劉子芳

摘??要：文章通過(guò)對(duì)兩起檔案行政執(zhí)法典型案例處理結(jié)果的評(píng)析，指出其存在定性不準(zhǔn)、行政處理不當(dāng)、行政處罰于法無(wú)據(jù)、自由裁量偏失等問(wèn)題。進(jìn)而依據(jù)事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、于法有據(jù)、處置適當(dāng)?shù)脑瓌t，明確了正確的行政處理方法和結(jié)果，以期達(dá)到提高檔案行政執(zhí)法技巧和行政處理決斷能力的目的。

關(guān)鍵詞：檔案行政執(zhí)法;典型案例;行政處理;評(píng)析

在檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中，已有的檔案行政執(zhí)法典型案例，對(duì)以后的檔案行政執(zhí)法實(shí)踐起著不可忽視的引導(dǎo)和示范作用。但是，一些案例對(duì)檔案違法行為的處理結(jié)果存在明顯的問(wèn)題和不足，令人遺憾，有必要給予評(píng)析和糾正，以防其起到不當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和示范作用。

1??丟失國(guó)家所有檔案案例

案例描述：2002年11月，臨沭縣在檔案行政執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)鎮(zhèn)政府檔案室存在檔案丟失現(xiàn)象，其中一個(gè)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)缺少33卷（包括組織人事方面的檔案19卷），后來(lái)從組織委員處找到8卷，尚缺25卷，缺少的案卷中永久卷17卷，長(zhǎng)期卷8卷;另一鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)合并到本鎮(zhèn)的一原撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案缺少11卷，均為1992年至2000年的長(zhǎng)期卷?？h檔案局對(duì)此高度重視，反復(fù)研究制訂了查處方案。先行下達(dá)時(shí)限一個(gè)月的《責(zé)令改正通知書(shū)》;在無(wú)改正結(jié)果的情況下，按照有關(guān)法律程序，成立了由檔案行政執(zhí)法員組成的調(diào)查小組進(jìn)行立案調(diào)查，制定了《臨沭縣檔案局立案報(bào)告表》，于2002年12月展開(kāi)調(diào)查，調(diào)查過(guò)程中形成《陳述筆錄》、《調(diào)查詢問(wèn)筆錄》和《案情調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，并認(rèn)真填制了《違法行為處理意見(jiàn)審批表》。經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)多次研究，最后決定對(duì)兩鎮(zhèn)下達(dá)《行政處罰事先告知書(shū)》，并收到告知書(shū)回執(zhí);告知期內(nèi)，兩鎮(zhèn)并無(wú)陳述和申辯，縣檔案局于2003年5月19日制發(fā)《行政處罰決定書(shū)》送達(dá)兩鎮(zhèn)，在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序完備的情況下，分別對(duì)兩個(gè)鎮(zhèn)政府作出罰款2000元的行政處罰決定;在規(guī)定期限內(nèi)，這兩個(gè)鎮(zhèn)將罰款如數(shù)上繳財(cái)政罰款專戶。日前已形成《結(jié)案報(bào)告表》予以結(jié)案。[1]

存在問(wèn)題：行政處理不當(dāng)、自由裁量偏失。

處理結(jié)果評(píng)析：本案存在的第一個(gè)問(wèn)題是行政處理不當(dāng)。檔案行政處罰必須堅(jiān)持處罰法定原則，必須嚴(yán)格依據(jù)檔案法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，它是檔案行政執(zhí)法合法性原則在檔案行政處罰中的具體體現(xiàn)。《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“暫行規(guī)定”）第三條第一項(xiàng)規(guī)定：檔案行政處罰以《行政處罰法》、《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)。對(duì)于丟失國(guó)家所有檔案（以下簡(jiǎn)稱“丟失檔案”）的違法行為，《檔案法》第二十四條規(guī)定：由縣級(jí)以上人民政府檔案管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。在利用檔案館的檔案中，有丟失檔案的違法行為時(shí)，由縣級(jí)以上人民政府檔案管理部門(mén)給予警告，可以并處罰款。也就是說(shuō)，按照《檔案法》的規(guī)定，對(duì)于丟失檔案的違法行為，行政處理的第一選項(xiàng)應(yīng)是追究當(dāng)事人的行政責(zé)任，視情節(jié)給予不同的行政處分。第二選項(xiàng)才是行政處罰，視情節(jié)給予警告，可以并處罰款。而且這種行政處罰還是有條件的，即在利用檔案館的檔案時(shí)發(fā)生丟失檔案違法行為的，給予警告可以并處罰款。由此可以看出，按照《檔案法》的規(guī)定，對(duì)于丟失檔案的違法行為，除在利用檔案館的檔案發(fā)生丟失檔案違法行為時(shí)可以進(jìn)行行政處罰外，其他丟失檔案的違法行為均應(yīng)根據(jù)不同情節(jié)給予相應(yīng)的行政處分。那么，作為臨沭縣所在地的《山東省檔案管理?xiàng)l例》（1996年版，以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)丟失檔案是如何規(guī)定的呢？《條例》第三十七條第一款規(guī)定：丟失檔案的，由縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。該條第二款規(guī)定：有第三十七條規(guī)定的丟失檔案違法行為的，由縣級(jí)以上檔案行政管理部門(mén)給予警告，對(duì)單位可以并處二千元以上、二萬(wàn)元以下罰款，對(duì)個(gè)人可以并處二百元以上、五百元以下罰款;造成損失的，責(zé)令賠償損失。從《條例》第三十七條的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于丟失檔案違法行為的行政處理，其第三十七條第一款的規(guī)定與《檔案法》第二十四條第一款的規(guī)定是一致的。不同的是其第二款去除了《檔案法》第二十四條第二款“在利用檔案館的檔案中”的限制，將行政處罰的范圍擴(kuò)大到了所有丟失國(guó)家所有檔案的違法行為，并明確了行政處罰的數(shù)額。按照《條例》規(guī)定，對(duì)丟失檔案違法行為的行政處理，第一選擇仍是給予行政處分，第二選擇才是給予行政處罰。即便是給予行政處罰，首選是給予警告，可以并處罰款。也就是說(shuō)，在給予警告行政處罰時(shí)，可以并處罰款，也可以不并處罰款，罰款只是選擇項(xiàng)，而不是必選項(xiàng)。通過(guò)以上《檔案法》、《條例》對(duì)丟失檔案違法行為行政處理有關(guān)規(guī)定的分析，可以得出這樣的結(jié)論：對(duì)于丟失檔案的違法行為，行政處理的第一選項(xiàng)應(yīng)是視情節(jié)給予行政處分，第二選項(xiàng)應(yīng)是行政處罰。在選擇行政處罰時(shí)，只有給予警告，可以并處罰款的選項(xiàng)。也就是說(shuō)，行政罰款只是給予警告的附屬性選項(xiàng)，只能與警告行政處罰同時(shí)出現(xiàn)?！稒n案法》、《條例》并沒(méi)有單獨(dú)給予行政罰款的行政處罰規(guī)定。至此，可以說(shuō)，臨沭縣檔案局對(duì)兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)處以2000元罰款的行政處罰，顯然缺乏法律依據(jù)，行政處理明顯失當(dāng)。雖然《暫行規(guī)定》規(guī)定，檔案行政處罰的種類有警告、罰款、沒(méi)收非法所得三種，并可以單獨(dú)使用，但是，本案所依據(jù)的《檔案法》、《條例》等實(shí)體法中沒(méi)有單獨(dú)使用行政罰款的法條規(guī)定，所以不適用于本案。至于檔案實(shí)體法法條與程序法法條之間的不協(xié)調(diào)，只能通過(guò)修改相關(guān)實(shí)體法的法條來(lái)解決，而不能在檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中突破實(shí)體法的法條規(guī)定，使檔案行政處罰失去處罰依據(jù)。就本案來(lái)說(shuō)，正確的行政處理應(yīng)該是：在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，首先建議臨沭縣監(jiān)察機(jī)關(guān)給予兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)的直接責(zé)任人員行政處分，然后給予兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政警告并處2000元的行政處罰。

本案存在的第二個(gè)問(wèn)題是自由裁量偏失。《暫行規(guī)定》規(guī)定：檔案行政處罰要堅(jiān)持事實(shí)清楚、處罰適當(dāng)?shù)脑瓌t。處罰適當(dāng)原則實(shí)際上是涉及檔案行政自由裁量權(quán)的問(wèn)題。檔案行政自由裁量權(quán)是檔案行政管理機(jī)關(guān)在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律規(guī)定的裁量范圍內(nèi)合理地選擇法律結(jié)果的權(quán)力。在檔案行政處罰案件中，檔案行政管理機(jī)關(guān)會(huì)大量地行使自由裁量權(quán)，如果行使不當(dāng)，不僅會(huì)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，自身也可能因行政處罰顯失公正或者不當(dāng)而導(dǎo)致不必要的行政訴訟。按照處罰適當(dāng)原則要求，在檔案行政處罰中，對(duì)違法程度較重的違法行為給予較重的行政處罰，對(duì)于違法程度較輕的違法行為給予較輕的行政處罰。不能重過(guò)輕罰，也不能輕過(guò)重罰。本案中臨沭縣檔案局自由裁量是否偏失，取決于兩個(gè)問(wèn)題：一是兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的性質(zhì)是否一樣。二是對(duì)兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰的幅度是否恰當(dāng)。就第一個(gè)問(wèn)題而言，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的行為都違反了《檔案法》第二十四條第一款第一項(xiàng)、《條例》第三十七條第一款第一項(xiàng)和第二款的規(guī)定，臨沭縣檔案局適用上述法律法規(guī)對(duì)兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的行為定性是正確的。第二個(gè)問(wèn)題，對(duì)兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰的幅度是否恰當(dāng)，這主要看適用法律和兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案違法行為情節(jié)的輕重上。本案中，一個(gè)鎮(zhèn)丟失檔案25卷，其中永久卷17卷，長(zhǎng)期卷8卷。另一個(gè)鎮(zhèn)丟失檔案長(zhǎng)期11卷。臨沭縣檔案局對(duì)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都按《條例》第三十七條第二款的規(guī)定給予了2000元罰款的最低行政處罰。問(wèn)題是這樣的行政處罰是否適當(dāng)？從《條例》第三十七條第二款“對(duì)單位可以并處二千元以上、二萬(wàn)元以下罰款”的規(guī)定來(lái)看，對(duì)違法單位處以2000元罰款的行政處罰，是對(duì)違法單位行政罰款的最低下線。從兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的數(shù)量來(lái)看，都應(yīng)該是較重以上的丟失檔案行為。由此可以看出，臨沭縣檔案局對(duì)法律法規(guī)的適用存在兩個(gè)偏失：一是兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是較重以上的丟失檔案行為，適用對(duì)違法單位罰款標(biāo)準(zhǔn)的下線進(jìn)行行政處罰，顯然是重過(guò)輕罰。二是兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟失檔案的數(shù)量、價(jià)值不一樣。一個(gè)鎮(zhèn)是丟失檔案永久17卷、長(zhǎng)期卷8卷，應(yīng)該是嚴(yán)重或者特別嚴(yán)重的違法行為;一個(gè)鎮(zhèn)丟失檔案長(zhǎng)期11卷，相對(duì)于另一個(gè)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，其違法行為明顯較輕。在對(duì)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，而臨沭縣檔案局都以2000元罰款的行政處罰進(jìn)行處理，顯然是處罰失當(dāng)，不足以彰顯檔案行政處罰適當(dāng)?shù)脑瓌t。

2??出賣國(guó)有檔案案例

案例描述：西部山區(qū)某縣肉聯(lián)廠，原是該縣較大的國(guó)有企業(yè)，共有職工近二百人，年產(chǎn)值上千萬(wàn)元。2006年10月，該廠正式改制為股份制民營(yíng)企業(yè)。在改制期間，縣檔案局接到反映，說(shuō)該廠檔案有可能已丟失。檔案局隨即派人到該廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查看，發(fā)現(xiàn)該廠檔案柜內(nèi)文書(shū)及會(huì)計(jì)檔案數(shù)百卷已全部不知去向，于是立即展開(kāi)調(diào)查，后調(diào)查到原是負(fù)責(zé)看守該廠的留守人員張××（原在該廠食堂）當(dāng)廢紙全給賣到造紙廠處理了。因本案檔案數(shù)目較大，經(jīng)請(qǐng)示縣政府同意，對(duì)原該廠及改制工作相關(guān)人員以及當(dāng)事人張××分別作了相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。[2]

存在問(wèn)題：違法行為定性不準(zhǔn)、行政處理不當(dāng)。

處理結(jié)果評(píng)析：本案中的第一個(gè)問(wèn)題是檔案違法行為定性不準(zhǔn)。本案例取自《西部山區(qū)縣幾起檔案丟失案例引發(fā)的思考》一文，是以丟失檔案案例的形式出現(xiàn)的。從案件的行政處理結(jié)果看，也是按照丟失檔案來(lái)處理的。那么，案件中違法行為的性質(zhì)真是丟失檔案的性質(zhì)嗎？不是。筆者認(rèn)為這是一起典型的因工作失誤造成檔案損失和擅自出賣國(guó)家所有檔案的綜合性檔案違法案例。第一，從起因上看，負(fù)責(zé)該企業(yè)改制的相關(guān)工作人員沒(méi)有按《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”）的規(guī)定，對(duì)某肉聯(lián)廠的檔案進(jìn)行有效的處置，使其處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，以致最后導(dǎo)致被人擅自出賣，負(fù)有因工作失誤造成檔案損失的責(zé)任。第二，從案件反映的實(shí)質(zhì)上看，留守人員張××將檔案出售是檔案違法行為的實(shí)質(zhì)。檔案丟失是指檔案去向不明。本案調(diào)查初期以檔案去向不明展開(kāi)調(diào)查無(wú)可厚非，但在調(diào)查終結(jié)時(shí)發(fā)現(xiàn)檔案是由留守人員張××將檔案出售給造紙廠時(shí)，檔案的去向已經(jīng)明了。也就是說(shuō)，檔案丟失只是假象，某肉聯(lián)廠的檔案并沒(méi)有丟失，而是留守人員張××擅自將檔案出售，違反了《檔案法》第十七條“禁止出賣屬于國(guó)家所有的檔案”的規(guī)定。第三，從留守人員張××的主觀意圖上看，某肉聯(lián)廠的檔案放在檔案室的檔案柜里，有明顯的檔案案卷特征，其與一般的廢紙是有明顯區(qū)別的。留守人員張××作為看廠留守人員，其職責(zé)就是看護(hù)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)不受損失，在明知企業(yè)檔案是企業(yè)財(cái)產(chǎn)的情況下，仍將其出售，存在著明顯的主觀故意。第四，從留守人員張××的行為結(jié)果上看，其出售檔案給造紙廠，致使其損毀滅失，已經(jīng)造成了國(guó)有檔案實(shí)質(zhì)性損失的客觀結(jié)果。綜合上述分析可以看出，本案例中存在著兩種不同性質(zhì)的違法行為，一是負(fù)責(zé)某肉聯(lián)廠改制的相關(guān)工作人員違反《暫行辦法》規(guī)定，沒(méi)有有效地處置某肉聯(lián)廠的檔案，致使其最終被擅自出賣，負(fù)有因工作失誤造成檔案損失的責(zé)任。二是留守人員張××違反了《檔案法》第十七條禁止出賣屬于國(guó)家所有的檔案的規(guī)定，擅自出賣檔案，負(fù)有擅自出賣國(guó)家所有檔案的責(zé)任。

本案例中的第二個(gè)問(wèn)題是行政處理不當(dāng)。從本案作者介紹的行政處理結(jié)果來(lái)看，對(duì)原該廠及改制工作相關(guān)人員以及當(dāng)事人張××分別作了相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰。這個(gè)看似合理的行政處理結(jié)果其實(shí)也存在著不當(dāng)。第一，對(duì)原該廠及改制工作相關(guān)人員分別給予相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰是不對(duì)的。案例中沒(méi)有提及給予相應(yīng)行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)，筆者不好揣測(cè)，但通過(guò)上述的分析可以看出，原該廠及改制工作相關(guān)人員的違法行為，與《檔案法》第二十四條規(guī)定的八種行為和《檔案法實(shí)施辦法》第二十七條規(guī)定的六種行為都不相符，無(wú)法作為行政處分和行政處罰的依據(jù)。而原該廠及改制工作相關(guān)人員的違法行為符合《暫行辦法》第二十五條第一項(xiàng)規(guī)定的行為，即違反本辦法造成損失或嚴(yán)重后果的行為。而且，這也是國(guó)家檔案局專門(mén)用于調(diào)節(jié)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案處置關(guān)系的部門(mén)規(guī)章，是特別法。所以，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)以《暫行辦法》的規(guī)定來(lái)作為本案行政處理的依據(jù)。按照《暫行辦法》第二十五條的規(guī)定：違反本辦法造成損失或嚴(yán)重后果的，由縣級(jí)以上有關(guān)主管部門(mén)視情節(jié)輕重，給予負(fù)有直接責(zé)任者及領(lǐng)導(dǎo)行政處分。案例中，經(jīng)請(qǐng)示縣政府同意，對(duì)原該廠及改制工作相關(guān)人員給予相應(yīng)的行政處分是正確的，但對(duì)原該廠及改制工作相關(guān)人員給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰則于法無(wú)據(jù)，是違反法律法規(guī)規(guī)定的錯(cuò)誤行為。第二，對(duì)留守人員張××的行政處理是以行代刑、以罰代刑。在我國(guó)檔案法律法規(guī)中，擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國(guó)有檔案是嚴(yán)重的檔案違法行為?！缎谭ā返谌俣艞l第二款規(guī)定：違反檔案法的規(guī)定，擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的檔案，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！稒n案法》第二十四條規(guī)定：違反本法第十六條、十七條規(guī)定擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的，給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;企業(yè)或者個(gè)人有上述行為的，給予警告，可以并處罰款;有違法所得的，沒(méi)收非法所得。從案例描述中可知，留守人員張××出售的“檔案數(shù)目較大”，符合《刑法》、《檔案法》規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重情形，應(yīng)當(dāng)追究留守人員張××的刑事責(zé)任。而案例中只對(duì)留守人員張××給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰，明顯背離了法律法規(guī)的規(guī)定，是一種以行代刑、以罰代刑的息事寧人行為。針對(duì)案例中留守人員張××出售“檔案數(shù)目較大”的違法行為，正確的行政處理方式有兩種：第一是在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，按照《檔案法》第二十四條第一款、第三款規(guī)定，首先，是給予留守人員張××行政警告并處罰款的行政處罰，沒(méi)收非法所得;其次，是按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院310號(hào)令）第三條規(guī)定，將案件按照程序移送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)處理;最后，是根據(jù)法院判決結(jié)果決定給予留守人員張××行政處分的處理。第二是在案件調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)留守人員張××出售的國(guó)有檔案數(shù)目較大，涉嫌犯罪時(shí)，首先，是立即按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條規(guī)定，將案件移送當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)偵查處理;其次，是配合公安機(jī)關(guān)、法院進(jìn)行案件偵查、審判工作，及時(shí)掌握案件進(jìn)度和最終結(jié)果;最后，是根據(jù)案件審判結(jié)果，給予留守人員張××相應(yīng)的行政處分、行政處罰等行政處理。

通過(guò)對(duì)上述兩起典型案例處理結(jié)果的評(píng)析可以看到，檔案行政執(zhí)法效果如何，關(guān)鍵在于對(duì)違法行為的行政處理。要做到行政處理于法有據(jù)，定性準(zhǔn)確，處理適當(dāng)，檔案行政執(zhí)法人員就要不斷地加強(qiáng)對(duì)檔案專業(yè)和相關(guān)公共法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，真正地熟悉法律法規(guī)。只有真正地掌握和熟悉法律法規(guī)，才能把法律法規(guī)準(zhǔn)確地運(yùn)用到行政執(zhí)法實(shí)踐中去，不斷地提高檔案行政執(zhí)法技巧和行政處理決斷能力，防止對(duì)檔案違法案件行政處理失當(dāng)現(xiàn)象的發(fā)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]臨沭檔.山東臨沭縣查處兩起檔案違法案件〔J〕.山東檔案，2003（6）：42.

[2]姚小春.西部山區(qū)縣幾起檔案丟失案例引發(fā)的思考.http：//www.360doc.com/content/14/0722/15/11384847_396281323.shtml.

（作者單位：許昌縣檔案局????來(lái)稿日期：2014-10-20）