馮允怡

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410128）

地方政府重大動物疫病防控能力評價研究進(jìn)展

馮允怡

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410128）

重大動物疫病防控形勢日益嚴(yán)峻，引起了學(xué)術(shù)界對地方政府重大動物疫病防控能力的廣泛探討。本文從政府重大動物疫病防控能力評估指標(biāo)和評估方法的角度，對政府應(yīng)對重大動物疫病防控的能力問題進(jìn)行了文獻(xiàn)回顧，總結(jié)發(fā)現(xiàn)影響地方政府重大動物疫病防控能力的因素可以大致分為組織保障、信息保障、人員保障、資金保障、防控意識、技術(shù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、物資管理八方面。在此基礎(chǔ)上，后續(xù)研究應(yīng)結(jié)合主觀和客觀賦權(quán)法，建立完善的地方政府重大動物疫病防控能力評價指標(biāo)體系。

重大動物疫病；影響因素；評價方法；指標(biāo)賦權(quán)

動物疫病會給畜牧業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，也極大地危害公共衛(wèi)生安全，影響社會安定。因此，構(gòu)建一個完善的重大動物疫病防控能力評價指標(biāo)體系，進(jìn)而運(yùn)用該指標(biāo)體系分析防控工作中存在的問題，對于改善動物疫病防控現(xiàn)狀，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力具有重要意義。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們針對地方政府重大動物疫病防控能力的影響因素、現(xiàn)狀和問題等方面進(jìn)行了廣泛的探討，為指標(biāo)體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

1　評價指標(biāo)

目前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方政府重大動物疫病防控能力的評價研究并不多，大量研究集中在對動物疫病防控現(xiàn)狀及問題的分析上，尚沒有一個較為全面的評價地方政府動物疫病防控能力的指標(biāo)體系。在這樣的背景下，筆者著重從學(xué)者們對政府動物疫病防控能力影響因素分析以及對政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的評價研究等方面進(jìn)行綜述，以總結(jié)出一個較為合理的選取評價指標(biāo)的方法。在政府動物疫病防控能力影響因素方面，學(xué)者們主要從以下八個方面進(jìn)行闡述：

1.1組織保障

楊永苗認(rèn)為應(yīng)急指揮系統(tǒng)不統(tǒng)一是影響政府重大動物疫病應(yīng)急能力的重要因素。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，中央和地方權(quán)責(zé)劃分不明，多部門處理協(xié)調(diào)機(jī)制未建立，高效的公共衛(wèi)生信息指揮體系沒建成，重大動物疫情監(jiān)測信息、醫(yī)療救治信息、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法信息等無法統(tǒng)一在網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)布，均可影響政府應(yīng)急反應(yīng)效率［1］。

1.2信息保障

李燕凌以“黃浦江漂浮死豬”為例，總結(jié)了政府輿情干預(yù)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響。政府對輿論的正面引導(dǎo)、專家作用的充分發(fā)揮、雙向溝通機(jī)制的建立，對形成正確的輿論氛圍、減少群眾恐慌、穩(wěn)定社會秩序具有積極作用［2］。楊永苗研究發(fā)現(xiàn)，在層層上報重大動物疫情的過程中，由于缺少評估及信息反饋、尚未建立疫情災(zāi)害資料庫，易發(fā)生信息漏報、監(jiān)測數(shù)據(jù)傳遞不暢等情況，影響預(yù)警反應(yīng)速度［1］。

1.3人員保障

李志榮從人員編制方面分析了人員保障不到位對政府動物疫病防控能力的影響。目前村級動物防疫員多為兼職身份，工作量大、待遇偏低，工作積極性不高，防疫質(zhì)量難以保證［3］。周劍飛則從防疫人員年齡結(jié)構(gòu)老化著手進(jìn)行分析。由于基層動物防疫工作條件艱苦，工資待遇不高，一些專業(yè)技術(shù)過硬、綜合素質(zhì)較高的年輕人都不愿意從事這項(xiàng)工作，而在職人員因年紀(jì)偏大、文化程度不高、專業(yè)素養(yǎng)較低，無法保證防疫質(zhì)量［4］。張魯安認(rèn)為當(dāng)前防疫人員素質(zhì)不高、專業(yè)技術(shù)水平參差不齊，影響政府對防控能力的改善。其原因是，一方面基層防疫人員缺少必要的培訓(xùn)機(jī)會；另一方面隊(duì)伍里非專業(yè)人員較多，專業(yè)素質(zhì)不高［5］。

1.4資金保障

李義民認(rèn)為防疫經(jīng)費(fèi)投入不足、防疫工作缺乏資金保障會影響防疫工作的正常進(jìn)行。如今畜禽養(yǎng)殖數(shù)量增加、物價上漲，防疫形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，造成防控成本逐漸增加，而經(jīng)費(fèi)卻依然是上世紀(jì)90年代財政包干時的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不能滿足當(dāng)前的防控需要［6］。莫凡英則從有限的經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位方面分析，如動物無害化處理的補(bǔ)償、強(qiáng)制免疫過激反應(yīng)死亡補(bǔ)貼等不能及時到位，這都極大阻礙了防疫工作的順利開展［7］。

1.5防控意識

李志榮從三方面概括了防控意識對動物疫病防控能力的影響：一是防疫員責(zé)任心不強(qiáng)，工作缺乏主動性，對新知識、新技術(shù)存在抵觸情緒。二是養(yǎng)殖戶防疫意識不高，養(yǎng)殖戶的防疫主體地位沒有形成，對免疫配合度不夠。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村將動物防控工作看成是畜牧獸醫(yī)部門的事情，對免疫責(zé)任主體認(rèn)識不清，出現(xiàn)問題不積極主動協(xié)調(diào)解決，而是推諉扯皮［8］。

1.6技術(shù)保障

陶建平主要從硬件設(shè)施上分析技術(shù)保障不力對防控能力的影響。首先，獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室配備不足，化驗(yàn)室設(shè)施簡陋；防疫設(shè)備不全，檢測儀器老化，設(shè)備維護(hù)和維修缺乏財政支持，影響常規(guī)工作順利展開。其次，監(jiān)測手段落后，信息難以采集，不能及時對重大動物疫病做出預(yù)警預(yù)報［9］。張建國則認(rèn)為，業(yè)務(wù)人員知識更新緩慢，不會操作先進(jìn)設(shè)備，部分設(shè)備閑置，以及基礎(chǔ)研究投入不夠，與科研院所及高校缺乏合作，科研成果轉(zhuǎn)化緩慢且效果不佳都阻礙了防控能力和技術(shù)的提高［10］。

1.7基礎(chǔ)設(shè)施

馬荷芳認(rèn)為當(dāng)前地方政府在動物疫病防控基礎(chǔ)設(shè)施上存在兩方面的問題：一是隔離設(shè)備不足。無法嚴(yán)格隔離染病動物，造成疫情擴(kuò)散。二是無害化處理不嚴(yán)。沒有專門無害化處理場所，病死畜禽隨意丟棄，或者低價出售，不按規(guī)定采樣送檢［11］。方航在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充，認(rèn)為消毒設(shè)施不健全、消毒藥品不足、消毒工作不徹底也阻礙了防控能力的提升［12］。

1.8物資管理

張夏蘭從配套設(shè)施、物資儲存、物資使用、物資監(jiān)督四方面闡述了基層重大動物疫病防控在物資管理上需要注意的問題。首先要有足夠容納防控物資的庫房、貨架，儲存疫苗所需的冰箱、冰柜，防疫員所需的冷藏包，以及電腦、打印機(jī)和傳真機(jī)等。其次要根據(jù)防控物資存放條件的不同實(shí)行分區(qū)管理，在防控物資的入庫、出庫、領(lǐng)用、發(fā)放、報損和銷毀等環(huán)節(jié)，建立明細(xì)賬，定期盤點(diǎn)。此外，還應(yīng)對物資的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，檢查使用是否達(dá)標(biāo)或造成浪費(fèi)，帳物是否相符等［13］。

2　評價方法

為了使評價結(jié)果更加合理可信，在進(jìn)行評價時，需要根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)的重要程度確定權(quán)數(shù)。權(quán)數(shù)的確定方法主要有兩大類：主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法。

2.1主觀賦權(quán)法

主觀賦權(quán)法即根據(jù)決策者主觀判斷進(jìn)行賦權(quán)，包括專家咨詢法、層次分析法等。張鋼運(yùn)用層次分析法對指標(biāo)體系進(jìn)行分層，通過專家咨詢法確定指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建了一個城市政府能力的評價指標(biāo)體系，并對浙江省11個城市的政府能力進(jìn)行了評估［14］。李洪偉等運(yùn)用DEMATEL方法和交叉增援矩陣對層次分析法所得權(quán)重進(jìn)行了修正，彌補(bǔ)了層次分析法確定權(quán)重時對指標(biāo)相互影響的忽視，增加了權(quán)重的準(zhǔn)確性［15］。

通過主觀賦權(quán)法確定權(quán)數(shù)，能夠反映決策者的意圖，但主觀隨意性較大。

2.2客觀賦權(quán)法

客觀賦權(quán)法是依據(jù)各指標(biāo)在被評價單位中的實(shí)際數(shù)值進(jìn)行賦權(quán)，包括主成分分析法、熵權(quán)法、CRITIC法、標(biāo)準(zhǔn)離差法等。張立榮確定了24個測量指標(biāo)，采用因子分析法，確定了一個縣級政府公共服務(wù)能力的測度體系，這一評估框架能夠確定各個變量的相互影響關(guān)系和重要程度［16］。羅京亞等運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)離差法，建立了一個中藥知識產(chǎn)權(quán)評價體系［17］。標(biāo)準(zhǔn)離差法的計(jì)算原理是如果某個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差越大，表明其指標(biāo)值的變異程度越大，提供的信息量越大，權(quán)重也越大，反之亦然。章穗等運(yùn)用熵權(quán)法對評價指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，對我國“十五”期間的科學(xué)技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了評價，保證了所選指標(biāo)能夠充分反映科學(xué)技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，避免了人為主觀因素的干擾［18］。熵權(quán)法的基本思路是，如果某個指標(biāo)的信息熵越小，表明其指標(biāo)值的變異程度越大，權(quán)重也就越大。余后強(qiáng)認(rèn)為CRITIC法比熵權(quán)法更加客觀，比較發(fā)現(xiàn)兩種方法所得結(jié)果一致，但用CRITIC法得到的各指標(biāo)的權(quán)重相差更加明顯［19］。運(yùn)用CRITIC法賦權(quán)是以兩個基本概念為基礎(chǔ)：一是對比強(qiáng)度，它表示了同一指標(biāo)各個評價方案之間取值差距的大小，以標(biāo)準(zhǔn)差的形式來表現(xiàn)。二是評價指標(biāo)之間的沖突性，以指標(biāo)之間的相關(guān)性為基礎(chǔ)。

綜上，通過客觀賦權(quán)法確定權(quán)數(shù)，結(jié)果有較強(qiáng)的理論依據(jù)，避免了人為因素的干擾，但卻難以排除因樣本隨機(jī)誤差造成的偏差，可能導(dǎo)致所得權(quán)數(shù)與實(shí)際情況不符。

2.3組合賦權(quán)法

鑒于主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法各具優(yōu)劣，越來越多的學(xué)者開始嘗試將主觀賦權(quán)法與客觀賦權(quán)法相結(jié)合，提出一種新的賦權(quán)方法，即組合賦權(quán)法。這種結(jié)合既能充分反映決策者的愿望，又能避免人為因素的偏差，使評估結(jié)果更符合實(shí)際。王清源根據(jù)重大危險源發(fā)生事故時的特點(diǎn)和影響應(yīng)急救援能力的因素，構(gòu)建了應(yīng)急救援能力評價指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法確定權(quán)重，在此基礎(chǔ)上，采用熵權(quán)法對所得權(quán)重進(jìn)行修正，從而解決專家集體決策時易發(fā)生的標(biāo)度把握不準(zhǔn)等問題［20］。楊力等則結(jié)合了層次分析法、熵權(quán)法和模糊綜合評判法，構(gòu)建了煤礦應(yīng)急救援能力評價指標(biāo)體系［21］，這種方法減少了主觀臆斷造成的誤差，又能把一些評語模糊的因素定量，增加了評價結(jié)果的可信度和可靠性。單一選擇主觀或客觀賦權(quán)法都存在一定的不足，因此，在確定地方政府動物疫病防控能力評價指標(biāo)權(quán)重時，可以結(jié)合主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法，以提高指標(biāo)體系的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

3　小結(jié)與展望

綜上，眾多學(xué)者在地方政府動物疫病防控能力影響因素方面做了大量研究，主要從組織保障、信息保障、人員保障、資金保障、防控意識、技術(shù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、物資管理八方面分析了動物疫病防控現(xiàn)狀和問題，對地方政府重大動物疫病防控能力評價指標(biāo)選取具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。在指標(biāo)賦權(quán)方面，學(xué)者們做了大量嘗試，近年來開始結(jié)合主客觀賦權(quán)法，以克服單一選擇主觀賦權(quán)法或客觀賦權(quán)法存在的偏差。然而，已有文獻(xiàn)研究的不足之處在于，對動物疫病防控的研究主要集中在政府職能建設(shè)的宏觀層面，地方政府重大動物疫病防控能力的評價體系尚未確定，也缺乏通過實(shí)證分析提出有效的動物疫病防控政策建議。重大動物疫病防控作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要內(nèi)容，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)急能力評價的研究，對政府重大動物疫病防控能力評價指標(biāo)體系的建立具有重要的指導(dǎo)作用。在后續(xù)研究中，筆者建議基于危機(jī)階段理論，根據(jù)政府在重大動物疫病發(fā)生的不同階段的職責(zé)來進(jìn)行指標(biāo)選??；結(jié)合主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法，建立一套適合于防控工作現(xiàn)狀、便于操作的能力評價指標(biāo)體系，為實(shí)現(xiàn)地方政府重大動物疫病防控的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：朱迪國）

Research Progress on Evaluation of Performance of Local Governments in Major Animal Diseases Prevention and Control

Feng Yunyi
（College of Public Management and Law，Hunan Agriculture University，Changsha，Hunan 410128）

Major animal disease prevention and control situation is increasingly serious，causing extensive discussions among academia on basic government’s animal disease prevention and control capabilities. From the perspective of assessment indicators and assessment methods of major animal disease prevention and control capability，the abilities of the governments to deal with issues of major animal disease prevention and control was reviewed in this paper. It was found that major animal disease prevention and control capabilities of local governments can be roughly divided to eight aspects：organization security，information security，personnel security， fi nancial security，prevention awareness，technical support，infrastructure and materials management. On this basis，the follow-up studies should be combined subjective and objective weighting method to establish an evaluation system of major animal disease prevention and control capacity of local governments.

major animal disease，infl uencing factors，evaluation，index weighting

S851.3

A

1005-944X（2015）09-0060-04

突發(fā)性動物疫情公共危機(jī)演化機(jī)理及應(yīng)急公共政策研究（項(xiàng)目編號：11&ZD171）