其不僅包括國(guó)際海洋法、國(guó)際環(huán)境法，還兼有核安全和軍控領(lǐng)域的法律條約。其次，法律形式的多樣性。從傳統(tǒng)上來看，涉及北極環(huán)境問題的相關(guān)法律制度多以軟法形式為主，而軍控領(lǐng)域條約的新近發(fā)展和2013年制定的有法律約束力的《北極海上油污預(yù)防和反應(yīng)協(xié)定》(Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic)等文件都表現(xiàn)出有向硬法過度的趨勢(shì)。*有關(guān)《北極海上油污預(yù)防和反應(yīng)協(xié)定》的內(nèi)容，參見 Office of the Spokesperson Washington DC，Agreement on cooperation on Marine oil pollution Preparedness and Response in the Arctic[EB/OL].http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/05/209406.htm. 2014-9-20.最后，法律調(diào)整對(duì)象的多層次性。不僅有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際公約，還包括《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》等雙邊或區(qū)域協(xié)定。

(一)既有治理機(jī)制的法律基礎(chǔ)

1、涉及北極核污染治理的國(guó)際條約。UNCLOS是最具普遍性的關(guān)于世界海洋事務(wù)的國(guó)際公約，其第8小節(jié)第234條被稱為“冰封區(qū)域”的條款為北極地區(qū)的環(huán)境治理提供了直接的法律依據(jù)。[2]*“冰封區(qū)域”的概念最早見于1970年加拿大頒布的《北極水域污染防治法》(The Arctic Waters Pollution Act)，該條款主要為北極船源污染提供了法律依據(jù)。“冰封區(qū)域”的具體規(guī)定內(nèi)容和概念包括的要件，參見北極問題研究編寫組：《北極問題研究》，海洋出版社2011年版，第331-332頁(yè)。而與北極核污染治理有關(guān)的規(guī)定則主要涉及第145條和第210條。第145條規(guī)定“應(yīng)按照本公約對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)采取必要措施，以確保切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，不受這種活動(dòng)可能產(chǎn)生的有害影響?！钡?10條則是對(duì)傾倒造成的污染做出的規(guī)定，其中第1款規(guī)定，“各國(guó)應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少的控制傾倒對(duì)海洋環(huán)境的污染?！笨傮w來看，UNCLOS在適用北極放射性污染治理問題上做出的規(guī)定多數(shù)仍是原則性的。

《倫敦公約》適用各國(guó)內(nèi)水以外的所有海域，是唯一的一項(xiàng)關(guān)于海洋傾倒問題的全球性條約。*《倫敦公約》第3條第3款。1972《倫敦公約》并未禁止所有的海洋傾倒，而是試圖禁止特定類型的廢物來達(dá)到控制廢物傾倒的目的。直到1996年的《倫敦傾倒公約議定書》海洋傾倒才被全面禁止?！秱惗毓s》在操作和執(zhí)行方面也存在不足之處。有關(guān)內(nèi)容參見[英]帕特莎·波尼，埃倫·波義爾：《國(guó)際法與環(huán)境》，那力、王彥志、王小鋼譯，高等教育出版社2007年版，第407-408頁(yè)。但《倫敦公約》與其他核污染治理國(guó)際條約存在一個(gè)共同的問題，就是都明確排除了軍事污染來源?！秱惗毓s》第4條禁止向海洋傾倒，但是第7條明確豁免了在國(guó)際法下賦予國(guó)家主權(quán)的船舶。1996《倫敦傾倒公約議定書》第10條第4款規(guī)定“不應(yīng)適用于根據(jù)國(guó)際法享有主權(quán)豁免的船舶和航空器?！庇捎谲娛屡灤瑢儆诖嘶砻猓壳岸鄶?shù)放射性核污染都來自于等待拆解的核潛艇，所以這些來自各個(gè)條約的條款項(xiàng)有效地避開了巴倫支海(Barents Sea)等地區(qū)的核污染問題。此外，該公約在傾倒方面也沒有對(duì)義務(wù)和責(zé)任的具體規(guī)定，第15條只是簡(jiǎn)要規(guī)定“締約當(dāng)事國(guó)承諾制定有關(guān)傾倒或海上焚燒廢物或其他物質(zhì)產(chǎn)生的賠償責(zé)任的程序?！边@就意味著在巴倫支海地區(qū)的國(guó)家無法追償前蘇聯(lián)在該地區(qū)造成的環(huán)境污染后果。

《聯(lián)合公約》是當(dāng)事國(guó)間有關(guān)放射性廢物安全管理以及保護(hù)個(gè)人與環(huán)境免受放射性潛在影響的重要國(guó)際法律文件。目前俄羅斯尚沒有簽署該公約，但即使俄羅斯成為締約方之一，該協(xié)議也幾乎不能給其政府帶來責(zé)任和義務(wù)。該條約序言稱“確保乏燃料和放射性廢物管理安全的最終責(zé)任取決于國(guó)家?！比欢?條第3款規(guī)定“本公約不適用于軍事或國(guó)防計(jì)劃范圍內(nèi)的乏燃料或放射性廢物的管理安全,除非締約方宣布為適用本公約的乏燃料或放射性廢物?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定如上述廢物永久轉(zhuǎn)入純民用，則條約適用。對(duì)俄羅斯來說，核動(dòng)力潛艇的退役和拆解正處在由國(guó)防部向原子能民用機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移過程之中，因此很難評(píng)估該條約的適用性。假設(shè)條約是適用的，但仍缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。對(duì)乏燃料不當(dāng)使用帶來的跨界污染，條約并無規(guī)定將責(zé)任歸于國(guó)家或個(gè)人運(yùn)營(yíng)商。*《聯(lián)合公約》第36條第3款規(guī)定，“本公約的規(guī)定不影響有關(guān)締約方?jīng)Q定下列事項(xiàng)的專有酌處權(quán)：(ⅰ)此類資料是保密的還是為防止泄露需另行控制的(ⅱ)是否在本公約范圍內(nèi)提供上述第(ⅰ)分款提到的材料(ⅲ)如果在本公約范圍內(nèi)提供此類資料，要附加哪些保密條件。”這部分條款也使得證明是締約方的過失責(zé)任變得非常困難。該公約甚至不指定對(duì)乏燃料儲(chǔ)存的標(biāo)準(zhǔn)，“每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟，以確保在乏燃料管理的所有階段充分保護(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受放射性損害?！?《聯(lián)合公約》第4條。由于缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，包括沒有對(duì)規(guī)則和責(zé)任的明確規(guī)定已使其逐漸從硬法變?yōu)檐浄ā?/p>

2、雙邊及區(qū)域?qū)用娴姆芍贫取?994 年《美國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》主要是尋求對(duì)放射性和其它類型污染物的技術(shù)解決方案。*《環(huán)境合作協(xié)議》第3條。此外，在環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域，該協(xié)議還呼吁通過聯(lián)合措施來改善環(huán)境條件，其中就包括北極地區(qū)。1998年挪威與俄羅斯之間《環(huán)境合作協(xié)議》主要是在環(huán)境領(lǐng)域加強(qiáng)挪威和俄羅斯在北極地區(qū)核安全議題上的合作。第1條規(guī)定，“挪威同意以交付設(shè)備、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、提供財(cái)政資金和服務(wù)的形式向俄羅斯聯(lián)邦提供無償技術(shù)援助，以環(huán)境安全和低成本的方式拆除俄羅斯的核動(dòng)力潛艇，包括對(duì)核燃料和放射性廢物的管理。俄羅斯方面也同意接受挪威方面僅用于這些目的的技術(shù)援助。”此外，協(xié)議還按照國(guó)際公認(rèn)的仲裁規(guī)則來處理雙方之間的分歧事件。*《環(huán)境合作協(xié)議》第9條。

START被認(rèn)為是俄羅斯和美國(guó)間最重要和最成功的削減武器條約，該條約直接影響到了北冰洋地區(qū)，特別是在巴倫支海和喀拉海(Kara Sea)的核污染治理問題。START Ⅰ在談判之初雖以軍備控制為目標(biāo)，但仍有未考慮到的風(fēng)險(xiǎn)，比如拆除和遺棄核動(dòng)力非彈道導(dǎo)彈潛艇的問題。在摩爾曼斯克(Murmansk)和海參崴(Vladivostok)地區(qū)，退役的非彈道導(dǎo)彈潛艇就曾帶來巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這些潛艇可能在軍事上是無害的，但核反應(yīng)堆的固有危險(xiǎn)是必須引起注意的。*實(shí)踐中由于俄羅斯的財(cái)政困難導(dǎo)致其無法嚴(yán)格遵守START I，因而美國(guó)國(guó)防部開展了“合作減少威脅計(jì)劃”(Cooperative Threat Reduction program，CTR)來幫助俄羅斯確保核武器的安全存放?！昂献鳒p少威脅計(jì)劃”的前身是1991年簽署生效的“納恩-盧格計(jì)劃”。有關(guān)內(nèi)容參見Amy F. Woolf . Nonproliferation and Threat Reduction Assistance: U.S. Programs in the Former Soviet Union. New York: Nova Science Publishers Inc.,2008.“合作減少威脅計(jì)劃”已于2014年4月終止，相關(guān)內(nèi)容參見English.news.cn, Russia, U.S. freeze nuclear safety program [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/english/world/2014-04/08/c_133246567.htm. 2014-11-7.在俄美《第二階段削減戰(zhàn)略武器條約》(START Ⅱ)第1條第3款中，俄羅斯被要求到2003年將潛射核彈頭的數(shù)量減少到1750枚。兩個(gè)階段的削減武器條約都要求俄羅斯退役和拆解更多的核動(dòng)力潛艇及其他核武器，因而也就加劇了俄海軍放射性污染的問題。

1991年簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》是屬于沒有強(qiáng)制性的軟法，其工作通過4個(gè)工作組完成，而與核污染問題聯(lián)系密切的是北極監(jiān)測(cè)和評(píng)估工作組(Arctic Monitoring and Assessment Programme，AMAP)和北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組(Protection of the Arctic Marine Environment，PAME)。*AEPS出臺(tái)的一個(gè)重要原因就是對(duì)蘇聯(lián)在北冰洋傾倒放射性和其他危險(xiǎn)物的報(bào)告引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)人類健康和生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。AEPS的工作組還包括：突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組(Emergency Prevention，Preparedness and Response，EPPR)和北極動(dòng)植物保護(hù)工作組(Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF)。AMAP主要評(píng)估北極地區(qū)的污染物，包括放射性污染物和它們產(chǎn)生的影響。*全球?qū)用鎸?duì)北極地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)還包括“全球海洋觀測(cè)系統(tǒng)”(Ocean Observing Network，GOOS)。隨著北極環(huán)境和戰(zhàn)略地位的不斷變化，該系統(tǒng)未來將發(fā)揮重要作用。參見Susanne Wasum-Rainer，Ingo Winkelmann，Katrin Tiroch. Arctic Science，International Law and Climate Chang. Berlin:Springer，2011.為了推進(jìn)研究順利進(jìn)行，AMAP將放射性污染物的傾倒行為分成兩個(gè)類別：陸上和海上放射性污染。陸上來源包括放射性核廢料的銷毀及化學(xué)和工業(yè)污染物的排放；海上放射性污染的來源主要涉及船舶及放射性核廢料和核材料的傾倒。1998年AMAP發(fā)布了一份完全評(píng)估報(bào)告，該報(bào)告總結(jié)了北極放射性污染來源、易受污染程度、人類所受影響和潛在放射性污染來源分布的最新信息。它還指出未來需要對(duì)北極放射性污染問題給予及時(shí)關(guān)注。[3]PAME工作組的主要任務(wù)則是鑒別和描述所有對(duì)北極海洋環(huán)境構(gòu)成威脅的因素并提供一個(gè)保護(hù)北極海洋環(huán)境的國(guó)際體制框架。在1994年9月的倫敦會(huì)議上，PAME的成員國(guó)指出俄羅斯未來的核廢料傾倒活動(dòng)將是威脅北極生態(tài)環(huán)境的重要因素。

(二)北極核污染治理的組織合作框架*北極核污染治理的組織合作框架還包括《北極軍事環(huán)境合作宣言》(Declaration on Arctic Military Environmental Cooperation，AMEC)和北極理事會(huì)(Arctic Council，AC)。AC一直以來都被看做是北極治理的核心機(jī)構(gòu)，其成立后將AEPS的各項(xiàng)活動(dòng)納入其中，并先后于1996年和2006年成立了可持續(xù)發(fā)展工作組(Sustainable Development Working Group，SDWG)和北極議會(huì)對(duì)于減少北極污染的行動(dòng)計(jì)劃(Arctic Contaminants Action Program，ACAP)。AC下設(shè)工作組在北極核污染治理中的具體行動(dòng)內(nèi)容和評(píng)價(jià)可參見本文“雙邊及區(qū)域?qū)用娴姆芍贫取辈糠值膬?nèi)容。

巴倫支-歐洲北極理事會(huì)(Barents Euro-Arctic Council，BEAR)一直以來都關(guān)注北極核污染所產(chǎn)生的影響。2003年1月BEAR在希爾克內(nèi)斯發(fā)表的《首腦宣言》就明確的規(guī)定，“各參與方均已認(rèn)識(shí)到了在監(jiān)測(cè)放射性物質(zhì)、加強(qiáng)核設(shè)施安全以及恢復(fù)核設(shè)施污染區(qū)域環(huán)境等方面國(guó)際合作的重要性?！贝送猓赃€進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)有必要對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)家層面的資金援助。此舉為以后10年俄羅斯進(jìn)行科拉半島(Kola Peninsula)的核廢料清理工作鋪平了道路，也為俄羅斯獲得西方國(guó)家援助提供了便利。這樣的規(guī)定似乎表明了不斷增加的區(qū)域合作是符合“合作”的國(guó)際習(xí)慣法律原則的。然而，BEAR的倡議并沒有賦予“合作”真實(shí)的意義，而是簡(jiǎn)單的將俄羅斯國(guó)家責(zé)任問題定義為一個(gè)地區(qū)問題，這就破壞了國(guó)家責(zé)任的原則。此外，國(guó)際合作被嚴(yán)格的限定于西方的援助，使其變?yōu)橐粋€(gè)建設(shè)資金管道的手段，而這也大大削減了潛在的國(guó)家責(zé)任。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(International Atomic Energy Agency，IAEA)是通過建立北冰洋評(píng)估項(xiàng)目小組(International Arctic Seas Assessment Project，IASAP)來研究北極海域核污染物傾倒問題的。1993年IAEA正式通過IASAP，制定該項(xiàng)目的一個(gè)重要原因就是1992年《倫敦公約》第十五次協(xié)商會(huì)議要求IAEA關(guān)注北極放射性核污染問題。IASAP在1997年的報(bào)告中稱，在傾倒區(qū)域附近的海域能夠監(jiān)測(cè)到放射性污染，為了防止該污染擴(kuò)散至其它地區(qū)，未來的監(jiān)測(cè)將很有必要。當(dāng)前IASAP的主要工作是評(píng)估所收集信息的可靠性并對(duì)全球海洋中的放射性物質(zhì)進(jìn)行科學(xué)研究。*北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty)和歐盟(European Union)對(duì)北極核污染問題的研究也采取了與IASAP類似的方法。其中，北約主要通過與北大西洋合作委員會(huì)(North Atlantic Cooperation Council，NACC)合作的方式來對(duì)北極地區(qū)的放射性核污染進(jìn)行調(diào)查和研究。

二、既有北極核污染治理法律機(jī)制的不足

通過對(duì)以上全球?qū)用婧蛥^(qū)域?qū)用嬗嘘P(guān)北極核污染治理法律制度的分析，可以看出既有的法律機(jī)制表現(xiàn)出了以下三個(gè)方面的不足：

(一)既有治理法律機(jī)制中軍事污染來源規(guī)定的缺失

首先，上述法律條約幾乎都免除了對(duì)軍艦和軍用飛機(jī)的適用。如《倫敦公約》第7條第4款規(guī)定，“本公約不適用于根據(jù)國(guó)際法享有主權(quán)豁免權(quán)的船舶和飛機(jī)?！蓖瑯樱琔NCLOS第236條也規(guī)定，“本公約關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，不適用于任何軍艦、海軍輔助船、為國(guó)家所擁有或經(jīng)營(yíng)并在當(dāng)時(shí)只供政府非商業(yè)性服務(wù)之用的其他船只或飛機(jī)?！睂?duì)于前蘇聯(lián)在巴倫支海帶來的核污染問題，唯一能夠有效使其承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的條約就是1962年的《核動(dòng)力船舶駕駛?cè)藛T的責(zé)任公約》(Convention on the Liability of Operators of Nuclear Ships)。該條約適用于民用和軍用船只，*該公約第1條第11款對(duì)“軍艦”一詞做出了規(guī)定，指屬于一國(guó)海軍、具有識(shí)別該國(guó)軍艦的外部標(biāo)志、由該國(guó)政府正式委任并在海軍名冊(cè)上登記的軍官指揮的并且配備服從正規(guī)海軍幾率的船員的任何船舶。其中第2條第1款規(guī)定“如經(jīng)證明，核損害是由涉及某一核動(dòng)力船舶的核燃料或該船產(chǎn)生的放射性產(chǎn)物或廢料的核事故所致，則該船的經(jīng)營(yíng)人應(yīng)對(duì)損害負(fù)絕對(duì)責(zé)任?！钡摋l約未被俄羅斯或美國(guó)簽署，也未生效。對(duì)于整個(gè)北極地區(qū)放射性核污染來說，未來最需要關(guān)注的仍是俄羅斯西北部高濃度的放射源，即俄羅斯太平洋艦隊(duì)的退役核潛艇。[4]因此，未來北方艦隊(duì)所帶來的核污染問題顯然已超出了既有國(guó)際法律規(guī)定的范圍。

其次，既有的法律制度和多邊機(jī)構(gòu)均缺少軍事方面的規(guī)定。目前只有1995年由美國(guó)、俄羅斯和挪威共同簽署的AMEC一個(gè)機(jī)構(gòu)直接針對(duì)北極地區(qū)軍事活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境問題。與BEAR和AC等多邊機(jī)構(gòu)相比，其特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是該組織在制度上是一個(gè)排他性的軍事論壇，只有三個(gè)國(guó)家的國(guó)防部是其正式締約方。二是其他多邊機(jī)構(gòu)往往缺少軍事因素。AC一直被視為是北極治理的核心機(jī)構(gòu)，但其下設(shè)工作組的主要工作仍是對(duì)北極環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)以及對(duì)北極海洋生物多樣性有關(guān)信息進(jìn)行資料的收集，而AMEC正彌補(bǔ)了這一空白。當(dāng)前需要明確的是，軍隊(duì)作為核材料的持有者是該問題最重要的利益攸關(guān)方(stake holder)之一，如果沒有他們的直接參與，就無法有效地處理與國(guó)防相關(guān)的核污染問題。但該機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出的缺陷使其在核污染治理進(jìn)行中發(fā)揮十分有限的作用。一方面，排他性將其他的參與方和利益攸關(guān)方排除在外，其中就包括深受放射性核污染危害的北極原住民。另一方面，該機(jī)構(gòu)在性質(zhì)仍是一個(gè)法律約束力有限的軍事論壇，在此類涉及國(guó)家安全的高度政治爭(zhēng)議問題上表現(xiàn)出了其局限性與無奈。因此，有關(guān)軍事規(guī)定法律制度的缺乏以及現(xiàn)存機(jī)構(gòu)自身功能的不足共同制約了既有治理法律機(jī)制的有效性。

(二)國(guó)家責(zé)任存在不當(dāng)?shù)拿獬?/p>

國(guó)家責(zé)任是指任何國(guó)家，違反國(guó)際義務(wù)，侵犯別國(guó)的權(quán)利(無論是基本的派生的或根據(jù)協(xié)定的)，就構(gòu)成國(guó)際侵權(quán)行為而應(yīng)負(fù)一定的法律責(zé)任。這里所說的國(guó)家責(zé)任是一項(xiàng)法律的責(zé)任。*周鯁生：《國(guó)際法》，武漢大學(xué)出版社2007年版，第200頁(yè)。1975年國(guó)際法委員會(huì)第二十七次會(huì)議的工作報(bào)告將國(guó)家責(zé)任定義為：國(guó)家對(duì)其國(guó)際不法行為所承擔(dān)的責(zé)任。按照國(guó)際法，一個(gè)國(guó)家如果被認(rèn)定從事了國(guó)際不法行為，就應(yīng)負(fù)國(guó)際責(zé)任。但是，任何國(guó)家的行為只有具備國(guó)際不法行為的諸要素，才能構(gòu)成國(guó)際不法行為，從而引起國(guó)際責(zé)任。國(guó)際不法行為的構(gòu)成要素有兩個(gè)，即主觀要素和客觀要素。而對(duì)于國(guó)家責(zé)任的免除，從國(guó)際實(shí)踐來看，排除行為不法性的情況主要有以下幾種：同意；國(guó)際不法行為的對(duì)抗措施；不可抗拒和偶然事故；危難與緊急狀態(tài)。[5]通過上文有關(guān)法律機(jī)制的分析，可以看出俄羅斯在北極核污染問題上的國(guó)家責(zé)任存在不當(dāng)免除。*對(duì)于在巴倫支海地區(qū)核行為所造成的跨界污染國(guó)家責(zé)任的規(guī)定，出現(xiàn)在多個(gè)國(guó)際法文件之中。包括聯(lián)合國(guó)大會(huì)的1629號(hào)決議《聯(lián)合國(guó)原子輻射影響問題科學(xué)委員會(huì)報(bào)告書》；《斯德哥爾摩宣言》(Stockholm Declaration)原則21，“按照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，各國(guó)有自己的環(huán)境政策開發(fā)自己資源的主權(quán)；并且有責(zé)任保證在他們管轄或控制之內(nèi)活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家的或在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境”；《里約宣言》(Rio Declaration)原則2，“各國(guó)根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則有至高無上的權(quán)利按照它們自己的環(huán)境和發(fā)展政策開發(fā)它們自己的資源，并有責(zé)任保證在它們管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)不對(duì)其它國(guó)家或不在其管轄范圍內(nèi)的地區(qū)的環(huán)境造成危害?！本唧w表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，部分核安全條約法的規(guī)定與國(guó)家責(zé)任的概念發(fā)生了沖突。俄羅斯是《及早通報(bào)核事故公約》(Convention on Early Notification of a Nuclear Accident)的締約方之一，該公約第1條規(guī)定，“本公約應(yīng)適用于發(fā)生涉及下面第2款所述締約國(guó)的或其管轄或控制下的人或法律實(shí)體的設(shè)施或活動(dòng)、由此而引起或可能引起放射性物質(zhì)釋放、并已經(jīng)造成或可能造成對(duì)另一國(guó)具有輻射安全重要影響的超越國(guó)界的國(guó)際性釋放的任何事故?！北砻嫔峡催@是一個(gè)積極的措施，但通過提供北方艦隊(duì)核事故的早期通知，俄羅斯可以以此為由聲稱他們已經(jīng)完成了程序性義務(wù)并認(rèn)為他們的責(zé)任是有限的。在這種情況下，該公約轉(zhuǎn)移了相關(guān)責(zé)任并可能導(dǎo)致受害者被指責(zé)沒有采取行動(dòng)來防止損害，因而成為受害方因疏忽而產(chǎn)生的責(zé)任。第二，俄羅斯國(guó)家責(zé)任的義務(wù)與既存的條約義務(wù)也發(fā)生了沖突。上文中START Ⅰ對(duì)潛射彈道導(dǎo)彈以及發(fā)射器的總量進(jìn)行了限制，包括之后的START Ⅱ和俄美“新START條約”，都使得俄羅斯在遵守相關(guān)規(guī)定的同時(shí)要拆解更多的核動(dòng)力潛艇，因而也就加劇了海軍放射性核污染的問題。*俄美“新START條約”于2011年2月5日簽署生效。該文件中對(duì)削減戰(zhàn)略武器的規(guī)定是嚴(yán)格按照2010年美國(guó)國(guó)防部的《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》分析做出的，其中對(duì)洲際彈道導(dǎo)彈(ICBMs)和潛射彈道導(dǎo)彈(SLBMs)最高數(shù)額做出了限制性規(guī)定。有關(guān)內(nèi)容參見U.S. DEPATERMENT of STATE, NEW START[EB/OL]. http://www.state.gov/t/avc/newstart/index.htm. 2014-11-5.不同階段的START條約使俄羅斯處在一個(gè)法律的雙重約束之中，盡管有著不完善的儲(chǔ)存設(shè)施，但俄羅斯可以遵守該協(xié)定的法律規(guī)定，但因此俄羅斯或?qū)⑦`反由跨界環(huán)境污染造成的國(guó)家責(zé)任的基本原則，相反，如果俄羅斯嚴(yán)格遵守國(guó)際環(huán)境法的基本原則，其也將處于違反軍控協(xié)議的困境之中。當(dāng)前，俄羅斯實(shí)際上是夾在兩種不同形式的國(guó)家責(zé)任之間。

第二，“法律的地位”由不同的行為體為爭(zhēng)取各自利益而決定，因而導(dǎo)致了國(guó)際環(huán)境法與國(guó)際軍控條約間的沖突。國(guó)際社會(huì)是一個(gè)由眾多主權(quán)國(guó)家組成的高度分權(quán)的平行式社會(huì)，沒有一個(gè)超越國(guó)家之上的世界政府的存在。國(guó)家不僅是自己應(yīng)遵守的國(guó)際法規(guī)范的制定者，而且在一定程度上又是這些約束它們自己的規(guī)范的解釋者和執(zhí)行者。因此，不同國(guó)家基于自身利益的考量，勢(shì)必在不同國(guó)際法規(guī)則的制定、解釋和使用中選擇不同的價(jià)值取向、行為方式和應(yīng)對(duì)策略，從而導(dǎo)致不同國(guó)際法規(guī)則之間的沖突及其有效用受限。[6]環(huán)境保護(hù)和軍備控制對(duì)俄美在內(nèi)的整個(gè)國(guó)際社會(huì)來說都是關(guān)鍵領(lǐng)域，而兩者長(zhǎng)期以來都處在“兩條沒有交集的平行線上”。以《禁止化學(xué)武器公約》(Chemical Weapons Convention，CWC)為例，軍控專家將環(huán)境保護(hù)條約視為是為了達(dá)到CWC的安全目標(biāo)所必須克服的巨大障礙。而環(huán)境保護(hù)學(xué)家則將CWC視為是對(duì)生態(tài)穩(wěn)定性帶來不利影響的重要因素。雙方都認(rèn)為各自代表了國(guó)家最優(yōu)先的利益，這不僅導(dǎo)致兩類條約在遵守和執(zhí)行方面產(chǎn)生了沖突，還使國(guó)家責(zé)任得到了不當(dāng)?shù)拿獬?/p>

第三，“污染者付費(fèi)原則”導(dǎo)致國(guó)家責(zé)任的豁免。污染者付費(fèi)原則(Polluter Pays Principle，PPP)原本是指一切向環(huán)境排放污染物的個(gè)人與組織，應(yīng)當(dāng)依照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納一定的費(fèi)用，以補(bǔ)償其污染行為造成的損失。付費(fèi)將促使污染者采取措施控制污染，或使政府等管理部門獲得相應(yīng)的收入以治理污染。該原則是環(huán)境倫理學(xué)的核心原則之一，它強(qiáng)調(diào)環(huán)境污染造成的損失與治理的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)，不該轉(zhuǎn)嫁給其他團(tuán)體和個(gè)人。國(guó)際社會(huì)大部分主權(quán)國(guó)家和國(guó)際法律協(xié)議都認(rèn)可這一原則，諸多環(huán)保實(shí)踐將它作為行動(dòng)的基礎(chǔ)。[7]在北極核污染問題上，污染者卻成了被付費(fèi)的對(duì)象，這也直接導(dǎo)致了國(guó)家責(zé)任的不當(dāng)免除。在切爾諾貝利事故發(fā)生后，污染國(guó)(烏克蘭)成為了援助的接受國(guó)而不是向其他受影響的國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償。1995年，烏克蘭接受了來自西方國(guó)家20億美元的資金援助用來關(guān)閉切爾諾貝利核電站并進(jìn)行相關(guān)的清理工作。西方國(guó)家在切爾諾貝利事件處理過程中的縱容態(tài)度，使前蘇聯(lián)承擔(dān)由核污染造成的國(guó)家責(zé)任問題上得到了不當(dāng)免除。此外，在挪威和俄羅斯之間的核污染治理雙邊合作中，也同樣采取了挪威向俄羅斯北方艦隊(duì)提供資金的做法。這些國(guó)際援助行為在具體的治理實(shí)踐中雖能起到一定的積極作用，但它們都以淡化國(guó)家責(zé)任為代價(jià)，并成為阻礙有關(guān)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的重要原因，而目前相關(guān)國(guó)家并沒有跡象去改變或減少此類行為。

綜上所述，俄羅斯在北極地區(qū)造成核污染這一行為，包括了國(guó)際不法行為的主觀要素，即核污染的事實(shí)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的行為。同時(shí)，該國(guó)不法行為也滿足了客觀要素，也就是該項(xiàng)行為違背了國(guó)際義務(wù)。*所謂違背國(guó)際義務(wù)，是指一國(guó)的行為不符合國(guó)際義務(wù)對(duì)它的要求，不論該義務(wù)是來源于國(guó)際習(xí)慣法、條約或其他，也不論該義務(wù)的主題為何，但是，該項(xiàng)義務(wù)必須是對(duì)該國(guó)有效的義務(wù)。參見梁西：《國(guó)際法》，武漢大學(xué)出版社1995年版，第118頁(yè)。但出于上述三個(gè)方面的原因使其國(guó)家責(zé)任得到了不當(dāng)?shù)拿獬?/p>

(三)尚未形成合作預(yù)防和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)際合作水平有限

首先，核污染治理應(yīng)建立合作預(yù)防和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，如核能利用國(guó)和可能受影響國(guó)之間就風(fēng)險(xiǎn)的信息進(jìn)行及時(shí)的交流和通報(bào)。而國(guó)際社會(huì)目前尚無明確國(guó)際協(xié)作方面權(quán)利義務(wù)的相應(yīng)機(jī)制?，F(xiàn)有合作機(jī)制也缺乏實(shí)施的保障，對(duì)很多環(huán)境問題也沒有明確的承諾，難以應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)。在核污染治理和核能利用方面，發(fā)展中國(guó)家尤其需要得到幫助，如核安全技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面的信息共享。但現(xiàn)有的國(guó)際法對(duì)此缺乏足夠的支持，已有的合作更多是一種自愿行為而非國(guó)際責(zé)任。例如，《聯(lián)合共約》中強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作的作用，但對(duì)于資金安排、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等沒有作硬性規(guī)定，這都不利于國(guó)際合作的開展。[8]

其次，既有的國(guó)際條約和合作框架多數(shù)限于地區(qū)合作，發(fā)揮作用有限。條約是締約國(guó)之間的協(xié)議，原則上，只對(duì)締約國(guó)有約束力，對(duì)第三國(guó)是沒有約束力的，這個(gè)被稱之為“條約相對(duì)效力原則”。[9]以挪威與俄羅斯間的《環(huán)境合作協(xié)議》為例，盡管挪威簽署了該條約，但挪威最終的目標(biāo)是幫助俄羅斯建立一個(gè)多邊保護(hù)機(jī)制，在該機(jī)制中，任何第三方都會(huì)享受既有雙邊合作下的待遇(提供特別的稅收)。挪威當(dāng)局還希望現(xiàn)已生效的雙邊協(xié)議能夠成為未來建立多邊機(jī)制的重要組成部分。因此，未來要應(yīng)對(duì)核污染所帶來的巨大挑戰(zhàn)還更多地有賴于各方的加入與支持。該協(xié)議同時(shí)也為美國(guó)應(yīng)對(duì)退役核潛艇核廢物處理提供了一個(gè)有利的合作機(jī)會(huì)。但是既有條約只對(duì)挪威和俄羅斯兩國(guó)產(chǎn)生約束力，而隨著北極國(guó)家(特別是美國(guó))核能利用的發(fā)展以及在北極地區(qū)核軍事力量的加強(qiáng)，有必要對(duì)相關(guān)條約進(jìn)行修訂，但修訂條約往往是一個(gè)復(fù)雜而困難的問題。*由于多邊條約的當(dāng)事國(guó)的情況比較復(fù)雜，其中有些國(guó)家因從條約中受惠而力圖保持該條約，而另一些國(guó)家卻力圖減輕它們根據(jù)條約而承擔(dān)的義務(wù)，而主張修改條約的規(guī)定。條約法公約把條約的修訂分為“修正”和“修改”兩種。雙邊條約只可能有“修正”，而不可能有“修改”。參見李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987年版，第460頁(yè)?；诖耍F(xiàn)沒有形成一個(gè)綜合性的包括所有北極國(guó)家在內(nèi)的核污染治理法律約束機(jī)制。

三、構(gòu)建北極核污染治理機(jī)制的路徑選擇

未來北極核污染治理的法律機(jī)制建設(shè)可以從以下三個(gè)方面展開：

(一)通過條約加入或條約修訂等方式提升既有治理機(jī)制的有效性應(yīng)，并明確有關(guān)各方的國(guó)家責(zé)任

1、通過條約的加入、修訂及締結(jié)來提升治理機(jī)制的有效性。首先，鑒于當(dāng)前俄羅斯與美國(guó)、歐洲國(guó)家間的緊張關(guān)系以及俄羅斯在北極地區(qū)所采取的進(jìn)取性戰(zhàn)略。*俄羅斯環(huán)境部長(zhǎng)頓斯科伊在2014年10月表示，俄計(jì)劃于2015春向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交申請(qǐng)，要求拓展俄在北極的邊界，將120萬平方公里區(qū)域納入俄版圖。目前俄羅斯已完成對(duì)北極的新一輪科考，其中一個(gè)重要任務(wù)就是尋找俄羅斯對(duì)部分北極大陸架海域的歸屬權(quán)證據(jù)。俄軍方還準(zhǔn)備未來在俄北極領(lǐng)土建立13個(gè)機(jī)場(chǎng)和10個(gè)技術(shù)雷達(dá)站。參見中國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站，俄羅斯向聯(lián)合國(guó)申請(qǐng)北極120萬平方公里領(lǐng)土[EB/OL]. http://www.mod.gov.cn/opinion/2014-10/31/content_4549059.htm.2014-11-7.短期內(nèi)北極國(guó)家為應(yīng)對(duì)放射性核污染問題而締結(jié)新條約的可能性不大，因而第三國(guó)對(duì)條約的加入以及既有法律條約的修訂應(yīng)是各方采取的可行性措施。條約法中“對(duì)非締約國(guó)間接加以義務(wù)”中規(guī)定了“約定對(duì)第三者無損益”的原則。但是，第三國(guó)對(duì)這種條約可以有利益關(guān)系，以為各國(guó)的共同利益是這樣息息相關(guān)的，以致各個(gè)成員國(guó)之間締結(jié)的條約很少不和第三國(guó)有某種利益關(guān)系的。[10]因此，第三國(guó)的加入應(yīng)是未來北極核污染治理法律制度發(fā)展的重要方向，當(dāng)然也包括北極域外國(guó)家在內(nèi)。其次，對(duì)核軍控領(lǐng)域與國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律機(jī)制應(yīng)注重相互間的協(xié)調(diào)，核安全和軍控協(xié)議的修訂以及新條約的締結(jié)還需考慮到國(guó)際環(huán)境法的基本原則。如國(guó)際軍控條約就需要兼顧《斯德哥爾摩宣言》和《里約宣言》的價(jià)值內(nèi)容。而此前START協(xié)議中就沒有考慮到裁軍所帶來的環(huán)境后果，環(huán)境層面上的擔(dān)憂始終次于軍控領(lǐng)域的武器防御和防核擴(kuò)散等議題。各國(guó)政府都不應(yīng)被迫在軍控協(xié)定和國(guó)際環(huán)境法的責(zé)任沖突之間做出選擇。未來地區(qū)和國(guó)際間的合作理應(yīng)包括國(guó)際環(huán)境法的基本價(jià)值規(guī)范。最后，基于北極核污染影響的廣泛性，應(yīng)繼續(xù)發(fā)展實(shí)用的雙邊和多邊協(xié)議，使北極國(guó)家能夠開展新形式的溝通與合作。如《北極搜救協(xié)定》(The Arctic Search and Rescue Agreement)和《極地水域船舶航行安全規(guī)則》(Polar Code)。同時(shí)，還需要具備多邊合作能力的域外機(jī)制的廣泛參與，如國(guó)際海事組織(International Maritime Organization, IMO)。

2、采取實(shí)質(zhì)性措施明確造成核污染各方的國(guó)家責(zé)任。在國(guó)家責(zé)任問題上，首先需要明確的問題是核污染對(duì)他國(guó)造成的損害責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)還是整個(gè)國(guó)際社會(huì)承擔(dān)？根據(jù)特雷爾冶煉工廠案(Trail Smelter arbitration)的判例來看，國(guó)際法院并沒有回答這個(gè)問題。*特雷爾冶煉工廠案說明，環(huán)境問題具有跨國(guó)性質(zhì)，一國(guó)境內(nèi)的環(huán)境污染往往會(huì)對(duì)他國(guó)的環(huán)境及其居民的生命和財(cái)產(chǎn)造成影響。對(duì)于不利用本國(guó)領(lǐng)土對(duì)他國(guó)環(huán)境造成損害，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任。每一個(gè)國(guó)家都負(fù)有義務(wù)，不在明知的情況下允許其領(lǐng)土被用于有損他國(guó)權(quán)利行為。參見 , ICJ(International Commission of Jurists) Report ,1949.在一般涉及數(shù)量有限的跨國(guó)環(huán)境問題時(shí)，仿佛不牽扯整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益問題，但環(huán)境問題也往往關(guān)系到整個(gè)國(guó)際社會(huì)的共同利益，如全球氣候變暖和海洋石油污染。因此，未來各國(guó)間的合作必須考慮到國(guó)家責(zé)任這一重要原則。以俄羅斯為例，當(dāng)前至少需要該國(guó)政府采取有效措施來減少甚至停止對(duì)他國(guó)有害的行為。特別是當(dāng)前俄美間的“合作減少威脅計(jì)劃”已經(jīng)終止，歐洲各國(guó)出于自身財(cái)政困難也無力提供給俄羅斯更多的資金援助。俄羅斯政府需要承擔(dān)由于自身軍事化所帶來的環(huán)境影響的國(guó)家責(zé)任。其次，未來任何相關(guān)條約的締結(jié)以及機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置必須考慮到軍事污染所帶來的國(guó)家責(zé)任問題，而不是簡(jiǎn)單的回避。實(shí)踐中，可以借鑒AEPS的做法，AEPS下設(shè)的突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)工作組的主要職責(zé)就是對(duì)來自北冰洋的威脅采取保護(hù)、準(zhǔn)備和響應(yīng)措施，以應(yīng)對(duì)來自陸地和海洋的活動(dòng)(核事故)造成的海洋環(huán)境污染問題。同時(shí)該工作組還負(fù)責(zé)清查和處理由北極國(guó)家工業(yè)活動(dòng)(核工廠)引起的環(huán)境問題。也就是說，未來在國(guó)家責(zé)任這一問題上應(yīng)突出軍事行為帶來的環(huán)境污染問題，不應(yīng)對(duì)軍用和民用核污染的來源進(jìn)行嚴(yán)格劃分。

3、在北極地區(qū)再軍事化問題上，筆者認(rèn)為有必要建立一個(gè)專門性的地區(qū)軍事論壇，該論壇必須包括所有北極國(guó)家，來就如何以和平、合作的方式運(yùn)用各國(guó)所部署的新軍事力量進(jìn)行商議和協(xié)調(diào)。*有關(guān)資料顯示，當(dāng)前北極國(guó)家均大力加強(qiáng)了在北極地區(qū)的軍事力量部署，而且各政府的官方文件與其實(shí)際行動(dòng)之間存在較大的不符。北極地區(qū)的再軍事化已經(jīng)引起了各國(guó)的嚴(yán)重關(guān)切。有關(guān)內(nèi)容參見Rob Huebert, The Newly Emerging Arctic Security Environment, by Canadian Defence & Foreign Affairs Institute,2010.北極理事會(huì)就是一個(gè)良好的開始，它或?qū)⑾F(xiàn)有的禁止討論軍事安全問題的規(guī)定。*北極理事會(huì)在建立之時(shí)就明確授權(quán)要排出軍事安全問題的討論，但近期表現(xiàn)出了解除這項(xiàng)禁令的趨勢(shì)。北極理事會(huì)已締結(jié)了《北極搜救協(xié)定》，其中就包括一些成員國(guó)的軍事利益，這也證明了北極理事會(huì)能夠有效的解決安全問題。2012年4月12日，所有八個(gè)北極國(guó)家的高級(jí)軍事領(lǐng)導(dǎo)人在加拿大紐芬蘭的甘德(Gander)會(huì)面，就該地區(qū)的安全議題進(jìn)行了有效的溝通與協(xié)商，并表現(xiàn)出了在安全方面良好的合作意愿?？傊峁┯行液戏ǖ闹卫硎谴_保北極地區(qū)政治穩(wěn)定的最好依據(jù)。[11]

(二)基于當(dāng)前北極核污染治理所具有的雙重屬性和各國(guó)間利益的博弈，軟法仍需先行*對(duì)軟法概念的認(rèn)識(shí)，王鐵崖認(rèn)為，軟法是指在嚴(yán)格意義上不具有法律約束力、但又具有一定法律效果的國(guó)際文件。國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議的決議、決定、宣言、建議和標(biāo)準(zhǔn)等絕大多數(shù)都屬于這一范疇。參見王鐵崖：《國(guó)際法》，法律出版社1995年版，第456頁(yè)。另外，王曦編著的《國(guó)際環(huán)境法》、那力編著的《國(guó)際環(huán)境法》和邵津主編的《國(guó)際法》中也有類似的認(rèn)識(shí)。

北極放射性核污染治理議題較之于傳統(tǒng)上整個(gè)北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問題，有其自身的特殊性。一方面，核污染屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范疇，與之相關(guān)的國(guó)際治理機(jī)制屬于科學(xué)和環(huán)保等所謂的“低政治”領(lǐng)域。這一領(lǐng)域比較容易達(dá)成國(guó)際間的合作。而另一方面，核污染所涉及的軍事問題和國(guó)家安全等方面又屬于傳統(tǒng)的“高政治”領(lǐng)域，在這一層面國(guó)家間的相互信任與互動(dòng)又是較難實(shí)現(xiàn)的?；谶@種雙重屬性，必須認(rèn)清當(dāng)前已有法律機(jī)制所表現(xiàn)出的多樣化和碎片化特征還將長(zhǎng)期存在，而軟法在未來一段時(shí)期將繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，“軟法”確認(rèn)了國(guó)際社會(huì)一致接受的原則，但卻沒有或較少規(guī)定對(duì)各國(guó)具有強(qiáng)制約束力、有具體權(quán)利義務(wù)的行為規(guī)則。軟法出現(xiàn)的領(lǐng)域(如環(huán)境、人權(quán)等)都是那些具有高度國(guó)際共識(shí)卻又極度敏感、存在相當(dāng)多立法“瓶頸”的領(lǐng)域，暴露出了國(guó)際合作中紛繁復(fù)雜的矛盾和沖突。[12]其次，既有北極放射性核污染的治理法律制度多數(shù)仍停留在軟法層面。其中具有代表性的就是AEPS，在實(shí)踐中其一直發(fā)揮著積極作用，該協(xié)定不僅構(gòu)建了北極相關(guān)各國(guó)及其他利益主體開展北極環(huán)境治理的平臺(tái)與溝通渠道，還使得各參與主體在北極治理的基本理念上比較容易的達(dá)成了共識(shí)。而在短期內(nèi)制定有關(guān)治理的區(qū)域或多邊條約尚不具備現(xiàn)實(shí)性，特別是環(huán)境問題的規(guī)制可能要求修改經(jīng)濟(jì)政策并且被認(rèn)為是對(duì)發(fā)展和增長(zhǎng)的限制。美國(guó)和俄羅斯這些傳統(tǒng)核大國(guó)出于對(duì)北極地區(qū)能源開發(fā)和戰(zhàn)略規(guī)劃的考慮，也不可能支持訂立具有強(qiáng)制力的環(huán)境保護(hù)條約，更何況北極核污染治理也需要非北極國(guó)家的廣泛參與。*有關(guān)北極治理建立全球公約的可能性和有效性問題，參見Olav Schram Stokke.A legal regime for the Arctic? Interplay with the Law of the Sea Convention.Marine Policy , 2007,(31).總之，該問題所具有的雙重屬性要求軟法還應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這也從一定程度上解釋了軟法和硬法的關(guān)系；在國(guó)際法面臨的新挑戰(zhàn)下，很多情況下軟法是作為一種過渡性手段的硬法先導(dǎo)；但是也有一些情況下軟法是可以獨(dú)立存在的，也是必須存在的，而且和硬法之間存在“實(shí)然”與“應(yīng)然”、“現(xiàn)實(shí)選擇”與“理想圖景”的關(guān)系。[13]

(三)明確“國(guó)際法不加禁止的行為所引起的損害后果的國(guó)際責(zé)任”中國(guó)際法委員會(huì)所提出的行為規(guī)則*“國(guó)際法不加禁止的行為所引起的損害后果的國(guó)際責(zé)任”也稱“合法活動(dòng)造成域外損害的國(guó)際責(zé)任”,“跨國(guó)界環(huán)境損害責(zé)任”,“國(guó)際賠償責(zé)任”。有關(guān)國(guó)際法不加禁止行為的國(guó)家責(zé)任定義及其與傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任的比較，參見周忠海：《國(guó)際法》.中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第233-240頁(yè)。

針對(duì)北極放射性核污染治理問題，既要顧及國(guó)際環(huán)境法的基本原則，也需要明確“國(guó)際法不加禁止的行為所引起的損害后果的國(guó)際責(zé)任”中國(guó)際法委員會(huì)所提出的行為規(guī)則。無論是締結(jié)新的雙邊或多邊條約、確保既有法律機(jī)制的有效性、加強(qiáng)國(guó)家間的合作還是促進(jìn)不同行為體的共同參與都需要從遵循這些基本原則入手。筆者認(rèn)為未來應(yīng)突出以下原則：

1、合作與預(yù)防原則。*切爾諾貝利核事故發(fā)生后，自1990年至2005年聯(lián)合國(guó)大會(huì)先后通過了11個(gè)針對(duì)該事故的決議和決定(A/RES/45/190、A/RES/46/150 、A/RES/47/165 、A/RES/48/206 、A/RES/50/134 、A/RES/52/172 、A/RES/54/97 、A/RES/55/171 、A/RES/56/109 、A/RES/58/119 、A/RES/60/14)，其中9個(gè)決議的主題都定為加強(qiáng)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)。參見聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站[EB/OL]. http://www.un.org/chinese/ha/chernobyl/gares.htm. 2014-11-1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中就對(duì)合作原則做出了明確規(guī)定，國(guó)際法委員會(huì)《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的越境損害的條款草案》第4條也規(guī)定：“當(dāng)事國(guó)應(yīng)依善意合作，并于必要時(shí)要求一個(gè)或多個(gè)有關(guān)國(guó)際組織提供協(xié)助，以預(yù)防重大越境損害或隨時(shí)盡量減少這種危險(xiǎn)?！睆膶?shí)踐的技術(shù)層面來看，在北冰洋放射性物質(zhì)的監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)收集過程中，國(guó)際合作就發(fā)揮了重大作用。*近年來對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)行動(dòng)有，2007-2008國(guó)際極地年(International Polar Year, IPY)期間，俄羅斯南北極研究學(xué)會(huì)(Arctic and Antarctic Research Institute, AARI)領(lǐng)導(dǎo)下的科研機(jī)構(gòu)曾開展了大規(guī)模的國(guó)內(nèi)外海洋觀測(cè)行動(dòng)。其中一個(gè)重要的部分就是北極地區(qū)，特別是對(duì)北極盆地所受到的來自葉尼塞河(Yenisei River)和鄂畢河(Ob River)的污染物進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)。參見 Susanne Wasum-Rainer, Ingo Winkelmann, Katrin Tiroch.Arctic Science, International Law and Climate Change.Berlin: Springer, 2011.例如，美國(guó)海軍研究辦公室(Naval Research Laboratory, NRL)就曾建立了一個(gè)計(jì)算機(jī)化的地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System, GIS)，這一系統(tǒng)的主體是1993年以來由“北極核廢料評(píng)估項(xiàng)目”(Arctic Nuclear Wastes Assessment Program, ANWAP)多次科學(xué)考察收集的數(shù)據(jù)構(gòu)成的。*有關(guān)NAWAP的內(nèi)容，詳見Editorial. Ocean Storage of nuclear wastes? Experience from Russian Arctic.Marine Pollution Bulletin, 2001,(43).GIS的順利完成將對(duì)科學(xué)評(píng)估北極地區(qū)放射性核污染十分有益。在國(guó)際合作原則指導(dǎo)下，NRL的工作領(lǐng)域現(xiàn)已擴(kuò)展至同其他國(guó)際參與方進(jìn)行合作，包括加強(qiáng)GIS同AMAP的數(shù)據(jù)交換、NRL同IAEA等主要國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息交換、與挪威輻射局(Norwegian Radiation Protection Agency)共同開展研究調(diào)查等相關(guān)工作。目前NRL已將GIS的大部分研究資料與其他國(guó)家和機(jī)構(gòu)共享。正如《里約宣言》原則9規(guī)定，“各國(guó)應(yīng)進(jìn)行合作，通過科技知識(shí)交流提高科學(xué)知識(shí)和加強(qiáng)包括新技術(shù)和革新技術(shù)在內(nèi)的技術(shù)的開發(fā)、使用、推廣和轉(zhuǎn)讓，從而加強(qiáng)為持續(xù)發(fā)展形成的內(nèi)生能力?！倍鴮?duì)于預(yù)防性原則來說，其適用問題是歷來爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。一方認(rèn)為即便沒有明確的證據(jù)證明活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成了損害，這種活動(dòng)也應(yīng)該予以規(guī)制或者禁止。另一方則認(rèn)為，在證明責(zé)任的分配關(guān)系上，應(yīng)該有一種倒置關(guān)系，即由進(jìn)行或即將進(jìn)行損害或可能損害環(huán)境的一方來證明他們從事的活動(dòng)對(duì)環(huán)境沒有造成損害。而根據(jù)“南方藍(lán)鰭金槍魚仲裁案”中國(guó)際法院的裁決，可以看出國(guó)際法的發(fā)展趨勢(shì)表現(xiàn)為，即便在人類社會(huì)面對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染的可能時(shí)，國(guó)家也負(fù)有采取預(yù)防性措施的義務(wù)。[14]此外，1982年國(guó)際法協(xié)會(huì)的《關(guān)于跨國(guó)界環(huán)境污染的蒙特利爾規(guī)則》也明確表示國(guó)際法應(yīng)適用于預(yù)防危險(xiǎn)。而北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)相較于其他地區(qū)表現(xiàn)出了更大的脆弱性和更為有限的恢復(fù)能力，因此預(yù)防原則顯得尤為重要。當(dāng)前北極放射性核污染治理一大困難就是缺乏充分的研究數(shù)據(jù)，既有數(shù)據(jù)在收集、準(zhǔn)確性和公開性方面也存在不足。因此從技術(shù)層面來開展有關(guān)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作能夠很好地體現(xiàn)出預(yù)防原則的要義。

2、通知和磋商原則。通知原則是任何一種為了預(yù)防或盡量減少跨界損害的制度所不可或缺的一部分。*國(guó)際法委員會(huì)晚近以來的編纂活動(dòng)表明通知義務(wù)是習(xí)慣法上的義務(wù)。相關(guān)證據(jù)請(qǐng)參見《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的越境損害的條款草案案文》第8條。向面臨重大損害的危險(xiǎn)的其他國(guó)家發(fā)出通知的義務(wù)代表性案例是“科孚海峽案”(Corfu Channel case)，國(guó)際法院在該案中將警告的義務(wù)定性為出于“基本的人道考慮”。[15]在核污染的具體案例中，英國(guó)與愛爾蘭之間發(fā)生的《東北大西洋環(huán)境保護(hù)條約》(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic)第9條下的信息仲裁案對(duì)具體的通知和披露信息的范圍作了解釋。在該案中，仲裁庭對(duì)《東北大西洋環(huán)境保護(hù)條約》第9條第2款作出了嚴(yán)格的解釋，并沒有擴(kuò)大其通知義務(wù)的范圍。該案的裁決確實(shí)反應(yīng)出了環(huán)境法規(guī)則發(fā)展的滯后性問題，但在通知義務(wù)涉及信息的范圍方面，最近國(guó)際法委員會(huì)的編纂活動(dòng)中其態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即在有限的幾個(gè)例外之外，應(yīng)盡可能地?cái)U(kuò)大事先通知義務(wù)的范圍。北極國(guó)家必須意識(shí)到，未來該地區(qū)包括放射性核污染在內(nèi)的環(huán)境和安全等問題(包括北極地區(qū)的空氣污染、氣候變暖和臭氧層損耗)都將是跨國(guó)界性的，事先通知將成為有關(guān)機(jī)制構(gòu)建的重要原則之一。但目前出于放射性核污染問題治理的“高政治”屬性，國(guó)家往往出于保守國(guó)家秘密的需要而限制向他國(guó)提供更多的信息，這涉及到立法價(jià)值趨向的問題，或許唯有通過國(guó)家的決策來解決。但盡可能地?cái)U(kuò)大事先通知義務(wù)的范圍將是未來北極地區(qū)各國(guó)所應(yīng)遵守基本原則的發(fā)展趨勢(shì)。此外，協(xié)商在預(yù)防和減少重大跨界污染損害方面也發(fā)揮積極作用。各當(dāng)事方應(yīng)抱有誠(chéng)意進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)還需要考慮對(duì)方的正當(dāng)利益。比如當(dāng)前在北極地區(qū)，美國(guó)的核心利益是公海自由和安全；對(duì)加拿大來說是主權(quán)；對(duì)挪威來說是地區(qū)穩(wěn)定；對(duì)俄羅斯來說則是北極油氣儲(chǔ)備的巨大的經(jīng)濟(jì)潛力。因此，法律機(jī)制的構(gòu)建需要明確上述基本原則，而這也需要有關(guān)各方間利益的協(xié)調(diào)。

四、結(jié)論

人們還曾記得，戈?duì)柊蛦谭?Mikhail Gorbachev)在摩爾曼斯克的講話標(biāo)志著北極正從冷戰(zhàn)時(shí)期東西方對(duì)抗的前沿地帶轉(zhuǎn)變成和平之極。而今，伴隨著北極能源和航道的開發(fā)利用以及各國(guó)在該地區(qū)再軍事化進(jìn)程的迅速加快，這一短暫的寧?kù)o或?qū)⒃诓痪玫膶肀粡氐状蚱啤：宋廴舅鶐淼挠绊懜蔷哂腥蛐?、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、致命性和不可挽救性，這不僅需要所有北極國(guó)家同域外各國(guó)通力合作應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，更需要建立一個(gè)穩(wěn)定且有效的治理法律機(jī)制。

筆者認(rèn)為當(dāng)前最重要的是通過條約加入和修訂的方式提升既有治理機(jī)制的有效性并明確有關(guān)各方的國(guó)家責(zé)任，北極核污染造成的國(guó)家責(zé)任不應(yīng)由整個(gè)國(guó)際社會(huì)來承擔(dān)。由于核污染治理關(guān)系到軍事安全等方面的敏感問題，當(dāng)前法律機(jī)制的構(gòu)建仍需注重軟法的作用，而對(duì)于該地區(qū)的再軍事化則完全可以建立新的論壇和組織機(jī)構(gòu)來進(jìn)行溝通與協(xié)商。此外，還需要明確國(guó)際合作與預(yù)防、通知與磋商等國(guó)際環(huán)境法基本原則，這都是實(shí)現(xiàn)國(guó)際法構(gòu)建國(guó)際社會(huì)共同利益的保證，也是實(shí)現(xiàn)核能安全利用、構(gòu)建和諧核秩序的重要基石。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)到在北極核污染治理議題上是利益共同體和命運(yùn)共同體的既有現(xiàn)實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)更加包容的治理。

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責(zé)任編輯：周延云

A Reflection and Analysis of the Management of Arctic Nuclear

Wastes from the Perspective of International Law

Tang Yao

(School of Politics and International Relations, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Abstract:The Arctic region is an area thick with military superpowers, and the nuclear threat has always been existing. The exploitation and utilization of energy and passage of the Arctic in recent years has directly led to the remilitarization in this region. Since the end of the cold war, the development of national nuclear facilities, the frequent occurrence of nuclear radiation accident and the increasing threat of nuclear terrorism have all made the problem of radioactive pollution in the Arctic become increasingly prominent. The existing legal system and cooperation framework play a very limited role, which is reflected in the following way: some relevant laws exclude military pollution sources, arms control treaties always ignore the values of international environment law, and there is improper exemption from state responsibility. Based on the above issues, the future path of governance can be carried out at two levels. On the one hand, all parties should concentrate not only on the coordination among different jurisdictions but also must clearly state responsibility from related parties. On the other hand, based on the nature of dual property, soft law still needs to play the leading role and then ultimately establishes a stable and legally binding mechanism.

Key words:state responsibility; soft law; Arctic region; nuclear wastes

中圖分類號(hào)：D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-335X(2015)01-0007-10

作者簡(jiǎn)介：唐堯(1987-)，男，山東濟(jì)南人，同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生，主要從事國(guó)際法與全球治理研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系的理論與方略選擇”(14AZD060)；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“中國(guó)參與北極地區(qū)開發(fā)的理論與方略研究”(14BGJ024)

收稿日期：*2014-10-23