方 芳

我國未成年人監(jiān)護制度存在的問題及建議

方 芳

近年來，因家庭監(jiān)護不當、監(jiān)護失職等導致的未成年人權益遭受嚴重侵害的惡性事件屢屢發(fā)生，嚴重沖擊了社會道德底線，甚至引發(fā)公眾對于國家社會治理能力的質(zhì)疑。這種現(xiàn)象的存在，反映出我國未成年人監(jiān)護制度存在諸多問題，暴露出未成年人保護法律法規(guī)及監(jiān)管力度存在一定缺失。筆者就我國未成年人監(jiān)護制度存在的問題及工作建議談一些想法。

一、未成年人監(jiān)護制度的現(xiàn)狀

我國未成年人監(jiān)護制度現(xiàn)狀不容樂觀，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）父母監(jiān)護失職但國家干預缺位

媒體報道的侵害未成年人犯罪特別是監(jiān)護人侵害未成年人的案件中，如“南京餓死女童案”“南京女童裸身乞討案”“深圳父親教訓兒子致死案”“福建莆田‘飲料男孩’案”等，充分反映了父母監(jiān)護的嚴重失職。除了父母的失職外，法律對父母的監(jiān)護責任疏于規(guī)范，國家干預缺位也是重要原因。

家庭自治是人類個體家庭的常態(tài)模式，但受經(jīng)濟社會發(fā)展、人口流動加速、價值觀念沖擊、離婚率增高等多重因素的疊加影響，留守兒童、流浪兒童、不完整家庭子女、農(nóng)民工二代等特殊未成年人群體的教育、監(jiān)護等問題越來越突出，已經(jīng)超出原來家庭自治的范圍，逐漸成為嚴重的社會問題。目前，國家對脫離家庭監(jiān)護的絕大多數(shù)未成年人，缺乏有效的補救機制，不能及時發(fā)現(xiàn)、介入、跟進、彌補家庭監(jiān)護不足。

但也正是這種力求穩(wěn)健不為異說的治學態(tài)度使得董氏的儒學思想雖無發(fā)明，然而平實妥帖，易為學者所接受。如他講解《孟子》“事，孰為大？事親為大。守，孰為大？守身為大。不失其身而能事其親者，吾聞之矣。失其身而能事其親者，吾未之聞也。孰不為事？事親，事之本也。孰不為守？守身，守之本也。”這一章時說：

（二）分管部門繁多但具體職責不明

我國目前并沒有專門處理未成年人監(jiān)護問題的國家機關或權力機構，各部門的職能交叉重合，職責難以厘清，責任無法劃分，最終形成“名義上都管但實際都不管”的問題，無法積極有效地參與維權和監(jiān)督。“南京餓死女童案”就集中暴露了這一問題。

（三）監(jiān)護事件頻發(fā)但司法介入極少

雖然民法通則自1987年就確立了監(jiān)護權撤銷制度，但近30年來，撤銷監(jiān)護權的案例卻寥寥無幾。原因有很多：一是時代矛盾的折射和反映。當前，我國正處于社會矛盾凸顯期，市場化、信息化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，家庭監(jiān)護問題隨之凸顯，出現(xiàn)了大量留守兒童缺少父母關愛，一些貧困家庭缺乏養(yǎng)育子女的能力，少數(shù)有吸毒、酗酒惡習的父母甚至虐待子女等現(xiàn)象。二是傳統(tǒng)觀念的制約。傳統(tǒng)觀念認為，孩子是父母的，父母毆打孩子是家務事，外人不便干預，因此，受到家庭監(jiān)護侵害的孩子經(jīng)常難以得到有效救濟。三是立法比較原則。民法通則、未成年人保護法都規(guī)定，特定情形下人民法院可以撤銷監(jiān)護人資格，但沒有對申請人資格、可以撤銷監(jiān)護人資格的情形作出細化規(guī)定。四是司法解釋規(guī)定不夠具體。司法解釋沒有明確申請人的資格和訴訟程序，對“不履行監(jiān)護職責、侵害未成年人權益”等法律規(guī)定沒有進一步具體化。五是行政機關沒有可操作性的規(guī)定。政府有關規(guī)定沒有明確各職能部門在介入未成年人家庭監(jiān)護侵害方面的職責、分工等。以上種種，致使相關法律規(guī)定無法落實。

二、未成年人監(jiān)護制度存在的突出問題

通過分析未成年人監(jiān)護的現(xiàn)狀，可以看出未成年人監(jiān)護制度存在以下幾個方面的突出問題。

（一）監(jiān)護的監(jiān)督主體不清楚

我國法律僅僅規(guī)定上述主體“有權”對監(jiān)護人的監(jiān)護行為進行監(jiān)督，未規(guī)定強制性的監(jiān)督義務，更未明確各主體進行監(jiān)督的先后順序、主次關系和職責分工，導致具體承擔責任的監(jiān)護監(jiān)督責任長期得不到落實。

（二）監(jiān)督職責不明確

對于監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護人的合法權益的監(jiān)督，我國法律僅籠統(tǒng)地規(guī)定“人民法院可以根據(jù)有關人員或者有關單位的申請，撤銷監(jiān)護人的資格”，既沒有明確監(jiān)護監(jiān)督主體的地位作用，也沒有規(guī)定具體的權利義務，更沒有規(guī)定不履行監(jiān)護監(jiān)督職責所應承擔的具體責任。

（三）行政保護和司法審判程序銜接不暢

發(fā)生監(jiān)護人侵害未成年人的案件后，發(fā)現(xiàn)報告程序、部門分工、如何移交、如何啟動司法審查及司法審查的后接程序等均不完備。

（四）司法審查程序不完善

對監(jiān)護案件的審理缺乏必要的保護程序設置，僅籠統(tǒng)要求堅持“特殊、優(yōu)先”保護原則，但缺乏“實質(zhì)性”程序規(guī)范。

（五）監(jiān)護落實效果不理想

民政部門實際上是我國未成年人國家監(jiān)護的直接實施主體，承擔著國家監(jiān)護的“兜底”職能。但是，受法律規(guī)定、資金、人員、技術、管理、配套制度等因素的影響，民政部門目前所承擔監(jiān)護職能非常有限，尚無法充分發(fā)揮國家監(jiān)護的“兜底”功能。

三、建立健全未成年人國家監(jiān)護制度的對策建議

未成年人國家監(jiān)護制度是彌補家庭監(jiān)護不足、保護未成年人合法權益的一種有效社會保障機制，應當包括三個層面的內(nèi)容：一是國家對未成年人監(jiān)護進行外部監(jiān)督，切實有效保護未成年人合法權益和健康成長；二是如果未成年人家庭監(jiān)護不力或者出現(xiàn)不能監(jiān)護情形時，國家應迅速采取必要補救措施；三是對于喪失親權監(jiān)護或其父母沒有監(jiān)護能力，且窮盡必要措施仍無法找到合適近親屬作為監(jiān)護人的情形，由國家專門監(jiān)護機構直接代行監(jiān)護職能。

（一）完善未成年人國家監(jiān)護立法

根據(jù)聯(lián)合國《兒童權利公約》、我國憲法、民法通則、未成年人保護法等相關規(guī)定，保護未成年人權益是國家和政府的重要職責，政府是未成年人的最終保護主體，政府應當切實履行責任，在促進未成年人健康成長方面發(fā)揮積極作用。未成年人保護法提出了“家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護”四大保護體系，但唯獨缺乏“政府保護”這一極其重要和關鍵的內(nèi)容，導致在司法實踐中存在許多難題。一是“誰來有效監(jiān)督家庭監(jiān)護”。我國現(xiàn)行法律規(guī)定了監(jiān)護主體和職責，但對于監(jiān)護人履職情況的監(jiān)督缺乏明確規(guī)定。法律既沒有明確負有發(fā)現(xiàn)報告義務的主體，也沒有賦予哪些人員、單位具備上門監(jiān)督、評估的法定權限，導致相對“私密”的失職監(jiān)護行為無人監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)或舉報，未成年人一旦陷入家庭監(jiān)護危機時無法得到及時有效的幫助。二是“誰來介入家庭監(jiān)護”。南京餓死女童事件等類似悲劇中，都有一個共同的特點，即這些孩子長期受虐待或者被忽視。雖然鄰居、基層群眾組織甚至政府相關部門都知道，也都有一定的救助行為，但始終缺乏一個強有力的機構代表孩子去維護自身的利益，其根本原因在于現(xiàn)行立法沒有明確承擔監(jiān)護監(jiān)督職責的部門和機構，使相關部門遇到上述問題時無所適從，難以有效介入。因此，有必要對未成年人保護法進行修訂，完善涉及未成年人監(jiān)護的法律規(guī)定，使其具體化，具有可操作性。三是明確強制報告義務，既要明確每個社會成員和單位都有對監(jiān)護侵害行為的監(jiān)督和舉報義務，也要明確明知不報的責任。建議“學校、醫(yī)院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員”作為強制報告主體，并明確相應罰則。其他社會公眾作為普通報告主體，均“有權勸阻、制止或者舉報”監(jiān)護人侵害未成年人的行為。

（二）強化政府代表國家行使監(jiān)護職責

一是設立專門工作機構統(tǒng)管國家監(jiān)護事務。建議政府確定民政部門統(tǒng)管家庭監(jiān)護指導與監(jiān)督、監(jiān)護事件應急處置、報告受理和案件分流、家庭監(jiān)護能力調(diào)查評估等工作。時機成熟時在民政部門內(nèi)設青少年事務管理局，具體負責國家監(jiān)護的實施。

二是明確專門工作機構跨部門工作的權限。建議民政部門專門機構具體職能包括：未成年人信息的動態(tài)監(jiān)控；重點家庭的監(jiān)護監(jiān)督指導；接受家庭監(jiān)護事件報告；對帶離家庭的被監(jiān)護人進行臨時安置保護；家庭監(jiān)護的調(diào)查評估；代表國家提出中止、撤銷監(jiān)護人資格申請；接收安置涉案未成年人；擔任未成年人的國家監(jiān)護人；對工作對象家庭進行回訪調(diào)查；與未成年人保護相關的其他工作。同時建議引入非政府組織的力量參與未成年人接收托管、潛在問題家庭的社會觀護、家庭監(jiān)護的支持與指導等工作。

三是建立家庭監(jiān)護分層監(jiān)督制度。第一層次：對社會普通家庭的一般監(jiān)督。一般監(jiān)督主要是了解掌握未成年人及其家庭的常規(guī)靜態(tài)及動態(tài)信息，將分散在各個部門的涉及到未成年人的戶籍、教育、醫(yī)療、社會保障等信息整合為國家監(jiān)護的基礎數(shù)據(jù)庫，包括兒童基本身份信息、家庭情況、個體需求、值得注意的特殊需求。民政、公安部門通過兒童信息采集和分析研判，對兒童面臨的風險做出預警，對兒童保護工作中發(fā)現(xiàn)的問題提出對策，開展?jié)M足兒童需求的活動，并對需要特殊幫助的兒童提供保護服務。一般監(jiān)督主要起到監(jiān)護侵害初級預防的作用。第二層次：對潛在問題家庭的重點監(jiān)督。重點監(jiān)督主要針對單親家庭、吸毒人員家庭、服刑人員家庭、有暴力記錄的家庭、流浪兒童家庭、留守兒童家庭、貧困家庭，重點監(jiān)督被監(jiān)護人是否獲得適當家庭養(yǎng)育、是否接受義務教育、是否存在情感忽視、監(jiān)護人是否具備撫養(yǎng)監(jiān)管能力、是否存在監(jiān)護侵害行為。重點監(jiān)督主要起到監(jiān)護侵害次級預防的作用。第三層次：對監(jiān)護失能家庭的介入干預。第三層次監(jiān)督是指將家庭監(jiān)護問題移交司法審查，由人民法院判決暫時中止或者永久剝奪監(jiān)護人資格、由民政部門或者其他相關主體代替父母承擔監(jiān)護職責。

（三）完善監(jiān)護案件的司法審查制度

一是遵循未成年人最大利益原則。人民法院審理撤銷監(jiān)護人資格案件應當給予未成年人特殊、優(yōu)先保護，對于年滿十周歲、具有一定理解和表達能力的未成年人，人民法院在審理案件中應當聽取他們的意見。可以考慮賦予未成年人在訴訟中的獨立地位。申請人為向人民法院提交書面申請的個人或單位，被申請人為未成年人父母或其他監(jiān)護人。如果出現(xiàn)申請人在訴訟過程中撤回申請，而未成年人堅持要求撤銷監(jiān)護人資格的情形，人民法院可以就未成年人提出的請求繼續(xù)審理。

二是建立適合成年人參與訴訟制度。人民法院受理撤銷監(jiān)護人資格的案件，未成年人沒有其他監(jiān)護人的，可以由臨時照管人、祖父母、外祖父母、成年兄、姐、其他成年親屬等作為合適成年人，幫助未成年人完成訴訟活動。人民法院可以建議未成年人住所地民政部門指派人員擔任合適成年人，也可以指定共青團干部、司法社工、教師、居住地基層組織代表、律師和其他熱心未成年人司法保護工作的人員擔任合適成年人。人民法院還應當通知法律援助機構指派律師為未成年人提供法律援助，并可以委托專業(yè)機構或人員對未成年人及被申請人進行心理疏導。

三是規(guī)范人身安全保護裁定。人民法院可以根據(jù)相關單位或個人申請、也可以依職權作出人身安全保護裁定，并向被監(jiān)護人、臨時照管人住所地公安機關送達，由公安機關加強對被監(jiān)護人、臨時照管人的人身保護。裁定內(nèi)容還應當通知被申請人、未成年人的其他監(jiān)護人、近親屬、住所地的村（居）民委員會、學校、單位，或者人民法院認為有必要知悉裁定內(nèi)容的單位或者個人。人民法院經(jīng)審查認為有必要將被監(jiān)護人帶離家庭的，可以向被監(jiān)護人住所地民政部門、公安機關提出建議，由公安機關、民政部門將被監(jiān)護人帶離家庭并予以妥善安置。

四是強化法院在事實查明中的司法能動作用。人民法院可以走訪當事人住所地的村（居）民委員會、學校、工作單位、轄區(qū)派出所等，核實相關情況。民政部門、相關單位或組織接受人民法院委托開展社會調(diào)查的，應當形成書面調(diào)查評估報告，由參加社會調(diào)查的人員簽名并加蓋調(diào)查機構公章，經(jīng)當事人質(zhì)證后，可以作為證據(jù)使用。人民法院審理申請恢復監(jiān)護人資格案件，可以委托民政部門對申請人監(jiān)護能力和條件進行調(diào)查評估，民政部門做出的調(diào)查評估報告應當作為確定是否恢復監(jiān)護人資格的重要依據(jù)。

五是強調(diào)監(jiān)護救濟案件的執(zhí)行對接。人民法院作出撤銷監(jiān)護人資格判決后，應當依職權將案件移送由執(zhí)行庭執(zhí)行。案件執(zhí)行需要其他單位或者個人配合或者協(xié)助的，人民法院執(zhí)行部門可以向有關個人或單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知。負有監(jiān)護職責的個人或者單位拒不履行判決，人民法院可以對其適用強制措施。情節(jié)嚴重，構成犯罪的，應當追究刑事責任。

國家公權力逐步介入未成年人監(jiān)護領域，是世界各國立法的趨勢，強化政府在國家監(jiān)護制度中的主導作用是大勢所趨。黨的十八屆三中全會指出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”，中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要健全“困境兒童分類保障制度”。

未成年人是國家、社會未來的希望，最大限度保障未成年人健康成長就是“最大的民生”。當然，未成年人國家監(jiān)護是一個龐大的系統(tǒng)工程，涵蓋未成年人保護、預防未成年人犯罪、兒童福利、少年司法等多個領域，其建立和完善并非朝夕之功，需要從國家層面進行頂層制度設計。國家、社會、學校、家庭及其他任何公私主體，在處理與未成年人有關的事務時，尤其在涉及制度建設、資源分配時，都要以未成年人的最大利益為優(yōu)先考慮。只有秉持這樣的理念，未成年人國家監(jiān)護制度才能真正建立。

（作者系最高人民法院研究室少年法庭工作辦公室副主任）