馬淑萍 丁紅衛(wèi)

日本國資國企改革經(jīng)驗與問題

馬淑萍 丁紅衛(wèi)

日本與國有企業(yè)相關的法律概念是特殊法人、特殊公司（本文重點研究國家經(jīng)營的特殊公司及其資產(chǎn)管理）。據(jù)OECD報告，日本已成為世界上國企數(shù)量極少的國家，目前國有控股公司僅剩下日本郵政股份公司。

日本國資國企基本情況

1.國有資產(chǎn)按照嚴格的法律分類實行分類治理

根據(jù)日本《國有財產(chǎn)法》規(guī)定，國有資產(chǎn)分為行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)兩類。行政資產(chǎn)是直接用于行政目的的資產(chǎn)，分為公用資產(chǎn)、公共用資產(chǎn)、皇室用資產(chǎn)和企業(yè)用資產(chǎn)。普通資產(chǎn)指行政資產(chǎn)以外的一切國有資產(chǎn)，包括政府出資（向行政法人、NTT股份等出資）、為駐日美軍設施提供的資產(chǎn)、租借給地方公共團體等的綠地及道路等資產(chǎn)、未被使用的國有土地及其他資產(chǎn)。本文重點研究政府出資的國有企業(yè)資產(chǎn)。

行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)的區(qū)別在于行政資產(chǎn)除極少情況外，不可作為私權對象，而普通資產(chǎn)可作為國有私有物。因此，在管理上不同，行政資產(chǎn)是實現(xiàn)行政目的的必要物質手段，其管理權在各省廳，而普通資產(chǎn)具有財政資產(chǎn)性質，由財務省統(tǒng)籌管理，下設分支機構。

2.政府出資的國有資產(chǎn)少

2010年底，日本國有資產(chǎn)總額為101.2萬億日元（不包括會計法的管理對象，如國有現(xiàn)金、儲蓄等，也不包括物品管理法的管理對象，如辦公設備與必備品等），行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)分別占30%和70%。其中，政府出資的國有資產(chǎn)僅占22%，即向日本政策金融公庫、日本郵政、NTT、JT等20家特殊公司法人出資占比，日本國有企業(yè)基本被民營化，國有經(jīng)濟布局集中在社會基礎設施。

3.地方公營企業(yè)承擔地方公共服務

由日本地方政府出資的企業(yè)叫公營企業(yè)（又稱地方供應企業(yè)），主要集中在供水、公交、醫(yī)療服務領域，它們基本壟斷了日本民用和工業(yè)用水服務。日本地方公營企業(yè)決算規(guī)模相當于地方政府普通會計財政支出的20%。

日本國資國企管理體制

日本建立了法制化的國有資產(chǎn)管理體制，國有資產(chǎn)主要依據(jù)《國有財產(chǎn)法》和《財政法》進行監(jiān)管。根據(jù)《國有財產(chǎn)法》規(guī)定，各省廳負責其管轄領域的行政資產(chǎn)管理，財務省負責普通資產(chǎn)的監(jiān)管和處理，同時統(tǒng)籌管理國有資產(chǎn)。

對國有企業(yè)按照特殊企業(yè)實行“一企一法”監(jiān)管。上世紀80年代，除都市再生機構（日本住宅公団、住宅·都市整備公団等）改為獨立行政法人外，其他公營企業(yè)均改為特殊公司法人。財務省是政府出資人的主要代表，并作為國有資產(chǎn)管理部門，負責經(jīng)營預算和決算，具體業(yè)務管理由相關部門負責。特殊公司法人首先與私營企業(yè)一樣，必須遵守《公司法》及上市公司相關法律；同時，日本根據(jù)行業(yè)特點和企業(yè)經(jīng)營情況，對每個國有持股企業(yè)制定了專門法律，進行監(jiān)管。如日本郵政股份公司主要依據(jù)《郵政公司法》經(jīng)營，規(guī)定總務省監(jiān)管日常業(yè)務，其中銀行和保險業(yè)務同時還接受金融廳監(jiān)管，財務省是其股東。

國有上市公司也受到主管部門監(jiān)管。如：2001年JR三家公司整體上市后，理論上不再受JR公司法限制，但國土交通省“為了確保鐵道業(yè)務使用者的便利性、維持適當?shù)睦脳l件以及確保區(qū)域經(jīng)濟和社會健全發(fā)展”，公布了《本州三公司注意事項指南》，對其經(jīng)營業(yè)務繼續(xù)擁有指導、勸告和命令的權利。

日本國企改革的經(jīng)驗和問題

日本一直肯定國有企業(yè)的“公共性”作用，因此國企改革始終堅持確?！肮残浴钡脑瓌t。國企的“企業(yè)性”差是國企改革的重要原因，它是由于經(jīng)營體制造成的。

（一）國企改革的經(jīng)驗

1.民間直接參與制定改革方案

如以行政改革（含國企改革）為目的，1981年設立第二屆臨時行政調查會議（簡稱臨調），作為內(nèi)閣總理大臣咨詢機構。臨調委員由財界代表、工會代表、傳媒代表、學者等組成，提出的三公社民營化和合理化方案成為日本國企改革的主要參考依據(jù)。

改革方案求穩(wěn)。如臨調方案進行了為期兩年的事前調查和研究。同時，在改革方案設計上堅持穩(wěn)步推進原則。如對JR采取先易后難、分類改革，對分拆后的本州三家好企業(yè)先進行民營化改革，而對條件差不能盈利的企業(yè)，采取基金收入彌補收支不平衡辦法。

2.堅持“一企一法”改革

日本國企改革會針對每個企業(yè)制定專門改革法及相關配套法律。如JR民營化改革依據(jù)日本國有鐵道改革法及促進國有鐵道清算事業(yè)團員工再就業(yè)特別措施法等一系列法律施行，通訊改革依據(jù)電氣通信改革三法進行，即《日本電信電話股份公司法》（NTT法）《電氣通信事業(yè)法》《電氣通信相關法》，JT民營化依據(jù)的是日本煙草產(chǎn)業(yè)株式會社法等。

3.業(yè)務分拆、上市減持國有股是國企改革的基本路徑

過去的做法是首先按照地區(qū)或業(yè)務進行分拆，組建新公司，形成內(nèi)部競爭；成立控股公司，發(fā)揮集團協(xié)同效益；上市實現(xiàn)國有股減持和資本流通。如JR按地區(qū)分拆成六個地區(qū)性客運公司和一個全國性貨物公司，2001年三家公司實現(xiàn)了整體上市。NTT公司通過國內(nèi)整體上市和國外上市減持國有股，目前政府和公共團體持股僅占32.51%，上市前對業(yè)務進行重組和分拆，分別于1988年和1991年成立了NTT數(shù)據(jù)和NTTdocomo，1999年將NTT股份公司改組為控股母公司，并按地區(qū)將固話業(yè)務分拆為NTT東日本、NTT西日本和NTT長途公司。

4.妥善解決遺留問題

如JR成立國鐵清算事業(yè)團等兩個存續(xù)公司專門負責處理遺留問題。具體做法：一是分類實施債務繼承。在不妨礙新公司財務獨立的原則下繼承債務，對經(jīng)營基礎差的公司可不再承擔債務，由存續(xù)公司繼承大部分債務，其余債務由盈利能力強的企業(yè)分擔。二是債務資金來源依靠土地出讓金和股票出售收入，不足部分由國家財政補貼。三是進行人員分流。對剩余人員一部分實施早退計劃，一部分通過培訓實現(xiàn)再就業(yè)。

5.確保公共服務

日本采取的一般做法是在法律上明確規(guī)定企業(yè)履行公共服務的責任和義務。如《NTT法》和《電氣通信事業(yè)法》明確規(guī)定，電信事業(yè)公共性責任由“絕對責任”變成“相對責任”，因此電信服務普遍性基本沒有受到民營化影響。

（二）改革的難題

1.遺留問題的妥善處理

日本國企改革的債務問題未得到徹底解決，大量裁員造成了失業(yè)人數(shù)的增加，轉崗浪費了多年來積累的工作經(jīng)驗。

2.市場與公共服務的關系

市場投資和公共投資的關系處理。民營化后的企業(yè)，為了確保經(jīng)營的穩(wěn)健，往往對投資額和方向進行嚴格控制，投資目的更多是為了改善服務和增加收入，而不是實現(xiàn)公共基礎設施的保障等公共目標。如改革后的JR各公司注重改善車輛等設施的市場投資，發(fā)揮不了公共投資作用。此外，在確保均等化公共服務方面，市場化會出現(xiàn)經(jīng)濟落后地區(qū)公共服務供給不足問題。如日本三島鐵路運輸?shù)兔芏葏^(qū)域的經(jīng)營出現(xiàn)更加困難的例子。

3.新運營模式的創(chuàng)造

日本對營利性差的公共服務，改革后沒有找到更好辦法，仍然采取過去的內(nèi)部轉移支付方式。如貨物運輸依靠租用客運鐵路公司的鐵路線路，租金按照加成辦法確定，即貨物運輸費加上百分之一傭金支付給客運公司，這意味著客運補貼貨運問題仍未得到解決，沒有實現(xiàn)市場化運營。

日本郵政改革案例

日本郵政事業(yè)創(chuàng)辦于1871年，原隸屬于郵政省。1997年橋本內(nèi)閣將“郵政三事業(yè)（郵政、金融、保險）”作為一體，組成郵政事業(yè)廳，并在2001年省廳重組時，編入總務省。2003年更名為郵政公社。2005年小泉內(nèi)閣通過郵政民營化相關六部法律，2007年10月實施，改組成立控股公司日本郵政股份公司（簡稱日本郵政），分拆成立四個下設全資子公司郵便事業(yè)股份公司（簡稱郵便事業(yè)）、郵局股份公司（簡稱郵局）、股份公司郵政儲蓄銀行（簡稱郵政儲蓄）、股份公司簡易生命保險（簡稱簡易生命保險），實現(xiàn)了郵政民營化的重要一步。2011年郵政郵儲、簡易生命保險公司上市。2012年對郵政民營化法案和經(jīng)營體制進行進一步調整，郵便事業(yè)與郵局合并，成立了日本郵便股份公司（簡稱日本郵便），形成了目前的1+3集團組織結構體系，2015年10月擬實現(xiàn)集團整體上市。

（一）郵政民營化的改革方案

進入21世紀后，在日本“官改民”大背景下，以及郵政業(yè)務不斷萎縮和舊郵政體制阻礙國際競爭等原因，郵政民營化被提出來，郵政民營化意味著郵政業(yè)務從政府直營向企業(yè)自主經(jīng)營轉變。改革最終實現(xiàn)的具體目標是：發(fā)揮市場作用，有效利用郵政儲蓄（占日本全部儲蓄額的1/3以上）和簡易保險資金；減少1/3公務員隊伍，減輕國民負擔（2004年日本國家公務員97萬人，其中原郵政公社約28萬人。郵政公社不繳納所得稅、法人稅、法人居民稅、法人事業(yè)稅、登錄許可稅、印刷稅等）；減持國有股，實現(xiàn)財政重建。

日本成立了郵政民營化委員會，它是郵政民營化改革的監(jiān)督機構。由于汲取了過去民營化的改革經(jīng)驗，改革方案更加明確了政府監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營的關系，重視處理好公共服務與市場的關系，注意動態(tài)調整改革方案，以處理好企業(yè)發(fā)展和改革的關系。

1.實行全面監(jiān)管的國有資產(chǎn)管理體制

政府對公司進行雙層監(jiān)管。日本財務省作為政府出資人代表，直接持有母公司日本郵政100%的股權（今后減持50%以下），而子公司股權由日本郵政直接持有。在監(jiān)管上，按照業(yè)務及重要程度實行分類分層監(jiān)管?？倓帐∽鳛闃I(yè)務監(jiān)管主管部門，負責母公司及核心子公司的日常業(yè)務監(jiān)管，但金融業(yè)務的子公司同時要接受金融廳監(jiān)管。重大事項除總務大臣審批外，還必須經(jīng)過總理大臣審批。需經(jīng)總務大臣審批的事項具體有：從事郵政法規(guī)定以外的業(yè)務；涉及集團和核心子公司股權變化或變更，如出售、增資擴股；集團和核心子公司董事會及監(jiān)事會和會計監(jiān)察人選的任用和解聘；集團經(jīng)營年度計劃；集團和核心子公司利潤分配及處理，企業(yè)合并、分拆、解散決議；郵政費用的制定。

集團母公司日本郵政的定位是控股公司，主要發(fā)揮業(yè)務戰(zhàn)略調整作用，具有以下職能：行使股東權益；對各業(yè)務子公司的經(jīng)營管理和業(yè)務進行支持；制定業(yè)務子公司的年度經(jīng)營計劃基本方針；子公司董事會及監(jiān)事會人選的任用和解聘。

2.健全內(nèi)部經(jīng)營體制

2007年按照業(yè)務將郵政公社分拆成郵便事業(yè)、郵局、郵政儲蓄、簡易生命保險四家專業(yè)子公司和母公司日本郵政組成的1+4公司體制，另外為了管理金融業(yè)務，成立獨立行政法人郵政儲蓄簡易生命保險管理機構。2012年郵便事業(yè)與郵局合并成立日本郵便，變?yōu)?+3公司體制。

完善公司治理結構，強化內(nèi)外監(jiān)督機制。體現(xiàn)在：首先建立獨立審計制度。設立監(jiān)事會強化審計的獨立性，監(jiān)事會由三名成員構成，其中兩名是法律和財務專業(yè)的外部監(jiān)事，成員由股東大會任命，它直接向股東大會報告，主要職責是審查董事會和會計委員會提交的報告，出席重要經(jīng)營會議等。下設監(jiān)事室，負責日常事務。另外，建立內(nèi)部監(jiān)察體制。集團層面設立了由90人組成的內(nèi)部監(jiān)察部門，同時在50個地區(qū)設立了監(jiān)察室（973名），主要對經(jīng)營活動完成情況及內(nèi)部管理體制的適當性和有效性進行檢查和評價。其次，實行外部董事制度，外部董事占董事會的一半以上。第三，設立執(zhí)行董事制度，使經(jīng)營執(zhí)行層和戰(zhàn)略決策層有機分離。在總經(jīng)理職務下設立由執(zhí)行董事組成的“經(jīng)營會議”，負責日常重大經(jīng)營事項的決策；下設風險管理、社會責任等五個委員會。第四，依法建立信息披露制度，提高經(jīng)營透明度。除按照上市公司標準對企業(yè)經(jīng)營狀況進行披露外，還公布未來經(jīng)營風險等信息。

3.上市減持國有股

要求盡早出售金融業(yè)務股份，2012年對“2017年9月30日前全部出售郵政儲蓄和郵政保險股份”政策有所調整，不對出售期限進行硬性要求。要求出售日本郵便股份，但規(guī)定政府持股不得低于1/3，為確保公共郵政服務和窗口業(yè)務，對出售期限沒有具體規(guī)定。實現(xiàn)母公司日本郵政整體上市，要求股權保持1/3以上。

4.確保郵政公共性

主要指確保為國民提供三種郵政普遍服務。日本是世界上重視金融普遍服務的極少國家，過去政策規(guī)定的普遍服務對象只有郵政服務，2012年擴大到郵儲和簡易人壽保險。同時更加強調發(fā)揮郵政的公益性與區(qū)域性服務作用，希望通過新途徑使當?shù)剜]局儲蓄服務于當?shù)亟?jīng)濟，并努力解決山區(qū)等人口稀疏地區(qū)居民利用金融服務不便等問題。

《日本郵政法》明確要求日本郵政提供郵政服務、簡易儲蓄、匯款及債權債務決算等郵儲服務和簡易利用生命保險服務，并對普遍服務標準提出了“使用者能簡便利用、郵局統(tǒng)一服務內(nèi)容、在全國各處均能利用”的要求。《郵政民營化法》特別規(guī)定要為24個邊遠村鎮(zhèn)提供普遍服務。另外，對郵局設置標準也進行了規(guī)定，如在任何一個市町村必須設置一個以上郵局，對人口稀疏地區(qū)要維持民營化前水平，郵局必須設在地區(qū)居民容易使用的位置等。日本是世界郵局網(wǎng)絡（郵局數(shù)24500個）最發(fā)達的國家，郵寄天數(shù)達標率為98%，是世界最高。

目前，日本普遍服務費用主要由企業(yè)承擔。對這種不完全合理的局面正在討論，有兩種建議：一是普遍服務費用由政府直接負擔；二是采取租稅等特別措施確保受托者普遍服務業(yè)務的開展。與第一種建議的直接補貼方式相比，第二種建議更具可行性，還可對根據(jù)郵局客觀經(jīng)營條件的好壞采取差異化政策。

（二）改革階段成果和挑戰(zhàn)

郵政民營化使集團經(jīng)營狀況得到改善。銀行和保險收益大幅增加，純利潤占比提高，2009年占比達到82%。集團收益增長趨于穩(wěn)定。為稅收做出貢獻，如2009年上繳法人相關稅3253億日元（改革前不上繳）。業(yè)務結構得到調整，為解決獨立生存能力，在郵政民營化委員會建議下，并兼顧同業(yè)民營企業(yè)利益，開展了新業(yè)務。如整合內(nèi)外物流資源，建立新的物流體系，開展國內(nèi)國際新物流業(yè)務；與地方銀行合作，建立新的金融體系，共同開發(fā)金融新產(chǎn)品，并與全國銀行數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)對接，實現(xiàn)金融資源共享；與IBM合作，建立新的信息平臺，利用郵政保險客戶資源，建立了健康管理生活管理信息系統(tǒng)。

未來面臨產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的挑戰(zhàn)：一是傳統(tǒng)郵政收益的確保。受互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的影響，近年郵政投遞量、郵政存款余額、保險合同量均不同程度下降，整體收益惡化，2013年以后收益略有改善。另外，郵政業(yè)務的公共性決定其低收益性，依靠儲蓄和保險委托業(yè)務生存的局面難以根本改變。二是金融創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)。目前郵政儲蓄主要產(chǎn)品仍是國債，資產(chǎn)運營的多元化和為地方經(jīng)濟服務是最大課題。保險新產(chǎn)品的開發(fā)也是當務之急，目前超低利率儲蓄型產(chǎn)品的魅力下降，主力產(chǎn)品養(yǎng)老保險業(yè)務在萎縮。

作者單位分別是國務院發(fā)展研究中心/北京外國語大學