喬東平

困境兒童保障的問題、理念與服務(wù)保障

喬東平

2013年5月和6月，民政部分別實(shí)施“未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作”和“適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作”，明確要將傳統(tǒng)的對孤兒、棄嬰、流浪兒童的保障擴(kuò)展到其他困境兒童，這是我國兒童福利和兒童保護(hù)制度的進(jìn)步。同時(shí)，試點(diǎn)之初發(fā)生的南京餓死女童案和兩年后發(fā)生的畢節(jié)留守兒童自殺案促使人們反思，政府已經(jīng)為困境兒童家庭提供了現(xiàn)金救助，社區(qū)居委會(huì)、派出所/學(xué)校對困境兒童的情況都知情并進(jìn)行了干預(yù)，仍然發(fā)生這樣的慘案，說明我國兒童福利及兒童保護(hù)制度存在不可忽視的漏洞和問題，特別是困境兒童僅有現(xiàn)金和實(shí)物等經(jīng)濟(jì)保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，服務(wù)保障的缺失可能導(dǎo)致功虧一簣。

一、我國困境兒童保障存在的問題

針對困境兒童的救助保護(hù)屬于狹義的兒童福利，主要關(guān)注困境兒童的福利制度屬于殘補(bǔ)型兒童福利。分析我國困境兒童保障存在的問題是為了更好地完善政策及執(zhí)行，真正改善困境兒童的生存和發(fā)展?fàn)顩r。

1.“困境兒童”的內(nèi)涵未清楚地界定，外延存在混亂，困境兒童保障政策未涵蓋所有困境兒童。在適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)的文件中，兒童被分為孤兒、困境兒童、困境家庭的兒童和普通兒童四個(gè)層次，其中，困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童。這種分類依據(jù)的是兒童困境的特點(diǎn)及需要保障的程度，以及民政工作的優(yōu)先順序，使困境兒童未包含孤兒和困境家庭的兒童。學(xué)術(shù)界對困境兒童的界定外延較廣，還關(guān)注到受虐待或暴力傷害的兒童、家庭困難的留守兒童、單親家庭兒童等。在兒童福利中，兒童分為普通兒童和困境兒童兩類。困境兒童指在出生和成長過程中，遇到特殊困難境遇或問題，影響其生存或發(fā)展的兒童群體。

2. 困境兒童保障的形式大多局限于現(xiàn)金保障，缺少服務(wù)保障，無法滿足困境兒童及家庭的需要，保障體系不完善。我國困境兒童保障一般偏重于基本生活、教育、醫(yī)療、康復(fù)方面的社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)政策，主要表現(xiàn)為針對不同類型的兒童，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放困境兒童津貼或補(bǔ)助，建立的是基本生活保障制度。地方困境兒童的分類保障政策重點(diǎn)保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、困難家庭的重殘和重病兒童等。困境兒童津貼一般按照社會(huì)散居孤兒的養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)或者散居孤兒的一定百分比發(fā)放，不與其它低保金或殘保金等現(xiàn)金補(bǔ)助重復(fù)發(fā)放。從政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行上看，現(xiàn)金救助是最簡單、易操作、效果直接的保障形式，也是各國的普遍做法，但存在著錢不一定用于改善兒童生活的風(fēng)險(xiǎn)，政府難以監(jiān)管保障金的使用。因此，有些國家采取教育券、定向購物券或代金券等形式作為補(bǔ)充。目前，我國困境兒童保障的形式單一，除了現(xiàn)金救助和有限的實(shí)物救助（免費(fèi)早餐或午餐、蛋奶、貧困殘疾兒童的康復(fù)設(shè)施和器材等）之外，缺少面向困境兒童及其家庭的福利服務(wù)，無法滿足困境兒童多方面的需要和改善困境兒童家庭的功能。特別是有些兒童遭遇困境并非因?yàn)樨毨?，可能因?yàn)槿鄙僬疹?、親情、心理輔導(dǎo)、遭受暴力或虐待等，單一的現(xiàn)金救助無法解決他們的問題，他們更需要的是服務(wù)。兒童福利服務(wù)是完善的困境兒童保障體系不可或缺的部分。

3. 服務(wù)于困境兒童的社會(huì)組織和專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，服務(wù)不足并缺少專業(yè)性，難以提供有效的服務(wù)保障。

首先，困境兒童保障長期由政府承擔(dān)主要責(zé)任，非政府的兒童福利機(jī)構(gòu)少，專業(yè)服務(wù)人員少，有的縣沒有一家社工機(jī)構(gòu)，政府缺乏培育社會(huì)組織的意識或能力，親自提供服務(wù)負(fù)擔(dān)很重、能力有限。其次，現(xiàn)有服務(wù)主要針對孤兒、流浪兒童和部分流動(dòng)留守兒童，大多數(shù)困境兒童沒有得到服務(wù)，特別是城鄉(xiāng)兒童福利服務(wù)及設(shè)施存在較大差別。最后，現(xiàn)有服務(wù)常常與困境兒童及家庭需求的匹配度不夠或者服務(wù)不配套，影響了服務(wù)效果，原因在于需求調(diào)查不到位，重視服務(wù)對象的數(shù)量勝于服務(wù)效果，專業(yè)能力不足，政策或服務(wù)的設(shè)計(jì)有缺欠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目”并非惠及所有0～6歲的貧困殘疾兒童，由于路途遠(yuǎn)，需要家長陪護(hù)但不提供家長的食宿，導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)貧困殘疾兒童無奈放棄免費(fèi)康復(fù)服務(wù)的機(jī)會(huì)。

4. 困境兒童的國家監(jiān)護(hù)制度落實(shí)困難。我國長期僅對孤兒、棄嬰和流浪兒童進(jìn)行國家監(jiān)護(hù)，一般不提供對其他困境兒童的國家監(jiān)護(hù)，不提供以家庭為基礎(chǔ)的服務(wù)，因此南京餓死女童生前無法被福利院接受，也沒有其它的替代性庇護(hù)機(jī)構(gòu)，否則這樣的慘劇完全可以避免。國家監(jiān)護(hù)是對家庭/父母的監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督和補(bǔ)充，需要監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處理（包括訴訟）、安置等一套機(jī)制和程序，最大的困難是對事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、受虐待兒童等困境兒童的安置。目前，適度普惠型兒童福利試點(diǎn)地區(qū)和未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)建立兒童福利或兒童保護(hù)的組織體系，在村（居）委會(huì)建立兒童福利工作室或兒童之家，設(shè)立兒童福利主任或兒童福利督導(dǎo)員；在區(qū)鎮(zhèn)民政辦設(shè)立兒童福利工作站；縣（市）民政局設(shè)立兒童福利指導(dǎo)中心，設(shè)立熱線，擴(kuò)展兒童福利院或未成年人保護(hù)中心的功能作為保護(hù)兒童的庇護(hù)場所。但是，很多試點(diǎn)地區(qū)掛了牌子卻難以提供實(shí)質(zhì)性的服務(wù)或服務(wù)運(yùn)行艱難。

5. 困境兒童保障屬于事后救助，對源頭預(yù)防重視不夠或未落到實(shí)處。

對于如何預(yù)防和減少困境兒童的產(chǎn)生，如何預(yù)防貧困的代際傳遞，很多地方政府缺乏有效的舉措和細(xì)致的工作，包括婚姻登記、孕期檢查、計(jì)劃生育、嬰幼兒保健、疾病篩查、孩子照顧、父母教育等方面存在很多漏洞或政策執(zhí)行不到位，導(dǎo)致一些兒童出生即陷入困境或處于風(fēng)險(xiǎn)中。預(yù)防工作需要大量的服務(wù)跟進(jìn)。

6. 困境兒童保障工作的管理體制不順。民政的社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)兩個(gè)部門都與困境兒童保障工作相關(guān)，并分別試點(diǎn)，容易造成人、財(cái)、物資源的浪費(fèi)，執(zhí)行中的重復(fù)或者溝通與合作不暢，都可能影響政策和服務(wù)實(shí)施的效率和效果。面對不同類型的困境兒童，政府的責(zé)任主體機(jī)構(gòu)及其職責(zé)仍不夠明確。因此，南京餓死女童案沒有政府部門承擔(dān)責(zé)任，社區(qū)和鄰居發(fā)現(xiàn)困境兒童不知向哪個(gè)部門報(bào)告，只能報(bào)警，如果有專門的責(zé)任主體部門及熱線接受困境兒童問題的報(bào)告，提供專業(yè)服務(wù)，慘劇也不會(huì)發(fā)生。

二、困境兒童保障的理念

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和中國現(xiàn)實(shí)，困境兒童保障的政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行應(yīng)該具有以下理念：

1. 把“保護(hù)兒童免受傷害”或兒童安全放在第一位，在這個(gè)目標(biāo)下，兒童的“最大利益”成為保護(hù)兒童的基本原則。特別是當(dāng)父母的利益與兒童的利益發(fā)生沖突的時(shí)候，優(yōu)先考慮兒童的利益。比如是否應(yīng)該剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，應(yīng)該以兒童的最大利益為考慮，首先是兒童安全。在畢節(jié)留守兒童自殺案中，政府、學(xué)校和社區(qū)工作人員把上學(xué)放在第一位，義務(wù)教育被視為孩子的最大利益，工作重點(diǎn)放在勸孩子返校，忽視了孩子內(nèi)心所受的傷害和安全風(fēng)險(xiǎn)，這樣的家訪服務(wù)顯然是無效的，甚至起了反作用。

2. 家庭是最適合兒童成長的環(huán)境，盡可能使兒童擁有一個(gè)安全而永久的家庭，只要安全，兒童應(yīng)該留在原生家庭中。即使困境兒童的家庭狀況很差，政府首先應(yīng)該考慮的是如何幫助這個(gè)家庭改善家庭功能，而不是急于把困境兒童帶離家庭。不能僅僅因?yàn)榧彝ヘ毨Ф箖和撾x原生家庭，只有當(dāng)家庭對兒童不安全的時(shí)候，兒童才能被帶離家庭，做其它妥善安置。

3. 對失去家庭的困境兒童安置的危害最小化選擇。對困境兒童的永久性安置（收養(yǎng)）比寄養(yǎng)好，家庭寄養(yǎng)比機(jī)構(gòu)養(yǎng)育好。這種一般性原則還需要根據(jù)兒童的年齡、身體和心理等方面的情況做具體的分析。

妊娠期高血壓疾病是妊娠期特有的并發(fā)癥，通常導(dǎo)致孕婦供血供氧不足，從而引起胎兒宮內(nèi)窒息，造成胎兒發(fā)育不良甚至早產(chǎn)或死胎，其臨床主要表現(xiàn)為高血壓、水腫以及蛋白尿等[7-9]。拉貝洛爾是近年新研制的具有良好降壓效果的α、β受體拮抗劑，它能在不影響心輸出量的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對血壓的調(diào)控，同時(shí)還能緩解竇性心律、降低外周血管阻力[10-11]。有研究[12-13]表明，拉貝洛爾對妊娠期孕婦抗血小板聚集有良好效果，且有利于胎兒肺臟的發(fā)育，降壓的同時(shí)能避免對胎兒的毒性損傷。硝苯地平緩釋片通過對血管壁游離的鈣離子拮抗作用，擴(kuò)張血管及緩解平滑肌張力，從而起到降壓作用并對心肌具有保護(hù)作用[14-15]。

4. 堅(jiān)持上游干預(yù)、投資兒童、預(yù)防為主的發(fā)展型政策取向?！吧嫌胃深A(yù)”即消除人生早期階段的兒童貧困，使他們有良好的生活起點(diǎn)和公平機(jī)會(huì)。對兒童的投資是效益最好的投資，即使資金有限，政府也應(yīng)“在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求”（聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》），對困境兒童加大人財(cái)物資源的投入，可以預(yù)防困境兒童的產(chǎn)生和困境狀況的惡化。源頭預(yù)防比事后救助更有效，更節(jié)約成本。

5. 保障困境兒童的生存和發(fā)展是國家的責(zé)任，也是困境兒童的基本權(quán)利。兒童是國家的公民，當(dāng)兒童遭遇危險(xiǎn)和處于困境時(shí)，當(dāng)家庭養(yǎng)育兒童有困難時(shí)，政府有責(zé)任對于困境兒童和家庭提供經(jīng)濟(jì)上的幫助和各種形式的保護(hù)服務(wù)，幫助兒童擺脫困境。

6. 兒童福利和保護(hù)的一切政策和措施都應(yīng)該從兒童的需要出發(fā)。社會(huì)福利的目標(biāo)是人的需要的滿足，因此，基于困境兒童及其家庭需要的政策和服務(wù)才可能是好的政策和服務(wù)。政府不僅要關(guān)注困境兒童的生存需要，減少兒童貧困，而且要關(guān)注困境兒童的發(fā)展需要和受保護(hù)的需要，保障兒童生存、發(fā)展和受保護(hù)等權(quán)利，促進(jìn)困境兒童身心健康發(fā)展和安全。

三、困境兒童的服務(wù)保障

兒童福利服務(wù)是兒童福利的重要內(nèi)容，困境兒童保障的制度安排必須包括服務(wù)保障，建立針對困境兒童及家庭的服務(wù)體系，并把服務(wù)落到實(shí)處，才能真正實(shí)現(xiàn)對困境兒童的全面保障或保護(hù)。

1. 困境兒童服務(wù)保障的主體。保障主體主要是政府、社區(qū)、社會(huì)組織等。社工是專業(yè)服務(wù)的遞送者，致力于幫助困境兒童及其家庭解決面臨的問題，但由于我國大多數(shù)地區(qū)社工的不足，政府也可通過培訓(xùn)社區(qū)工作人員和志愿者提供力所能及的服務(wù)。

2. 困境兒童服務(wù)保障的客體。困境兒童及其家庭是保障對象，一類是失去家庭依托的困境兒童；另一類是其生理、心理和發(fā)展需要不能在家庭中得到恰當(dāng)?shù)幕虺浞值臐M足或不適宜繼續(xù)在家庭中生活的困境兒童。

3. 困境兒童服務(wù)保障的理論依據(jù)。需要或需求是福利服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，決定服務(wù)的對象、范圍和次序，也是衡量福利服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。因此，困境兒童及其家庭的需要應(yīng)該是服務(wù)保障的出發(fā)點(diǎn)。需要理論和生命周期理論為困境兒童的服務(wù)保障指明了方向。

從需要理論看，馬斯洛的需要層次論概括了人的五種基本需要，依次是生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、自尊的需要、自我實(shí)現(xiàn)的需要，前一種需要沒有滿足會(huì)影響后一種需要的滿足。具體到兒童的需要，臺灣學(xué)者曾華源、郭靜晃（《少年福利》亞太圖書出版社，1999）概括了八種兒童福利需求：（1）獲得基本生活照顧；（2）獲得健康照顧；（3）獲得良好的家庭生活；（4）滿足學(xué)習(xí)的需要；（5）滿足休閑、娛樂的需要；（6）擁有社會(huì)生活能力；（7）獲得良好心理發(fā)展；（8）免于被剝削、被傷害。這些是普通兒童和困境兒童的共同需求，其中兒童照顧需要是最基本的需要。

生命周期理論指出，人生的不同階段不僅有不同的需要和問題，而且上一階段的生活質(zhì)量對下一階段有著非常重要的影響或決定作用。由于兒童處于生命周期的開始或“上游”，這個(gè)階段的任何不利因素，都會(huì)影響他們的一生。顯然，不同類型的困境兒童的需要是否得到滿足、問題是否得到解決將影響兒童身心的健康成長及成年后的發(fā)展。因此，困境兒童服務(wù)保障需要針對兒童不同階段的需要，設(shè)計(jì)不同的服務(wù)項(xiàng)目或內(nèi)容。

4. 困境兒童服務(wù)保障的內(nèi)容和形式。困境兒童的服務(wù)保障要滿足兒童的八種基本需求，起碼應(yīng)該提供生活照顧服務(wù)、健康照顧服務(wù)、家庭支持服務(wù)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)、課外班、社會(huì)適應(yīng)服務(wù)、心理輔導(dǎo)和咨詢、兒童保護(hù)服務(wù)等。此外，還要滿足特殊困境兒童的特殊需求，如殘疾兒童的康復(fù)需要、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的安置需要等。政府應(yīng)以社區(qū)和學(xué)校為依托，根據(jù)困境兒童及家庭的需要設(shè)計(jì)服務(wù)包，建立服務(wù)體系。這些服務(wù)可以分為以下三類：

（1）支持性服務(wù)。這類服務(wù)的目的是預(yù)防家庭中出現(xiàn)兒童虐待、暴力傷害或嚴(yán)重忽視的現(xiàn)象，預(yù)防困境兒童輟學(xué)、流浪、自殺和違法犯罪等，保證困境兒童能夠得到恰當(dāng)?shù)募彝フ疹櫤陀欣谏硇陌l(fā)展的成長環(huán)境。這類服務(wù)形式多樣，幾乎包括了以社區(qū)為基礎(chǔ)的所有旨在幫助和增強(qiáng)家庭功能的服務(wù)：①貧困幫扶和整合資源服務(wù)；②針對困境兒童的服務(wù)，包括兒童照顧服務(wù)、托育服務(wù)、臨時(shí)托管、寄宿服務(wù)、功課輔導(dǎo)、興趣班、課外活動(dòng)、生命和健康教育、兒童自我保護(hù)教育、康復(fù)服務(wù)等；③家庭支持服務(wù)和維護(hù)服務(wù)，包括為困境兒童家庭提供信息、咨詢、孕期服務(wù)、兒童早期教育指導(dǎo)、父母教育、婚姻家庭咨詢輔導(dǎo)等；④家庭成員的精神健康服務(wù)；⑤社區(qū)層面的父母互助小組、代理家長服務(wù)、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)等?？梢圆扇《唐趥€(gè)案輔導(dǎo)、小組活動(dòng)和社區(qū)活動(dòng)等方式開展服務(wù)?，F(xiàn)有的農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務(wù)、社區(qū)“兒童之家”“四點(diǎn)半學(xué)?！薄⑸鐓^(qū)家庭服務(wù)中心等提供的大多是支持性或預(yù)防性服務(wù)。

（2）保護(hù)性服務(wù)。保護(hù)困境兒童免受父母或其他照顧人的虐待或忽視，包括身體虐待、心理虐待、性侵犯、忽視（生活必需品匱乏、監(jiān)護(hù)忽視、醫(yī)療忽視、教育忽視）、剝削兒童等。政府和社會(huì)有責(zé)任對遭遇或可能遭遇傷害或虐待的兒童提供服務(wù)或干預(yù)，幫助他們健康成長。這類服務(wù)包括：①家庭風(fēng)險(xiǎn)篩查服務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)困境兒童特別是受傷害的兒童；②兒童保護(hù)熱線服務(wù)，24小時(shí)接受有關(guān)困境兒童的報(bào)告；③國家庇護(hù)服務(wù)，對受虐待和傷害或無人撫養(yǎng)的兒童提供臨時(shí)庇護(hù)；④受虐兒童心理輔導(dǎo)服務(wù)；⑤受虐兒童醫(yī)療服務(wù)；⑥法律服務(wù)，申請法院的保護(hù)令、剝奪父母監(jiān)護(hù)權(quán)的訴訟；⑦針對出現(xiàn)突發(fā)性或重大問題的困境兒童及家庭提供深度個(gè)案輔導(dǎo)、治療小組、危機(jī)干預(yù)等治療性或保護(hù)性服務(wù)。這些服務(wù)可以避免兒童在受到虐待、暴力和嚴(yán)重忽視等傷害時(shí)求助無門或求助無效，保護(hù)兒童的基本權(quán)利。

（3）替代性服務(wù)。當(dāng)兒童因?yàn)楦鞣N原因失去家庭依托，或通過法律途徑將兒童從其原生家庭中分離出來后，為困境兒童提供的照顧或安排，屬于替代性服務(wù)，也稱為離家照顧服務(wù)。經(jīng)過合理的努力，如提供現(xiàn)金救助、支持性服務(wù)和保護(hù)性服務(wù)，如果困境兒童家庭仍然無法恢復(fù)功能或者父母嚴(yán)重不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，可以依法剝奪父母監(jiān)護(hù)權(quán)。這時(shí)，妥善安置困境兒童是最終目標(biāo)，主要是對孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童和受虐待兒童的安置服務(wù)，包括四種途徑：①收養(yǎng)服務(wù)是對困境兒童的永久安置，包括國內(nèi)收養(yǎng)和涉外收養(yǎng)，存在一些監(jiān)管漏洞；②親屬寄養(yǎng)是將困境兒童交由其親屬撫養(yǎng)，有利于發(fā)展“終生關(guān)系”的寄養(yǎng)，類似有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻無監(jiān)護(hù)權(quán)的收養(yǎng)；③非親屬家庭寄養(yǎng)，由與兒童沒有親屬關(guān)系的成年人及家庭提供，2014年9月新修訂的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》，限定未滿十八周歲、監(jiān)護(hù)權(quán)在縣級以上民政部門的孤兒、棄嬰棄童以及流浪兒童才能被寄養(yǎng)；④機(jī)構(gòu)養(yǎng)育目前在我國是對孤兒和流浪兒童的集中照顧，有的采取機(jī)構(gòu)內(nèi)“類家庭”形式，但缺乏照顧事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童和受虐待兒童的機(jī)構(gòu)，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)嘗試在兒童福利院提供照顧服務(wù)或成為轉(zhuǎn)介服務(wù)的平臺。

綜上所述，困境兒童保障是個(gè)系統(tǒng)工程，需要整合各方面的力量。服務(wù)保障需要政府主導(dǎo)，社區(qū)、社會(huì)組織和學(xué)校等多元主體參與，政府可以通過購買服務(wù)的方式推進(jìn)社會(huì)組織參與困境兒童救助，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)。這就需要加強(qiáng)社會(huì)組織的培育和兒童社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，使服務(wù)保障真正落到實(shí)處。服務(wù)保障的實(shí)現(xiàn)離不開政府資金的大量投入，如購買服務(wù)的資金、對困境兒童享受學(xué)前教育服務(wù)的資助、國家監(jiān)護(hù)服務(wù)的運(yùn)行等。

2014年11月19日，李克強(qiáng)總理召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃》，提出以健康和教育為重點(diǎn)，對集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村困難家庭兒童給予從出生開始到義務(wù)教育結(jié)束的關(guān)懷和保障。本文認(rèn)為，這種關(guān)懷和保障應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障，二者是相輔相成、缺一不可的。

（作者系北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授）