●宋金玲/文

完善《人民檢察院組織法》中的檢察管理體制

●宋金玲*/文

檢察管理體制改革，關(guān)鍵是要解決制約司法公正的兩大體制性障礙：司法地方化、司法行政化?？茖W(xué)把握法律修正的時間、空間維度以及與相關(guān)法的邊界維度，通過修改《人民檢察院組織法》，用權(quán)力制衡權(quán)力，厘清檢察制度改革的法理邊界、制度邊界和管理邊界，排除制度性干擾，為進一步完善檢察制度提供組織法上的依據(jù)。

檢察管理體制 檢察院組織法 改革 分權(quán)制衡

有一種撒棒游戲，規(guī)則是棒棒撒開后，一根根挑起來回收，但不能動到或碰到別的小棒，積多者就是贏家。處在深改層面的檢察制度改革，好像這樣一場比賽。每挑動一根棒棒，都會牽一根而動全局。要想成為贏家，就要熟悉規(guī)則，掌握出手的路徑和邊界，角度、力度不對，一旦超越邊界，就會功虧一簣。檢察管理體制改革是這樣，檢察權(quán)的運行也是這樣。玩過撒棒游戲的人都有那樣的感觸，走在或?qū)⒁咴谒靖穆飞系娜?，或?qū)型小?/p>

一、厘清檢察制度改革與完善在規(guī)范性依據(jù)層面的法理邊界

《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）是檢察制度構(gòu)成的基本法。推進檢察管理體制改革，在堅持《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《改革決定》)方向的同時，要從完善組織法的視角強化頂層設(shè)計，厘清其準(zhǔn)確的法律邊界，為改革深化和檢察制度完善提供“路線圖”。

（一）《組織法》修改的時間維度

《組織法》作為檢察機關(guān)的“小憲法”，自1983年六屆全國人大二次會議修改以來，實施運行了30余年，相對于新一輪檢察改革和檢察制度完善的法理需求，表現(xiàn)出明顯的滯后性。當(dāng)下，要正確處理好檢察改革決策與立法決策的關(guān)系，就要在立法層面加快《組織法》修改和出臺的步伐，以充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進檢察改革。

（二）《組織法》修改的空間維度

檢察院組織法規(guī)定了人民檢察院的法律屬性、活動的基本原則、行使的具體職權(quán)和程序、機構(gòu)的組成等,是我國檢察制度構(gòu)成的制度依據(jù)和法律基礎(chǔ)。在對檢察體制改革進行頂層化設(shè)計的時候，要充分重視《組織法》在檢察領(lǐng)域立法中的地位和作用，在檢察制度的體系規(guī)范和定位上，保留什么、修改什么、寫入什么，在立法的內(nèi)涵空間中，要有充分體現(xiàn)。要結(jié)合檢察工作面臨的形勢、任務(wù)和發(fā)展規(guī)律，對檢察院組織體系、管理體制、工作任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、履職程序以及機構(gòu)設(shè)置、人員任免等進行實質(zhì)調(diào)整和完善，賦予其應(yīng)有的制度內(nèi)核。除此以外，對于近年來，相關(guān)政策和法律性規(guī)范于檢察制度相關(guān)層面取得的一些成果，如修改后的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》對于檢察職權(quán)的規(guī)定、對于檢察建議作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督方式的吸納，以及檢察機關(guān)實施的一些為實踐證明有效的改革與探索，如試行的人民監(jiān)督員制度、派駐檢察室作為檢察機關(guān)派出機構(gòu)的法律地位和職能認(rèn)定等成熟做法，也應(yīng)當(dāng)在《組織法》中適度借鑒、吸收并加以固定。誠然，法律的滯后性和其自身的缺陷，使我們不能將改革所牽涉的體系性規(guī)范都具體或抽象到一部法律當(dāng)中。但對于已經(jīng)成熟的制度性安排，可以考慮先立先改并預(yù)設(shè)發(fā)展空間。當(dāng)下，針對十八屆三中、四中全會確立的改革方向和制度設(shè)計,推進檢察管理體制改革緊迫而關(guān)鍵的是推動組織法的修改和配套法規(guī)的盡快出臺?！督M織法》在內(nèi)涵上的實質(zhì)性修改和空間結(jié)構(gòu)再造，在一定層面上就是給出了檢察管理體制改革的行走路徑和直通路線圖。

（三）《組織法》修改與相關(guān)法的邊界維度

《憲法》作為《組織法》的上位法和根本法，確立了檢察院的政權(quán)屬性和法律屬性，也確立了《組織法》的法律邊界，對于檢察管理體制改革提供了憲法依據(jù)和憲法保障。相較《改革決定》的改革方向和改革設(shè)計，憲法規(guī)范同樣有著很大的制度空間。因此，推進檢察改革和修改《組織法》都必須厘清下位法與上位法的法律邊界，始終堅持憲法原則，堅決維護憲法權(quán)威，保證憲法的有效實施。同時，推進檢察管理體制改革，還需厘清《組織法》與相關(guān)同位法的法律邊界。檢察院組織法的修改實踐中要充分考慮與現(xiàn)行15部法律的銜接，重點包括《立法法》、《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《檢察官法》、《法官法》、《公務(wù)員法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及《預(yù)算法》、《審計法》。上述所列法律，在檢察管理體制外部層面與檢察制度有著密切的關(guān)聯(lián)，如《人民法院組織法》、《法官法》，其作為法院制度體系的基礎(chǔ)構(gòu)架，緊密關(guān)涉司法制度改革重要內(nèi)容的審判改革，有與檢察機關(guān)同質(zhì)的修法壓力和動力。因此，與法院一起共同推動相關(guān)法律的論證和立法實施，統(tǒng)籌謀劃改革涉及的各個層級的法律規(guī)范，進一步健全相關(guān)法律并明確制定配套法規(guī)的時間和程序，可以充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，促進法律體系完善，為檢察管理體制改革的深化和檢察制度的完善建構(gòu)有力的法律基礎(chǔ)。

二、厘清檢察制度改革與完善在政治架構(gòu)層面的制度邊界

傳統(tǒng)理論和觀念認(rèn)為,司法機關(guān)人財物受控于同級行政區(qū)劃,是造成司法地方保護主義的主要誘因。此次,《改革決定》確立的司改方向和路徑,主要就是解決制約司法公正的兩大體制性障礙：一是司法地方化，二是司法行政化。要通過修改《組織法》，厘清其與相關(guān)制度的政策邊界，正確處理好檢察機關(guān)與外部政治力量的關(guān)系，建立能夠有效保證檢察權(quán)依法獨立行使的外部支持和監(jiān)督體制。

(一)把握好檢察管理體制改革與黨的干部人事制度的關(guān)系

1.檢察管理體制改革要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革是一項事關(guān)全局艱巨復(fù)雜的偉大工程，具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，只有加強黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)，才能始終保持檢察改革的正確方向，保證檢察改革的順利進行。

2.檢察管理體制改革要不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，突出地表現(xiàn)為黨管政法的原則，又集中表現(xiàn)為政法委的領(lǐng)導(dǎo)。所以，完善這一原則制度，必須厘清政法委與政法機關(guān)的權(quán)力體制形態(tài)和制度運行邊界?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨章明確界定了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和要求。要通過立法導(dǎo)向，使黨委政法委自覺遵循黨章和法規(guī)，支持和監(jiān)督政法各部門依法行使職權(quán)，從宏觀層面完善對政法工作的全局性領(lǐng)導(dǎo)。要通過健全領(lǐng)導(dǎo)體制，改進領(lǐng)導(dǎo)方式，使領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)個人把利用公權(quán)力干涉司法作為一種政治禁忌和政治風(fēng)險去規(guī)避，從而杜絕對司法個案的干預(yù)。

3.檢察管理體制改革要健全黨管干部原則?！督M織法》第3條規(guī)定，“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作?！痹诂F(xiàn)行檢察管理體制內(nèi)，檢察長同時兼任黨組織書記，在檢察機關(guān)內(nèi)部黨的干部序列中居于核心地位。同一級黨委對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過對檢察院黨組的領(lǐng)導(dǎo)、更直接地說就是通過對檢察院黨組書記、檢察長的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)，其中，至為關(guān)鍵的是檢察長的提名權(quán)。現(xiàn)在的干部管理格局是“地方黨委主管、上級檢察院協(xié)管”，地方黨委居有占優(yōu)的話語權(quán)。而解讀黨管干部原則，其重要內(nèi)容之一是“推薦和管理好重要干部”。把黨管干部原則同《組織法》修改結(jié)合起來，在變動最小的地方可以找到最大的公約數(shù)，那就是改革檢察院黨的領(lǐng)導(dǎo)層級和主體，對省以下檢察長提名任免實行上提省院的方式管理。各級檢察院黨組接受上級檢察院黨組領(lǐng)導(dǎo)，最高檢察院黨組直接接受中央領(lǐng)導(dǎo)，省以下檢察院仍由其同級人大產(chǎn)生，接受同級人大監(jiān)督并報告工作。通過改革檢察院黨組的產(chǎn)生方式和主要干部管理權(quán)限，強化檢察院體制內(nèi)黨的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體系，既堅持了黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)、不會改變“一府兩院”的政治架構(gòu)，又避免了地方黨委借助實施黨的領(lǐng)導(dǎo)而干涉司法的弊端。調(diào)整、完善干部人事制度和組織基礎(chǔ)，可以最大限度地確保檢察權(quán)依法獨立公正行使。

(二)把握好檢察管理體制改革與人民代表大會制度的關(guān)系

憲法和現(xiàn)行法律確立了這樣的憲法性法律原則，即：檢察院要對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)并報告工作?，F(xiàn)行的法律架構(gòu)，從人大及其常委會、主任會議到人大代表，通過聽取審議檢察院工作報告、要求報告專項工作、開展法律法規(guī)實施情況檢查、組織視察評議、組織詢問和質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查以及任免檢察序列法律職務(wù)等方式，確立了人民代表大會這種政權(quán)組織形式對檢察權(quán)的監(jiān)督?？梢哉f，這種監(jiān)督是非常全面成體系的，也是非常有力度和影響力的。檢察權(quán)的本源來自人大賦予，當(dāng)然要主動接受人大的監(jiān)督，但如其行使不當(dāng)，也必然會干擾到檢察權(quán)的獨立公正運行。《改革決定》要求健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度，同時要推動人民代表大會制度與時俱進。可以預(yù)見，隨著公民有序參與意識、參與行為的擴展，對于檢察權(quán)的監(jiān)督將變得更為寬泛。推進檢察管理體制改革，一方面，要堅持人民代表大會制度作為我國的根本政治制度不動搖，修改《組織法》要厘清其與相關(guān)法律的邊界并搞好立法銜接；另一方面，要完善人大工作機制，嚴(yán)格按照制度設(shè)定的權(quán)力運行邊界，依法開展監(jiān)督，把人大制度作為推進檢察權(quán)依法獨立公正行使的制度基礎(chǔ)。

(三)把握好檢察管理體制改革與預(yù)算保障制度的關(guān)系

現(xiàn)行的檢察管理體制是一種“分級財政、分灶吃飯”的檢察經(jīng)費管理體制。因經(jīng)費保障主要來源于同級財政，所以容易受到地方鉗制，導(dǎo)致司法地方化。貫徹《改革決定》，推動人財物省級統(tǒng)籌改革，檢察經(jīng)費由中央財政和省級財政共同負(fù)擔(dān)更為有力。檢察權(quán)作為中央事權(quán)，理應(yīng)實行完整的中央“預(yù)算獨立”，但限于改革的步伐和壓力，現(xiàn)階段實行檢察經(jīng)費省級財政統(tǒng)籌，由中央財政保障部分經(jīng)費，為全面改革司法預(yù)算制度，推動司法預(yù)算獨立積累了基本條件。預(yù)算保障制度改革在整個檢察管理體制改革中，影響面較小、較易實施，應(yīng)當(dāng)先改先行，為其他改革積累經(jīng)驗，提供樣本。預(yù)算改革可以很好地切斷檢察院在經(jīng)費保障方面同地方的關(guān)聯(lián)，縮減地方檢察院對地方黨委政府的依附，對于利用經(jīng)費保障方式干預(yù)司法的過程進行了制度性阻斷。

三、厘清檢察制度改革與完善在體制運行層面的管理邊界

省以下地方檢察院人財物統(tǒng)管，最大限度地從體制上切斷了“地方化”和外部“行政化”對檢察權(quán)的干預(yù)。但人財物向省級檢察院的垂直上行,“扁平化”結(jié)構(gòu)的膨脹，或?qū)⒓觿z察管理體制的內(nèi)部“行政化”。權(quán)力尋租總是沿著權(quán)力富集的坡度作正向移動，人財物管理權(quán)濫用和腐敗的伴隨風(fēng)險加大。防范和化解，很好的路徑就是借助《組織法》修改，推進檢察院內(nèi)部管理體制改革。實行分權(quán)、制衡和定責(zé)，厘清不同層級檢察院、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和檢察人員之間的職權(quán)邊界。

(一)建立符合職業(yè)特點的檢察人員分類管理制度

1.在制度上賦予檢察員更加獨立的司法權(quán)責(zé)。要推動檢察權(quán)在檢察機關(guān)層級之間和內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的合理配置,實現(xiàn)分權(quán)和制衡;確立檢察員在《組織法》中的辦案主體地位。實行檢察業(yè)務(wù)與司法行政工作相分離的管理制度，根據(jù)不同的崗位職責(zé)確立對應(yīng)的權(quán)力邊界。將檢察員和司法行政人員的管理體系兩分，按照職業(yè)化的特點進行人員分類管理，去除行政化。核心是理順檢察長——內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人——檢察員的權(quán)責(zé)關(guān)系,弱化內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人、副檢察長、檢察長、檢委會對檢察權(quán)的行政控制。賦予檢察員依法履行職責(zé)相匹配的權(quán)力和責(zé)任,以制衡來自檢察管理體制內(nèi)部不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。

2.建立完善檢察人員的職業(yè)準(zhǔn)入和流動退出機制。實行嚴(yán)格的檢察人員編制管理,抬升人員準(zhǔn)入門檻。由高檢院根據(jù)檢察工作需要，會同有關(guān)部門制定各級檢察院檢察員的人員編制構(gòu)成比例、司法輔助人員的職數(shù)比例等配套措施，提升檢察隊伍職業(yè)化水平。成立由資深法律人參與的“檢察官選任委員會”，根據(jù)不同層級檢察官任職要求，按照公開、公正的程序選任、遴選檢察官。在招錄、培養(yǎng)、遴選、任免、監(jiān)督、懲戒、薪俸、退休等各個方面建立與檢察職業(yè)化、專業(yè)化相適應(yīng)的人員流動機制。

3.構(gòu)建獨立的檢察官職稱評判晉升體系。健全有別于普通公務(wù)員的檢察官專業(yè)職務(wù)序列，積極推進檢察官等級評定和相關(guān)福利待遇的掛鉤實施。淡化行政職級因素對檢察官等級評定的影響,加大法律職業(yè)服務(wù)年限實績等因素的權(quán)重。通過設(shè)置多元的可替代性指標(biāo)，建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績評價體系和考核晉升機制，增加人員正?；瘯x升的機會,給優(yōu)秀人才特別是基層年輕的檢察員保留合理的上升空間,形成、壯大檢察職業(yè)化隊伍，避免人才流失。

(二)建立符合職業(yè)特點的檢察人員職業(yè)保障制度

要充分考慮到檢察人員的職業(yè)特點和職業(yè)風(fēng)險，突出對檢察人員的職務(wù)保障。在政治待遇上要將檢察人員與行政公務(wù)員區(qū)別對待，檢察人員依法獨立行使檢察權(quán)，非因法定事項并循法定程序不得免降調(diào)職；突出對檢察人員的安全保障，檢察工作面對復(fù)雜的矛盾對抗，具有很高的職業(yè)風(fēng)險,要保障檢察人員不因履行職責(zé)而受到安全威脅;突出對檢察人員的經(jīng)濟保障，檢察人員應(yīng)當(dāng)獲得與其所承擔(dān)職責(zé)和職業(yè)特點相匹配的經(jīng)濟待遇,借鑒相關(guān)國家和地區(qū)對司法人員薪資待遇的保障設(shè)計,在經(jīng)費保障上要予其必要的傾斜，通過完善績效考核機制,給予一定的辦案補貼和辦案獎勵，尤其是工資級別應(yīng)當(dāng)適當(dāng)高于同等級別的公務(wù)員，以體現(xiàn)檢察工作的特殊性。建成并逐步完善檢察人員職業(yè)保障體系，能夠減小檢察人員因特殊的職業(yè)因素所面臨道德風(fēng)險的機會，確立其職業(yè)歸屬感和職業(yè)尊榮感,同時，也會增強社會對于檢察職業(yè)的認(rèn)同和正向引導(dǎo)。

(三)建立符合職業(yè)特點的檢察人員監(jiān)督約束制度

強化檢察管理體制的內(nèi)部監(jiān)督。在賦予檢察員獨立行使檢察權(quán)的同時，要求檢察員要接受嚴(yán)格的職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律、法律規(guī)范、案件評查、業(yè)績考評、內(nèi)部評價、外部評價等方面的監(jiān)督和約束。要建立案件質(zhì)量程序控制制度，組建獨立的“考評懲戒委員會”，針對例行考績和當(dāng)事人投訴，對案件質(zhì)量進行評估，對檢察員濫用職權(quán)的行為進行界定、糾正和懲處。要全面推進檢務(wù)公開,深化人民監(jiān)督員制度運行，拓寬群眾有序參與司法的渠道,讓群眾參與司法的過程、了解司法的過程,將檢察權(quán)運行曝曬在陽光之下。通過完善內(nèi)外銜接的監(jiān)督體系，建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，實行案件問責(zé)、組織問責(zé)和紀(jì)律問責(zé)，防范并制約“內(nèi)部行政化”和”“司法暗箱”,積極推動司法民主和司法公信,形成良好的社會輿論導(dǎo)向,為檢察體制改革提供堅實的民意基礎(chǔ)。

顯然，我們不能冀望將龐雜的檢察管理體制改革畢其役于一部法律的修改。但成熟的《組織法》,通過制度預(yù)設(shè)和系列的檢察改革實踐,確可以從制度上扭正檢察權(quán)運行中的可能偏向并厘定中央和地方事權(quán)的邊界。進而推動檢察制度改革和完善，推動法治建設(shè)的文明進程。

*江蘇省東?？h人民檢察院檢察長［222300］