關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的文獻(xiàn)綜述

汪廷美

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關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的文獻(xiàn)綜述

汪廷美

摘要：最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分。本文將近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)農(nóng)村最低生活保障的重要性、存在的問(wèn)題和解決對(duì)策等研究成果進(jìn)行了梳理總結(jié)，以期為農(nóng)村最低保障制度的進(jìn)一步研究提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；最低生活保障制度；研究綜述

最低生活保障制度作為社會(huì)救助制度的一部分，是由國(guó)家提供并用于保障生存困難的人群其基本生活需求的制度。而農(nóng)村低保制度是低保制度的重要組成部分，是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，有社會(huì)救助“兜底”功能。它不僅能夠維護(hù)農(nóng)村生存貧困的人群的生存權(quán)利，還可以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)保障農(nóng)村貧困人群基本生存權(quán)利和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根本措施。

一、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，農(nóng)村低保制度建設(shè)的重要性和必要性越發(fā)被重視。因此，建立和實(shí)施農(nóng)村低保具有非常重要的意義。

1、建立農(nóng)村低保是維護(hù)農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利的客觀需要

最低生活保障制度是一條“生命線”,保障農(nóng)村貧困人群最低的生活需求，維護(hù)其生存權(quán)利。建立農(nóng)村低保制度對(duì)于解決農(nóng)村居民貧困，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村扶貧工作的現(xiàn)實(shí)選擇是農(nóng)村低保制度的實(shí)施。作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的最后一道“安全網(wǎng)”，切實(shí)保障農(nóng)村貧困居民的基本生活權(quán)利，迫切需要建立農(nóng)村低保制度(趙慧珠、陳景云，2008)。

2、建立農(nóng)村低保是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題依然突出，城鄉(xiāng)矛盾依然存在。完善的農(nóng)村低保制度，不僅直接有助于全國(guó)農(nóng)民增強(qiáng)消費(fèi)能力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且有助于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的流轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、建立農(nóng)村低保是健全、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系的需要

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的最低保障要求。建立法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的農(nóng)村低保制度，有利于農(nóng)村社會(huì)救助體系的完善與豐富，保障農(nóng)村社會(huì)保障體系的健全、完整。

4、建立農(nóng)村低保是避免兩極分化、緩釋社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的需要

低保制度在維護(hù)貧困人群基本生存權(quán)利的同時(shí)，通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)助對(duì)農(nóng)村貧困者進(jìn)行了收入再分配調(diào)節(jié)，縮小了貧富差距，緩解了社會(huì)矛盾，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。此外，農(nóng)村低保制度的建設(shè)還有助于改造城鄉(xiāng)二元分割的固有觀念，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村地區(qū)人本思想和公民權(quán)利意識(shí)的發(fā)展。

二、農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)中存在的問(wèn)題

1、低保對(duì)象的識(shí)別和瞄準(zhǔn)問(wèn)題

準(zhǔn)確識(shí)別低保對(duì)象是目前農(nóng)村低保實(shí)施的關(guān)鍵。當(dāng)前，學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)村低保對(duì)象的界定存在困難(韋璞，2013；王春亮，2014；劉養(yǎng)卉，2014；何植民等，2015)，究其原因在于農(nóng)戶的家庭收入難以核算(崔義中、趙可嘉，2010)。與此同時(shí)，低保對(duì)象的確定程序也存在不規(guī)范(張聞達(dá)，2013)，促使低保對(duì)象瞄準(zhǔn)過(guò)程中存在偏誤(易紅梅、張林秀，2011；李合偉、蔣玲玲，2012)。而低保對(duì)象本身，因自身的權(quán)利意識(shí)尚未覺(jué)醒、誠(chéng)信意識(shí)不強(qiáng)，也影響了低保瞄準(zhǔn)的精確性(田北海、李春芳，2012)。

2、低保標(biāo)準(zhǔn)制定問(wèn)題

低保標(biāo)準(zhǔn)的高低決定了低保制度保障范圍的大小和低保制度實(shí)施的效果。當(dāng)前農(nóng)村低保仍存在保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題(李淑娟，2012；顏凱，2012)，許多地方受制于當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況，實(shí)際操作中存在著“以錢定人，以錢定量”的做法，使得農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅停留在食物保障方面。而關(guān)于低保標(biāo)準(zhǔn)線的劃定，各地做法不規(guī)范且不科學(xué)，使得各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線的測(cè)定方法也不盡相同，地區(qū)差異較大。

3、財(cái)政支撐能力問(wèn)題

財(cái)政支撐能力是農(nóng)村低保制度順利實(shí)施的有力保證。當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)村低保財(cái)政支撐的研究主要集中體現(xiàn)在：一是關(guān)于農(nóng)村低保資金的來(lái)源。多數(shù)學(xué)者基本認(rèn)同這一觀點(diǎn)，即低保資金由財(cái)政提供。財(cái)政只要拿出其總收入的0.33%-0.5%，就足以支撐農(nóng)村低保制度的建設(shè)。二是關(guān)于低保資金分?jǐn)偙壤龁?wèn)題。目前普遍做法是中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)。地方基層財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，中央及省級(jí)財(cái)政進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)貼。這種分?jǐn)偡绞皆斐梢恍┴毨У貐^(qū)的基層財(cái)政在入不敷出的境況下，很難保證低保資金的充足供應(yīng)，影響了低保工作的開(kāi)展。

三、建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策建議

針對(duì)農(nóng)村低保制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，學(xué)界從不同層面、不同角度提出了完善的對(duì)策和建議。通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)資料的梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者的對(duì)策研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

1、準(zhǔn)確的界定低保對(duì)象

農(nóng)村低保制度以全體農(nóng)村絕對(duì)貧困居民為保障對(duì)象。在低保對(duì)象的識(shí)別問(wèn)題上，有學(xué)者從理論上提出可以運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、合理的指標(biāo)體系識(shí)別低保對(duì)象。在具體操作上，可從多角度入手，建議開(kāi)發(fā)低保對(duì)象識(shí)別技術(shù)(張偉賓，2010)；或建立流動(dòng)性低保對(duì)象確立制度(王靜，2014)，或提倡農(nóng)民參與方式來(lái)確定低保對(duì)象(李合偉、蔣玲玲，2012)。在低保對(duì)象的選取原則上，學(xué)界大多認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持評(píng)審程序化、公開(kāi)化。

2、科學(xué)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

低保標(biāo)準(zhǔn)線的科學(xué)劃定至關(guān)重要。低保制度是農(nóng)村貧困人群的維持生存的基本保障。因此，低保標(biāo)準(zhǔn)線既要體現(xiàn)能保障貧困者維持基本生存的需求，又能防止因保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而形成福利依賴。而學(xué)者們也各自提出建議：肖云、孫曉錦(2009)利用問(wèn)卷調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，提出 “水漲船高”的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)策，即農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的變化而變動(dòng)；顧文靜(2011)從效用均等角度提出農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)兼顧低保人群的基本生存需求與公平因素；更有學(xué)者通過(guò)改進(jìn)后的ELSE計(jì)量模型來(lái)探討全國(guó)及各地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，為低保標(biāo)準(zhǔn)的制定提出新思路(米紅、葉嵐，2010)。而祝建華等(2015)學(xué)者則從低保救助標(biāo)準(zhǔn)的制定程序統(tǒng)一與規(guī)范角度，提出了規(guī)范救助標(biāo)準(zhǔn)的制定模式:1+X模式等建議。

3、低保資金的籌集與管理

資金的籌集與保障是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心與關(guān)鍵。胡娜(2012)認(rèn)為，農(nóng)村低保資金應(yīng)走多元化道路，拓寬籌資渠道。合理分擔(dān)低保資金的責(zé)任比例，優(yōu)化渠道分級(jí)負(fù)擔(dān)，建立以地方財(cái)政資金為主，社會(huì)民間資金為輔的資金籌措機(jī)制。同時(shí)，將低保執(zhí)法程序透明化，確保農(nóng)村低保救助金能真正流向低保對(duì)象手中，促使農(nóng)村低保制度的實(shí)施程序更加科學(xué)、規(guī)范、民主、透明。

四、簡(jiǎn)單評(píng)述

關(guān)于農(nóng)村低保制度的研究，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了探討，取得了較為豐富的研究成果，從理論上完善農(nóng)村低保制度的內(nèi)容，保證了我國(guó)社會(huì)保障體系理論的完整。同時(shí)，也存在一些值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。農(nóng)村低保制度的政策實(shí)施過(guò)程與效果的系統(tǒng)分析框架與評(píng)估工具較少，農(nóng)村低保制度與當(dāng)前農(nóng)村其他救助項(xiàng)目間的銜接與整合研究成果相對(duì)較少，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架內(nèi)農(nóng)村低保制度如何運(yùn)行和演進(jìn)等問(wèn)題，都還需進(jìn)一步深入研究。這些不足之處都為農(nóng)村低保制度的擴(kuò)展研究留下了空間，有待我們更進(jìn)一步探索。(作者單位：重慶師范大學(xué)涉外商貿(mào)學(xué)院)

參考文獻(xiàn):

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作者簡(jiǎn)介：汪廷美(1987-)，女，漢族，重慶，助教，碩士研究生，重慶師范大學(xué)涉外商貿(mào)學(xué)院，農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障。