李彩霞　趙向紅(江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇　無錫　214122)

無錫市社區(qū)老齡人口長(zhǎng)期照護(hù)體系

李彩霞趙向紅
(江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇無錫214122)

〔關(guān)鍵詞〕社區(qū)照護(hù);長(zhǎng)期照護(hù)

第一作者:李彩霞(1977-)，女，碩士，講師，主要從事老年社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障與社會(huì)福利研究。

本文以江蘇省無錫市為例，重點(diǎn)分析我國(guó)目前長(zhǎng)期照護(hù)體系建設(shè)過程中的困境和不足，并對(duì)如何建構(gòu)長(zhǎng)期照護(hù)體系進(jìn)行研究和思考。

1　城市社區(qū)老齡人口長(zhǎng)期照護(hù)體系建設(shè)的必要性

1.1人口老齡化、高齡化的迅速發(fā)展亟需建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)體系截至2010年，65歲及以上人口為1.19億，占總?cè)丝?.9％〔1〕。2010年，江蘇省總?cè)丝跒? 866萬，65歲及以上老年人口占總?cè)丝?0.89％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國(guó)的平均水平8.87％〔1〕。根據(jù)無錫市2011年度人口發(fā)展報(bào)告，至2011年底，全市戶籍60歲以上老年人口達(dá)98.41萬人，占戶籍人口總數(shù)的21.03％，65歲及以上老年人口64.77萬，占戶籍人口的比例為13.84％，高齡老年人口達(dá)13.85萬，高齡化率達(dá)到14.07％。在老年人口中，尤其是高齡人口中，由于身體的衰老及疾病等原因，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)伴隨著病殘或身體不能自理，據(jù)統(tǒng)計(jì)，60～69歲組對(duì)個(gè)人日常生活照料有需求的為9.3％，70～79歲組為20.4％，80歲以上組為51.4％〔2〕。

1.2空巢老人、失能老人數(shù)量增多急需建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)體系據(jù)調(diào)查，2010年末全國(guó)城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3 300萬，占總體老年人口的19％，到2015年，將達(dá)4 000萬，比2010年增加700萬人，占總體人口的19.5％〔3〕。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)空巢家庭超過50％，部分大中城市達(dá)到70％。無錫市有60歲以上老年人的家庭61.83萬戶，占家庭戶的比例為30.15％，單身老人戶、只有一對(duì)老年夫婦戶占有老年人家庭戶的比例分別為14.17％、22.13％?？粘布彝フ嫉谋壤容^高，而這里邊占有不少比例的失能老人。這些空巢老人，由于子女工作忙、壓力大，沒有時(shí)間也沒有精力對(duì)他們進(jìn)行照護(hù)，而失能老人的生活部分或完全不能自理，更需要有專門的人員從事長(zhǎng)期的護(hù)理，所以長(zhǎng)期照護(hù)體系的建立非常必要。

1.3社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)的變遷亟待加快建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)體系據(jù)第六次人口普查，2011年全國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量達(dá)到2.6億，其中流動(dòng)女性已占將近一半。由于越來越多的婦女走出家門，加入勞動(dòng)力大軍，傳統(tǒng)的家庭照料人力資源出現(xiàn)匱乏，并且由于計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭規(guī)模趨于小型化、家庭結(jié)構(gòu)趨于核心化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式將面臨巨大的挑戰(zhàn)。不僅空巢老人身邊無子女照護(hù)，即使是與子女住在一起的老人，因子女忙于工作，而沒有時(shí)間和精力照護(hù)自己。再加上失能老人對(duì)于照護(hù)的專業(yè)化、規(guī)范化的要求，更使得子女的照護(hù)力不從心。因此，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷及家庭結(jié)構(gòu)的變化，使得長(zhǎng)期照護(hù)體系的建立迫在眉睫。

2　城市社區(qū)老齡人口長(zhǎng)期照護(hù)體系的現(xiàn)狀與不足

2.1照護(hù)方式的不足

2.1.1機(jī)構(gòu)照護(hù)方式的不足機(jī)構(gòu)照護(hù)方式雖然可以使家人擺脫日常照護(hù)的沉重負(fù)擔(dān)，但卻是一種高成本的照護(hù)模式，特別是高齡老人和失能老人需要照護(hù)的時(shí)間長(zhǎng)，需要的服務(wù)項(xiàng)目多，所以一方面老年人口在經(jīng)濟(jì)上難以承受，另一方面受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，再加上養(yǎng)老設(shè)施的不足，機(jī)構(gòu)照護(hù)方式并不是大多數(shù)人的選擇。據(jù)宋寶安〔4〕對(duì)全國(guó)14個(gè)省區(qū)5 000位老年人進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，95％的老年人選擇了“共同居住和獨(dú)自居住、居家養(yǎng)老”模式，5％選擇了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式。蔣岳祥等〔5〕對(duì)浙江省5市1 500位老人的調(diào)查則顯示，只有9.69％選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式。據(jù)《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》報(bào)告中指出，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否提供專業(yè)化的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)方面，公開表示可以提供專業(yè)護(hù)理服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不到四成，近一半的機(jī)構(gòu)表示只接受自理老年人或以接受自理老年人為主，不收住失能老人。據(jù)無錫市老齡辦2009年的抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市有入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老愿望的老人占10％，但因家庭無力支付費(fèi)用或子女反對(duì)等原因?qū)嶋H入住的比例還不足2％。65歲及以上老年人口中在家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例為98: 2。由此可見，一方面出于養(yǎng)老觀念及經(jīng)濟(jì)因素的限制，大部分老年人并不接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的方式，另外由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對(duì)象的局限性及養(yǎng)老設(shè)施的不足，并不能很好地滿足老年人長(zhǎng)期照護(hù)的需求。

2.1.2居家照護(hù)方式的不足由于家庭結(jié)構(gòu)的變遷及家庭養(yǎng)老功能的弱化，居家照護(hù)方式是目前比較流行的一種照護(hù)模式。即一方面老年人不離開家庭，另外一方面又能享受到社區(qū)提供的各種照護(hù)服務(wù)。目前，雖然各地所承諾的居家養(yǎng)老服務(wù)名目繁多，但是并不能很好地滿足老年人的需求。例如居家服務(wù)的對(duì)象覆蓋不廣，主要針對(duì)高齡困難老年人和社會(huì)貢獻(xiàn)老人;入戶服務(wù)能提供給老年人的主要是生活照護(hù)，醫(yī)療保健服務(wù)較少，精神慰藉服務(wù)尚未引起足夠的重視。深受老年人照護(hù)的日托站等由于受到經(jīng)費(fèi)場(chǎng)地、工作人員等因素的制約而無法擴(kuò)大業(yè)務(wù)〔6〕，因此，在實(shí)際運(yùn)作過程中，居家照護(hù)方式所起到的作用也是比較有限。

2.2制度政策方面的不足

2.2.1相關(guān)的法律法規(guī)制度不健全目前我國(guó)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)不夠健全，即便是《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，也沒有明確政府和社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)，并且針對(duì)老年照護(hù)和服務(wù)保障等法律法規(guī)還是空白，對(duì)各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)規(guī)定還不夠明確。另外，居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的定性及審批缺乏相關(guān)的政策法規(guī)依據(jù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定性也難以落實(shí)，嚴(yán)重影響了投資者的積極性。

2.2.2資金投入不足以社區(qū)照護(hù)為依托的老年長(zhǎng)期照護(hù)工作剛剛起步，政府投入有限，缺少專項(xiàng)的老年衛(wèi)生資金。例如無錫市對(duì)特殊困難老年人每戶每月360元的補(bǔ)貼，平均每天可享受2 h的服務(wù)，但享受對(duì)象有限，享受的時(shí)間也比較短，滿足不了長(zhǎng)期照護(hù)的需求。另外，設(shè)施建設(shè)、護(hù)理保險(xiǎn)及人員培訓(xùn)，都受到資金短缺的限制。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建成后，由于缺少運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，日常運(yùn)營(yíng)舉步維艱。在老年長(zhǎng)期護(hù)理的投入方面，政府的能力有限，社會(huì)化的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)尚未建立，限制了消費(fèi)者對(duì)社會(huì)化護(hù)理服務(wù)的利用。

2.3照護(hù)人員隊(duì)伍方面的不足

2.3.1長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍尚未形成一定的規(guī)模由于照護(hù)服務(wù)人員工作量大、待遇低，因此，影響了服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定及專業(yè)化建設(shè)。盡管各地政府出臺(tái)了一系列的優(yōu)惠政策，吸引了一部分失業(yè)下崗人員從事居家照護(hù)或機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)，但對(duì)于日益增多的老年人群體來說，無疑是杯水車薪。一些經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的老年社會(huì)工作者及老年護(hù)理人員，由于編制或者待遇的原因，大部分不愿或不能進(jìn)入居家照護(hù)及機(jī)構(gòu)照護(hù)的服務(wù)領(lǐng)域。據(jù)無錫市老齡辦相關(guān)負(fù)責(zé)人員介紹，無錫市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)每年約有20％以上的養(yǎng)老護(hù)理員流動(dòng)或離職，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺崗率達(dá)10％以上。

2.3.2長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)人員專業(yè)技能較差在絕大多數(shù)社區(qū)及護(hù)理機(jī)構(gòu)中，專業(yè)照護(hù)人員非常少。據(jù)調(diào)查，街道、社區(qū)辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，從業(yè)人員絕大多數(shù)是下崗工人或外來務(wù)工人員，文化程度比較低，缺乏老年護(hù)理的基本知識(shí)，缺少系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練，所能提供的服務(wù)僅限于簡(jiǎn)單的日常生活照料、組織一些文體活動(dòng)等，無法滿足老年人對(duì)醫(yī)療護(hù)理、心理關(guān)愛、安全保護(hù)、臨終關(guān)懷等方面的專業(yè)化要求。據(jù)無錫市老齡辦統(tǒng)計(jì)，無錫市絕大多數(shù)護(hù)理人員只有初中以下水平，具備中級(jí)以上資質(zhì)的護(hù)理人員占比還不到5％。機(jī)構(gòu)管理人員大多數(shù)還達(dá)不到大專以上水平。即使是志愿者也沒有經(jīng)過專門的訓(xùn)練或培訓(xùn)，只是普通的提供服務(wù)或獻(xiàn)愛心。全市134家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有專業(yè)社工的不足20家，850家居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)社工不足100人。義工隊(duì)伍規(guī)模不大，活動(dòng)不穩(wěn)定，難以形成常態(tài)化和專業(yè)化的服務(wù)力量。

3　城市社區(qū)老齡人口長(zhǎng)期照護(hù)體系建設(shè)的思路和對(duì)策

3.1政府的層面

3.1.1健全相關(guān)的法律法規(guī)政策借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定出臺(tái)《護(hù)理保險(xiǎn)法》、《老年福利法》等與養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的法律法規(guī)。建立面向所有社會(huì)成員的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，從根本上解決老年人長(zhǎng)期護(hù)理的資金來源，積極落實(shí)已有的國(guó)家在土地劃撥、資金資助、稅收減免等方面的優(yōu)惠政策，從政策方面鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

3.1.2擴(kuò)大政府財(cái)政投入根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)精神的規(guī)定，今后社會(huì)福利支出不應(yīng)低于財(cái)政支出的10％～20％，而老年人是社會(huì)保障重點(diǎn)加以關(guān)注的四大弱勢(shì)群體之一，因此，經(jīng)費(fèi)來源不能單靠基層財(cái)務(wù)補(bǔ)貼和社會(huì)募集，而應(yīng)擴(kuò)大政府財(cái)政投入，使需要得到幫助而未能得到幫助的困難老年人都能得到幫助，把更多地需要長(zhǎng)期照護(hù)的老年人納入社會(huì)保障體系之中。

3.1.3建立長(zhǎng)期照護(hù)的評(píng)估機(jī)制對(duì)需要長(zhǎng)期照護(hù)的老年人進(jìn)行評(píng)估，包括老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭經(jīng)濟(jì)支付能力等進(jìn)行評(píng)估，從而保證政府的補(bǔ)貼資金真正用到最需要幫助的老年人身上，發(fā)揮最大的資金效益。建立養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估機(jī)制，對(duì)社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)的效果、效率進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。組建中介性評(píng)估機(jī)構(gòu)，使評(píng)估人員逐步職業(yè)化。同時(shí)，政府應(yīng)建立對(duì)評(píng)估的監(jiān)督管理和投訴受理制度，制定一套衡量長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)水平的指標(biāo)體系。

3.2社區(qū)的層面

3.2.1確保社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)隊(duì)伍的專業(yè)化首先，專業(yè)人員與志愿者相結(jié)合的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)要與再就業(yè)工作結(jié)合起來，從下崗失業(yè)群體中進(jìn)行選擇，其次，要對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行相關(guān)的專業(yè)技能培訓(xùn)，做到持證上崗，并實(shí)行技術(shù)等級(jí)認(rèn)證制度，不斷提高服務(wù)人員的專業(yè)化水平及服務(wù)質(zhì)量。第三，要提高居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)人員的待遇。

3.2.2鼓勵(lì)社區(qū)居民間的互助服務(wù)可以在社區(qū)推廣“時(shí)間儲(chǔ)蓄”這種養(yǎng)老互助形式，即用今天的勞動(dòng)賺取明天的服務(wù)，讓低齡老年人去照護(hù)高齡老年人。現(xiàn)在很多人在四、五十歲就已下崗或退休，如果這些人能夠在空余時(shí)間參加“時(shí)間儲(chǔ)蓄”互助服務(wù)，年輕時(shí)幫助高齡老人及失能老人，那么當(dāng)自己年老的時(shí)候就可以享受別人提供的相應(yīng)服務(wù)，這種“以服務(wù)換服務(wù)”的形式可調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性，并且可以從一定程度上緩解社區(qū)服務(wù)資源短缺的矛盾。

3.2.3分類提供服務(wù)社區(qū)老年照護(hù)服務(wù)體系應(yīng)針對(duì)老年人身體狀況及服務(wù)需求進(jìn)行分類，從而采取相應(yīng)的照料形式，如對(duì)身體健康的低齡老年人可組織社區(qū)志愿者隊(duì)伍開展結(jié)對(duì)活動(dòng);對(duì)生活基本能自理但又需要一定照護(hù)服務(wù)的中高齡老年人可采取日間照護(hù)、托老所等服務(wù)形式;對(duì)基本生活部分不能自理而又不需要全天候照護(hù)的高齡老年人以提供入戶服務(wù)為主;對(duì)基本生活完全不能自理、需全天候照料的老年人應(yīng)通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來解決。努力發(fā)展成社區(qū)“志愿者服務(wù)-日間照護(hù)服務(wù)-入戶服務(wù)-養(yǎng)老院照護(hù)”相互銜接的照護(hù)體系。

3.3市場(chǎng)層面運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與老年照護(hù)服務(wù)行業(yè)，采取各種措施吸引民間企業(yè)加入到長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域中，把城市社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)模式和老年事業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，將老年產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)結(jié)合起來。無錫市濱湖區(qū)社區(qū)為老年服務(wù)機(jī)構(gòu)出讓冠名權(quán)，得到社會(huì)企業(yè)的定向資助，從而支持老年機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。2009年該區(qū)有4家老年服務(wù)機(jī)構(gòu)得到企業(yè)冠名資助資金達(dá)70萬。一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)得到了企業(yè)資金的支撐，促進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)化，另一方面也宣傳了企業(yè)文化，擴(kuò)大了企業(yè)的影響力，從而實(shí)現(xiàn)了雙贏。

3.4家庭層面提倡老年人自養(yǎng)，體現(xiàn)出老年人的價(jià)值和尊嚴(yán)。老年人要加強(qiáng)鍛煉，定期體檢，建立疾病預(yù)防和保健的意識(shí)。當(dāng)老年人生活無法自理的情況下，繼續(xù)鼓勵(lì)和支持家庭照護(hù)，從政策上進(jìn)行扶持，比如對(duì)照護(hù)失能老人的家庭，提供假期或資助;對(duì)與老年人同住或就近居住的子女，可提供住房補(bǔ)貼等優(yōu)惠。如果子女不愿或無能力照護(hù)老年人，老年人可以依靠政府和社區(qū)獲得適當(dāng)?shù)恼兆o(hù)，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期照護(hù)體系的良性運(yùn)行。

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〔2014-05-12修回〕

(編輯杜娟)

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(10YJA840059) ;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目(2013ZX08)

〔中圖分類號(hào)〕C913.7

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1005-9202(2015) 16-4713-03;

doi:10.3969/j.issn.1005-9202.2015.16.143