何顯明

一、有效治理:城市治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

治理或善治，是近30年來(lái)全球公共事務(wù)治理變革的核心命題。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，治理與善治已成為國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域?qū)で蠊彩聞?wù)變革之道的最重要的話語(yǔ)資源，相關(guān)領(lǐng)域因此實(shí)現(xiàn)了一次重要的話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，①參見(jiàn)何顯明:《市場(chǎng)秩序擴(kuò)展進(jìn)程中的地方治理模式變遷——基于浙江的個(gè)案研究》，載何顯明主編:《浙江現(xiàn)象:優(yōu)化地方治理的探索》，中央黨校出版社2006年?！耙灾卫砼c善治制度安排為對(duì)象的制度政治學(xué)構(gòu)成了比較政治分析的一個(gè)新范式”。②孔繁斌:《治理與善治制度移植:中國(guó)選擇的邏輯》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2003年第3期。十八屆三中全會(huì)明確將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，標(biāo)志著經(jīng)過(guò)適度改造的治理理論已經(jīng)進(jìn)入政治主流，這對(duì)于探討城市治理創(chuàng)新的方向和路徑無(wú)疑具有重要的指導(dǎo)意義。

治理和善治理論在城市公共事務(wù)管理過(guò)程中的滲透和運(yùn)用，很自然地催生了城市治理(urban governance)的理念和實(shí)踐。在治理理論和“第三條道路”等思潮的刺激下，基于城市善治的城市合作治理，已不再僅僅是理念、思路的創(chuàng)新，而是演變成了諸如城市治理重心下移、伙伴制治理、民主化治理和公民治理等多種治理實(shí)踐。2000年5月，聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)中心發(fā)表的《健全的城市管理:規(guī)范框架》宣言，提出了健全的城市管理的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)①申劍、白慶華:《城市治理理論在我國(guó)的適用》，《現(xiàn)代城市研究》，2006年第9期。，即可持續(xù)性(sustainability)、下放權(quán)力和資源(subsidiarity)、公平(equity)、效率(efficiency)、透明度和責(zé)任制(transparency and accountability)、市民參與和市民作用(civic engagement and citizenship)、安全保障(security)，集中反映了基于城市善治愿景的城市治理創(chuàng)新潮流。

治理與善治理論濫觴于西方社會(huì)生活秩序經(jīng)過(guò)數(shù)百年發(fā)展演變逐步形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)各居其位又相互補(bǔ)充的治理結(jié)構(gòu)的大背景之下。與此形成鮮明對(duì)照的是，中國(guó)并沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的社會(huì)分化過(guò)程，并沒(méi)有發(fā)達(dá)的社會(huì)自治傳統(tǒng)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域相對(duì)分離等實(shí)現(xiàn)多中心治理的現(xiàn)實(shí)條件在中國(guó)城市中并不具備。一方面，雖然經(jīng)過(guò)30多年的調(diào)適，城市政府的角色定位和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻的演變，但全能主義國(guó)家的歷史遺產(chǎn)和黨政二元行政主體的體制格局，決定了政府依然在城市治理中發(fā)揮著決定性的作用。更重要的是，政府在城市治理中的角色定位、政府的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，還將長(zhǎng)期處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整過(guò)程，短期內(nèi)尚無(wú)法形成清晰的政府權(quán)力邊界，以及由此決定的社會(huì)組織發(fā)展及功能發(fā)揮的自主性空間。另一方面，城市社會(huì)組織的發(fā)育嚴(yán)格地講還處于起步階段，社會(huì)組織的自主治理能力提升和市民的公民意識(shí)發(fā)育遠(yuǎn)未達(dá)到足以支撐政府大規(guī)模地退出社會(huì)治理的地步。因此，“城市善治”對(duì)于中國(guó)的城市治理創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，只是一種愿景目標(biāo)，而不可能成為現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐?，F(xiàn)階段的城市治理創(chuàng)新的目標(biāo)還只能定位于政府主導(dǎo)下的合作治理，定位于“城市有效治理”。

正如沒(méi)有普適的政府角色定位一樣，世界上也不存在普適性的城市治理模式，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，不同的文化歷史背景，特別是不同的政府、市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)格局，決定了不同的城市需要選擇不同的城市治理框架，需要根據(jù)有利經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，有利于城市和諧穩(wěn)定，有利于城市居民生活品質(zhì)提升的原則，來(lái)創(chuàng)造適宜的城市治理運(yùn)行模式。中國(guó)的城市管理創(chuàng)新需要廣泛借鑒西方國(guó)家城市治理模式轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)新潮流，但更需要立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)，探索有中國(guó)特色的現(xiàn)代城市治理體系。我們認(rèn)為，著眼于城市的可持續(xù)發(fā)展，正視城市治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及其存在的突出問(wèn)題，“城市有效治理”的內(nèi)在邏輯及其具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是:整合治理資源、協(xié)同治理主體、激發(fā)創(chuàng)新活力、維護(hù)和諧秩序、滿(mǎn)足多元需求、創(chuàng)造品質(zhì)生活。

在社會(huì)資源的占有日益分散化，而公共服務(wù)需求日益多樣化的背景下，要緩解政府公共治理資源匱乏，難以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的城市治理需要的局面，就必須通過(guò)創(chuàng)新城市治理結(jié)構(gòu)，在逐步緩解體制內(nèi)治理資源碎片化困境的同時(shí)，有效整合體制內(nèi)與體制外資源、傳統(tǒng)治理技術(shù)與現(xiàn)代治理技術(shù)，形成復(fù)合型的治理體制及其運(yùn)行機(jī)制，將分散在社會(huì)多元主體中的治理資源有效地整合到城市公共治理過(guò)程中來(lái)。

治理資源的整合客觀上提出了治理結(jié)構(gòu)變革的要求。社會(huì)多元行動(dòng)主體只有其正當(dāng)權(quán)益受到充分尊重，并能夠以平等的姿態(tài)參與公共事務(wù)治理時(shí)，才有可能在參與過(guò)程中積極貢獻(xiàn)自身?yè)碛械莫?dú)特資源，從而不斷豐富城市治理的方式及治理技術(shù)。創(chuàng)造政府主導(dǎo)的多中心治理或復(fù)合式治理格局的關(guān)鍵，是政府在大力培育城市多元治理主體的同時(shí)，積極探索城市協(xié)同治理的參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、合作機(jī)制，將多元主體的參與訴求及其蘊(yùn)含的治理潛力吸納到政府主導(dǎo)下的城市治理框架之中，以提升城市治理的整體效能。

城市既是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要平臺(tái)，也是引領(lǐng)、支撐整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎?，F(xiàn)代城市治理的目標(biāo)，不是單純的秩序維護(hù)，而是實(shí)現(xiàn)活力與秩序的有機(jī)統(tǒng)一。城市的有效治理，不可能建立在壓制和犧牲公眾的自由權(quán)利基礎(chǔ)上，而必須最大限度地激發(fā)城市發(fā)展的創(chuàng)造性活力，有效推動(dòng)創(chuàng)新型城市以及創(chuàng)意城市、智慧城市的發(fā)展，以城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)為城市治理奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)提出的“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為有效的城市治理的基本目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)城市生活秩序的和諧穩(wěn)定，是實(shí)現(xiàn)城市有效治理最現(xiàn)實(shí)的任務(wù)?，F(xiàn)代城市的和諧穩(wěn)定，必然是一種動(dòng)態(tài)的，能夠形成良性循環(huán)機(jī)制的和諧穩(wěn)定。它要求城市治理主體特別是政府在及時(shí)地緩解、化解現(xiàn)有的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾的同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)新治理體制，最大限度地減少社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，最大限度地提高城市治理框架容納社會(huì)沖突的能力。為此，就必須充分保障并不斷擴(kuò)大城市居民的政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利，牢固地確立“包容性城市”的發(fā)展理念，使城市真正成為進(jìn)入城市的所有居民實(shí)現(xiàn)自己的夢(mèng)想的開(kāi)放式平臺(tái)。

城市是人類(lèi)選擇的一種生活方式，滿(mǎn)足市民的基本生活需求，提升市民的幸福感，是城市治理的基本任務(wù)?，F(xiàn)代城市治理創(chuàng)新的核心價(jià)值導(dǎo)向，是以人為本。城市治理的人本性，強(qiáng)調(diào)的是城市治理對(duì)城市主人生存發(fā)展需求的有效滿(mǎn)足。人的生存和發(fā)展的需要，是考慮一切城市問(wèn)題的根本出發(fā)點(diǎn)，如何滿(mǎn)足人們追求自由、愉快生活的需要，應(yīng)當(dāng)成為城市管理的內(nèi)在目標(biāo)和規(guī)則。城市化的中后期，正是市民公共服務(wù)需求和社會(huì)權(quán)利訴求迅速提升的時(shí)期。面對(duì)公共服務(wù)需求的日益多樣化，城市治理不僅要保障市民的基本公共服務(wù)需求，而且需要通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，適度滿(mǎn)足多元社會(huì)群體多樣化甚至個(gè)性化的民生服務(wù)需求，來(lái)增強(qiáng)市民對(duì)城市共同體的認(rèn)同感和歸屬感。

城市治理的目標(biāo)將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐步提升。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的城市特別是其主城區(qū)來(lái)說(shuō)，在小康生活的基礎(chǔ)上追求品質(zhì)生活，將是城市生活變遷的主題。品質(zhì)化的生活不僅需要品質(zhì)化的公共服務(wù)，而且意味著一種品質(zhì)化的生活方式。公共生活空間、公共生活傳統(tǒng)的塑造，將成為城市治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，它將在廣泛的參與實(shí)踐中不斷增強(qiáng)市民對(duì)城市作為其生活家園的認(rèn)同感。

二、城市“復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理”的上城模式

在進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)蔚然成風(fēng)的地方治理和城市治理創(chuàng)新實(shí)踐中，杭州無(wú)疑是國(guó)內(nèi)最受關(guān)注的城市之一。持續(xù)近20年的創(chuàng)新歷程，鮮明的以民主促民生的城市創(chuàng)新理念，亮點(diǎn)紛呈的創(chuàng)新績(jī)效，使杭州成為觀察中國(guó)城市治理創(chuàng)新的重要場(chǎng)域。上城區(qū)作為杭州的主城區(qū)，城市治理創(chuàng)新一直走在全市的前列，更是初步形成了一個(gè)具有自身特色的現(xiàn)代城市治理框架。

上城區(qū)緊鄰西湖和錢(qián)塘江，行政區(qū)劃18.1平方公里，轄6個(gè)街道辦事處、51個(gè)社區(qū)，常住人口34萬(wàn)。上城區(qū)是南宋皇城所在地，歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚，2013年全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值716億元，財(cái)政總收入90.59億元，地方財(cái)政收入57.43億元。近些年來(lái)，上城區(qū)以強(qiáng)烈擔(dān)當(dāng)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，積極主動(dòng)地推進(jìn)城市治理創(chuàng)新，治理創(chuàng)新實(shí)踐遍布區(qū)、街道、社區(qū)各個(gè)層面。在區(qū)一級(jí)層面，上城開(kāi)展了全區(qū)范圍的區(qū)域化大黨建探索，著力通過(guò)構(gòu)建共建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合駐區(qū)資源，優(yōu)化公共服務(wù)，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧，為建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。區(qū)政府大力實(shí)施公共服務(wù)和公共管理標(biāo)準(zhǔn)化，全面推進(jìn)區(qū)一級(jí)政府行政職能的標(biāo)準(zhǔn)化管理，力圖使每一項(xiàng)具體事項(xiàng)都有標(biāo)準(zhǔn)可依循、可操作、可檢查、可評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，上城區(qū)通過(guò)建立健全“網(wǎng)格化、服務(wù)化、信息化、透明化”四化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著力推進(jìn)由傳統(tǒng)粗放式管理向現(xiàn)代精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變。在街道層面，上城區(qū)涌現(xiàn)出了以“湖濱晴雨工作室”、黨員會(huì)客廳、“民間食安辦”、草根質(zhì)監(jiān)站、民間改善辦等為代表的一系列公共服務(wù)和社會(huì)管理的創(chuàng)新載體。在社區(qū)層面，上城區(qū)率先建立了“333+X”的社區(qū)大服務(wù)體系，充分發(fā)揮政府、社會(huì)和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給上的各自?xún)?yōu)勢(shì)，既有效地提高了公共服務(wù)供給的效率，又較好地滿(mǎn)足了社區(qū)居民多元化的服務(wù)需求，被民政部確定為中國(guó)和諧社區(qū)“上城模式”。

從創(chuàng)新領(lǐng)域來(lái)看，上城區(qū)的治理創(chuàng)新實(shí)踐，以保障和改善民生、提升基層社會(huì)管理效率為重點(diǎn)，廣泛涉及黨組織的組織體系和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，政府行為的規(guī)范化、透明化，社會(huì)組織和公民的治理參與等等。從創(chuàng)新的方式來(lái)看，上城既有“湖濱晴雨工作室”為代表的城市治理的民主協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新，有“民間食安辦”、草根質(zhì)監(jiān)站、民間改善辦等為代表的復(fù)合型參與主體的培育，也有“網(wǎng)組片”社會(huì)服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)、“智能城管”、居家無(wú)憂平臺(tái)等為代表的以技術(shù)創(chuàng)新整合公共服務(wù)和管理資源的成功實(shí)踐。

涉及區(qū)、街道、社區(qū)各個(gè)層面和城市治理的各個(gè)領(lǐng)域，黨組織、政府部門(mén)、媒體、社區(qū)組織、民間組織和城市居民廣泛參與其中的上城區(qū)城市治理創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的探索實(shí)踐，已初步形成了一個(gè)以復(fù)合性和聯(lián)動(dòng)性為特色的城市治理體系框架。我們將這一治理體系初步命名為“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”，并將其運(yùn)行機(jī)制概括為黨政主導(dǎo)、多元復(fù)合、整合聯(lián)動(dòng)、跨界協(xié)同。這里，“黨政主導(dǎo)”體現(xiàn)了這種創(chuàng)新實(shí)踐所貫穿的自上而下的運(yùn)行邏輯，黨委政府面對(duì)城市治理的種種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，在現(xiàn)有體制框架要求內(nèi)，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)城市治理的有效性，是所有創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)生及其深化的真實(shí)背景?！岸嘣獜?fù)合”反映了黨委政府為克服城市治理資源匱乏的困境，適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的趨勢(shì)，主動(dòng)將體制內(nèi)外的多元治理因素吸納到黨委政府主導(dǎo)的城市治理過(guò)程中來(lái)所形成的城市治理結(jié)構(gòu)開(kāi)放化的趨勢(shì)?！罢下?lián)動(dòng)”作為上城復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系的核心，反映了以組織創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新整合城市治理資源，重塑公共事務(wù)治理的流程，打破傳統(tǒng)城市管理?xiàng)l塊分割、職責(zé)不明的治理難題的創(chuàng)新主旨?！翱缃鐓f(xié)同”反映的是以治理結(jié)構(gòu)和治理方式創(chuàng)新，構(gòu)建體制內(nèi)外多元治理主體的民主協(xié)商載體，實(shí)現(xiàn)復(fù)合治理、合作治理的努力。

(一)黨政主導(dǎo):議程引領(lǐng)與機(jī)制保障

地方黨委是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共事務(wù)治理的總攬者、協(xié)調(diào)者。在上城區(qū)的城市治理創(chuàng)新中，區(qū)委始終是城市治理創(chuàng)新議程的設(shè)置者和重大問(wèn)題的決策者。2008年上城區(qū)第八次黨代會(huì)確立了建設(shè)“具有國(guó)際水準(zhǔn)的高品質(zhì)中心城區(qū)”戰(zhàn)略目標(biāo)，2010年上城區(qū)委又明確了“幸福上城、實(shí)力上城、精致上城、智慧上城、生態(tài)上城、和諧上城”“六位一體”的品質(zhì)上城目標(biāo)體系。2011年上城區(qū)第九次黨代會(huì)，圍繞“推進(jìn)國(guó)際化 提升幸福感”，進(jìn)一步明確了城市發(fā)展和管理的創(chuàng)新方向。這些創(chuàng)新目標(biāo)，通過(guò)自上而下的目標(biāo)責(zé)任制和黨政工作考核機(jī)制，分解落實(shí)到各個(gè)部門(mén)和街道、社區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫韯?chuàng)新的具體任務(wù)及其實(shí)施的具體項(xiàng)目。為保證黨委制定的創(chuàng)新任務(wù)得到落實(shí)，并保證各項(xiàng)治理創(chuàng)新實(shí)踐的推進(jìn)符合黨委確定的指導(dǎo)思想，上城區(qū)還形成了以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)各項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐的機(jī)制，確立了“創(chuàng)新組織架構(gòu)、理順體制機(jī)制、整合區(qū)域資源、搭建有效平臺(tái)、豐富活動(dòng)載體”，構(gòu)筑“上下相通、左右聯(lián)動(dòng)，縱向到底、橫向到邊”的城市區(qū)域化大黨建工作格局的思路。顯然，這里“創(chuàng)新組織架構(gòu)、理順體制機(jī)制、整合區(qū)域資源、搭建有效平臺(tái)、豐富活動(dòng)載體”等等，幾乎就是上城區(qū)各領(lǐng)域各種旨在提高治理績(jī)效的創(chuàng)新實(shí)踐共同的創(chuàng)新思路，區(qū)域化大黨建的探索由此也就成為各項(xiàng)城市治理創(chuàng)新實(shí)踐的范本。

政府是城市治理創(chuàng)新實(shí)踐的主要實(shí)施者，上城區(qū)政府通過(guò)積極主動(dòng)地推進(jìn)公共服務(wù)和公共管理標(biāo)準(zhǔn)化，以政府自身的改革創(chuàng)新，成功地扮演了城市治理創(chuàng)新的示范者角色。上城區(qū)的公共管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的思路，概括地講，是以規(guī)范公權(quán)、服務(wù)民權(quán)為目的，以構(gòu)建政府職能標(biāo)準(zhǔn)化體系為核心，以制定具體職能管理標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和動(dòng)態(tài)完善為重點(diǎn)，全面推進(jìn)區(qū)一級(jí)政府行政職能的標(biāo)準(zhǔn)化管理，通過(guò)對(duì)政府具體職能的標(biāo)準(zhǔn)化，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律法規(guī)制定的空白與執(zhí)行中的縫隙，使每一項(xiàng)具體事項(xiàng)都有標(biāo)準(zhǔn)可依循、可操作、可檢查、可評(píng)價(jià)，保證各項(xiàng)行政職能統(tǒng)一、規(guī)范、明確地履行。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，上城區(qū)已制定出臺(tái)154項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1個(gè)、省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)5個(gè)。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，理清政府各部門(mén)的職責(zé)，有效地彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律法規(guī)制定的空白與執(zhí)行中的縫隙，規(guī)范了行政行為，成為權(quán)力清單制度建設(shè)的先行者。政府推進(jìn)城市治理創(chuàng)新的另一種重要方式，是以財(cái)政投入來(lái)促進(jìn)城市治理創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，從而主導(dǎo)整個(gè)城市治理創(chuàng)新的大局。近四年來(lái)，上城區(qū)民生保障支出以每年平均10.4%的增幅增長(zhǎng)，為以民生保障和改善為重心的城市治理創(chuàng)新的總體進(jìn)程提供了有力資金支持。2011年上城區(qū)投入大量資金，實(shí)施了居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋工程，為60歲以上老人提供6大類(lèi)50個(gè)項(xiàng)目的個(gè)性化、規(guī)范化的居家養(yǎng)老上門(mén)服務(wù)。為配合“網(wǎng)格化、服務(wù)化、信息化、透明化”四化聯(lián)動(dòng)的城市社會(huì)管理創(chuàng)新，2010年以來(lái)上城區(qū)整合政府各部門(mén)資源，累計(jì)投入1100萬(wàn)元左右，逐步建成了以110為依托的社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。2010年區(qū)財(cái)政還投入500萬(wàn)元開(kāi)發(fā)了全國(guó)第一個(gè)“智能城管”系統(tǒng)——“城管執(zhí)法智能管控平臺(tái)”。

(二)多元復(fù)合:構(gòu)建開(kāi)放性的治理結(jié)構(gòu)

上城區(qū)的城市治理創(chuàng)新在堅(jiān)持黨政主導(dǎo)的同時(shí)，高度重視培育和吸納其它社會(huì)行動(dòng)主體，其構(gòu)建的城市治理體系對(duì)社會(huì)協(xié)同和公眾參與保持了較大的開(kāi)放性。除各級(jí)黨政機(jī)關(guān)外，參與到城市治理創(chuàng)新中的實(shí)踐主體，包括市場(chǎng)主體、駐區(qū)單位、社區(qū)、社會(huì)組織及廣大居民。其中社會(huì)組織，既包括“兩新組織”、社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)組織、公益組織，也包括黨員會(huì)客廳、湖濱晴雨工作室、草根質(zhì)監(jiān)站、鄰里值班室、民間改善辦、“民間食安辦”等社會(huì)復(fù)合組織，以及“樓道事務(wù)中心”、“市民觀察臺(tái)”等社區(qū)群眾自治組織。為更好地推進(jìn)社會(huì)組織積極參與城市治理創(chuàng)新實(shí)踐，上城區(qū)成立了社會(huì)組織發(fā)展服務(wù)中心，出臺(tái)了《上城區(qū)社區(qū)社會(huì)組織備案管理辦法》，并將社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展工作列入和諧社區(qū)年度考核內(nèi)容。

“不管公共管理者承認(rèn)不承認(rèn)，愿意不愿意，喜歡不喜歡，歡迎不歡迎，在今天，公民參與都將在人們的社會(huì)政治生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，體現(xiàn)越來(lái)越大的影響力?！雹伲勖溃菁s翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第3頁(yè)。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，公眾增長(zhǎng)的參與熱情既是促進(jìn)公共事務(wù)有效治理的重要資源，也是國(guó)家治理體系面臨的重要現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。只有積極主動(dòng)拓展公眾參與的制度化渠道，創(chuàng)造公眾參與公共事務(wù)治理的有效機(jī)制和載體，將公眾的參與熱情納入政府主導(dǎo)的公共事務(wù)治理軌道，才能在促進(jìn)公民有序參與的同時(shí)，充分發(fā)揮公眾參與在公共事務(wù)治理中不可替代的作用。上城區(qū)是杭州民主促民主實(shí)踐的發(fā)源地，在黨委政府的積極引導(dǎo)下，城市居民通過(guò)社區(qū)組織和民間組織，參與到自身利益密切相關(guān)的民生問(wèn)題和其它公共事務(wù)的治理中來(lái)，已逐漸形成風(fēng)氣。目前以黨員會(huì)客廳、湖濱晴雨工作室、草根質(zhì)監(jiān)站、鄰里值班室、民間改善辦、鄰里值班室、樓道事務(wù)中心、市民觀察臺(tái)等為代表的許多社會(huì)復(fù)合組織和民間組織，都創(chuàng)造了一系列有效的居民參與公共事務(wù)治理的載體和機(jī)制。

在社區(qū)治理層面，上城區(qū)在共建、共治、共享的社區(qū)復(fù)合服務(wù)管理體系中，上城區(qū)普遍建立了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”的組織架構(gòu)，形成了社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，通過(guò)社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展基層民主自治，由社區(qū)公共服務(wù)工作站負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)行政事務(wù)、服務(wù)居民，三個(gè)機(jī)構(gòu)交叉任職、合署辦公的社區(qū)管理模式。而“333+X”的社區(qū)大服務(wù)體系借助于政府、社區(qū)、社會(huì)組織的分工合作，形成了公共性服務(wù)、公益性服務(wù)、商業(yè)性服務(wù)三大服務(wù)方式，衍生出可不斷拓展的眾多服務(wù)項(xiàng)目。上城區(qū)還在全省首創(chuàng)“四評(píng)一結(jié)合”和諧社區(qū)評(píng)價(jià)體系，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)居民滿(mǎn)意度、社區(qū)民生實(shí)事項(xiàng)目、社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展、社區(qū)民情聯(lián)系等方面工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并在居民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)中引入“第三方”組織測(cè)評(píng)，形成了以居民滿(mǎn)意為導(dǎo)向，多元主體共同參與的新型社會(huì)管理與社區(qū)工作評(píng)價(jià)體系。

(三)整合聯(lián)動(dòng):重塑城市治理的運(yùn)行邏輯

單個(gè)部門(mén)分工過(guò)細(xì)的專(zhuān)業(yè)化管理難以有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化的城市治理問(wèn)題，以及部門(mén)之間職能交叉、職責(zé)不明，形成諸多相互推諉扯皮的部門(mén)壁壘現(xiàn)象，是現(xiàn)行城市管理體制不適應(yīng)城市治理現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的突出問(wèn)題。在不改變體制和組織框架的前提下，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的開(kāi)放化，建立跨部門(mén)、跨界的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是城市政府特別是區(qū)級(jí)政府提升治理效能的必由之路。上城區(qū)通過(guò)主動(dòng)培育和吸納多元治理主體，有力地推進(jìn)了城市治理結(jié)構(gòu)的開(kāi)放化，緩解了城市治理資源匱乏的問(wèn)題。隨之而來(lái)的城市治理創(chuàng)新的問(wèn)題就是，如何構(gòu)建部門(mén)之間以及體制內(nèi)外多元行動(dòng)主體之間的整合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體有效合作。

城市治理的整合聯(lián)動(dòng)，在體制創(chuàng)新上的最優(yōu)選擇，無(wú)疑是推進(jìn)組織整合，即探索和構(gòu)建適合現(xiàn)代城市治理需要的大部門(mén)體制。受制于體制變革的自主權(quán)，上城區(qū)合乎邏輯地采用了替代路徑，即構(gòu)建非實(shí)體化的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。在區(qū)一級(jí)層面，上城區(qū)根據(jù)城市治理面臨的突出問(wèn)題，設(shè)立了九個(gè)聯(lián)席會(huì)議組(黨風(fēng)廉政組、宣傳動(dòng)員組、組織人才組、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)發(fā)展組、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展組、民生保障組、社會(huì)管理組、城建城管組、績(jī)效考核組)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決難以明確具體職責(zé)部門(mén)或單個(gè)職能部門(mén)難以解決的疑難問(wèn)題。與此同時(shí)，上城區(qū)還廣泛運(yùn)用技術(shù)整合來(lái)彌補(bǔ)組織整合的不足，作為城市治理的綜合信息平臺(tái)和指揮調(diào)度平臺(tái)，上城“網(wǎng)組片”服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)借助于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，設(shè)立覆蓋各職能部門(mén)的統(tǒng)一界面，通過(guò)創(chuàng)新治理信息和指令信息在部門(mén)之間的流轉(zhuǎn)方式，重塑治理流程，建立起了部門(mén)之間的合作治理機(jī)制以及無(wú)可推諉的剛性責(zé)任機(jī)制。通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新并輔之必要的組織創(chuàng)新，上城區(qū)的城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系不僅有效地整合了分散在各個(gè)部門(mén)的治理資源，而且實(shí)現(xiàn)了60個(gè)區(qū)屬職能部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，打破城市治理的部門(mén)壁壘現(xiàn)象，城市治理的效能得到了顯著提升。

(四)跨界協(xié)同:培育民主治理機(jī)制

以網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)管理重心的下移，以網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)現(xiàn)管理的精細(xì)化以及公共事件回應(yīng)的迅捷化，是目前各地應(yīng)對(duì)城市治理挑戰(zhàn)的兩種比較常見(jiàn)的創(chuàng)新路徑。理論界將此稱(chēng)作“政府社會(huì)治理技術(shù)化”①渠敬東等:《從總體支配到技術(shù)治理:基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2009年第6期。。網(wǎng)格治理平臺(tái)的廣泛建立，增進(jìn)了政府與社區(qū)及居民的交互作用，為社會(huì)組織和居民參與城市治理提供了便捷的渠道。但與此同時(shí)，一些地方也因政府力量的強(qiáng)力下沉，以及數(shù)字技術(shù)的廣泛引入出現(xiàn)了“社區(qū)行政化”趨向，制約了社會(huì)自組織秩序的成長(zhǎng)。上城區(qū)的復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系，除了注重運(yùn)用技術(shù)整合手段來(lái)構(gòu)建跨部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還一直致力于通過(guò)推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的開(kāi)放化，以及治理方式的民主化，來(lái)營(yíng)造跨界合作的有效載體，從而以多元治理主體之間廣泛的面對(duì)面的溝通對(duì)話，增強(qiáng)了社會(huì)各界的參與意識(shí)、合作意識(shí)和協(xié)商意識(shí)，彌補(bǔ)了城市治理創(chuàng)新的單純技術(shù)主義路徑的缺陷。

在推進(jìn)治理方式的民主化、協(xié)商化方面，上城區(qū)影響最大的成功案例，就是“湖濱晴雨”工作室?！昂I晴雨”既是一種民生訴求的表達(dá)、匯聚機(jī)制，一種城市治理的信息收集機(jī)制，更是一種城市公共事務(wù)治理的溝通機(jī)制和協(xié)商機(jī)制?！昂I晴雨”工作室通過(guò)“問(wèn)計(jì)于民”這一渠道鼓勵(lì)居民積極參與工作室組織的各種懇談會(huì)和大討論等活動(dòng)，通過(guò)與“杭網(wǎng)議事廳”、“浙江在線”、“我們圓桌會(huì)”的聯(lián)動(dòng)，建立與網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體的跨界合作，發(fā)揮匯聚民意、吸納民智的功能，進(jìn)而逐步演變?yōu)槌鞘兄卫淼闹匾财脚_(tái)，將黨政部門(mén)、社區(qū)基層組織、居民、媒體等不同的社會(huì)行動(dòng)主體聯(lián)結(jié)起來(lái)，建立了一種跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2011年，上城區(qū)在全區(qū)推廣“湖濱晴雨”模式，黨政、市民、媒體、社會(huì)“四界聯(lián)動(dòng)”的“民主民生溝通工作室”以問(wèn)題為導(dǎo)向，建立健全“民眾參與、部門(mén)協(xié)同、媒體監(jiān)督”的公共問(wèn)題協(xié)商機(jī)制，努力做到“具體問(wèn)題小協(xié)商”(通過(guò)街道、社區(qū)、居民自我協(xié)調(diào)處理解決)、“共同問(wèn)題大協(xié)商”(政府、媒體、專(zhuān)家、居民四方協(xié)同解決)，推動(dòng)了民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化和長(zhǎng)效化。以“湖濱晴雨”工作法為代表的協(xié)商民主治理實(shí)踐表明，“以民主促民生”，從最容易引起城市居民共鳴的民生問(wèn)題切入，能夠有效地激發(fā)公眾的參與熱情，并將公眾的參與熱情導(dǎo)入政府設(shè)定的軌道，實(shí)現(xiàn)有序參與與合作治理的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，借助于黨政機(jī)構(gòu)與社會(huì)各界面對(duì)面的緊密互動(dòng)，城市協(xié)商治理能夠有效地增進(jìn)城市居民與政府的信任合作關(guān)系，提升公共政策的執(zhí)行效率。2009年以來(lái)，在杭州市對(duì)縣(市、區(qū))的綜合考評(píng)中，上城區(qū)的社會(huì)評(píng)價(jià)均名列前茅。據(jù)杭州市綜合考評(píng)統(tǒng)計(jì)，上城區(qū)2010－2012年居民平均滿(mǎn)意率分別達(dá)到 92.78%、94.17%、95.19%，呈逐年上升態(tài)勢(shì)，上城區(qū)也被評(píng)為“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)”和“全國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)示范區(qū)”。

三、上城“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”建設(shè)的啟示及前瞻

“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”，是上城區(qū)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的思路創(chuàng)新城市社會(huì)管理格局的重要成果，同時(shí)也廣泛汲取了合作治理、協(xié)商治理、民主治理、多中心治理等現(xiàn)代城市治理理念和技術(shù)，集中體現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)城市治理創(chuàng)新的趨勢(shì)。在此，各級(jí)黨委不僅通過(guò)常規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)體制，而且廣泛借助于城市治理創(chuàng)新議題和議程設(shè)置，直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)著幾乎所有重要的創(chuàng)新實(shí)踐。政府作為創(chuàng)新實(shí)踐的主導(dǎo)著，不僅直接承擔(dān)著重要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目的具體實(shí)施，而且通過(guò)健全鼓勵(lì)創(chuàng)新的考核機(jī)制，為創(chuàng)新實(shí)踐提供經(jīng)費(fèi)保障等形式，引導(dǎo)著各項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐。社區(qū)組織和社會(huì)復(fù)合組織、公益性民間組織，在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下則逐漸承擔(dān)起城市治理的參與者的角色。借助社會(huì)復(fù)合組織及復(fù)合治理機(jī)制，特別是社區(qū)治理創(chuàng)新，市場(chǎng)主體以及普通市民也以多種方式，參與到城市治理的網(wǎng)絡(luò)中來(lái)。最終，所有的城市治理主體，通過(guò)政府構(gòu)建的各種服務(wù)和管理技術(shù)平臺(tái)，被整合到統(tǒng)一設(shè)置的城市治理創(chuàng)新實(shí)踐中來(lái)。

“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”，借助于一整套整合機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，有效地整合了各種治理資源和治理技術(shù)，形成了一個(gè)多元復(fù)合、相對(duì)完整的城市治理體系。一是多元治理目標(biāo)的復(fù)合?！俺鞘袕?fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”不是一個(gè)簡(jiǎn)單地追求城市靜態(tài)穩(wěn)定的行政管控體系，也不是偏重于盤(pán)活城市發(fā)展資源的城市經(jīng)營(yíng)運(yùn)作體系，而是一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)城市管理與服務(wù)、“共治”與“共享”有機(jī)統(tǒng)一的現(xiàn)代治理體系。二是多元治理主體的復(fù)合?！俺鞘袕?fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)積極培育多元社會(huì)治理主體，健全多元治理主體參與治理的機(jī)制、載體，有效地將多元主體整合進(jìn)了的政府主導(dǎo)的城市治理框架之內(nèi)，充分發(fā)揮了多元治理主體在城市治理中不可替代的功能。三是多元治理機(jī)制的復(fù)合?！俺鞘袕?fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”將中國(guó)城市管理優(yōu)良傳統(tǒng)與現(xiàn)代公共事務(wù)治理方式、本地創(chuàng)造的治理經(jīng)驗(yàn)與外地創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)有機(jī)地整合在一起，創(chuàng)造出了適用于不同領(lǐng)域的各種有效的治理機(jī)制，提高了城市治理的總體績(jī)效。四是多元治理手段的復(fù)合?！俺鞘袕?fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”整合了傳統(tǒng)與現(xiàn)代各種有效的治理手段(工具)，既充分顯示出了現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在城市治理中的重要功能，又充分挖掘和發(fā)揮了民間治理智慧在現(xiàn)代城市治理中的作用。

“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”的最大特色，是“以復(fù)合實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)”，其運(yùn)作的關(guān)鍵樞紐則是運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。這其中，“網(wǎng)組片”服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，作為全區(qū)復(fù)合治理最大的綜合平臺(tái)，用技術(shù)手段將全區(qū)各個(gè)職能部門(mén)和公共組織整合于同一個(gè)城市治理的響應(yīng)平臺(tái)上，在現(xiàn)有體制的框架內(nèi)較好地實(shí)現(xiàn)了治理資源的整合，打破了部門(mén)之間畫(huà)地為牢、相互推諉的壁壘，較好地建立起部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！俺鞘泄芾碇悄芄芸仄脚_(tái)”(智能城管)，則以技術(shù)整合實(shí)現(xiàn)了城管指揮調(diào)度系統(tǒng)與街面執(zhí)法管理人員，執(zhí)行系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)之間的信息共享，在顯著提高了城管部門(mén)對(duì)城市管理事務(wù)的回應(yīng)效率的同時(shí)，重構(gòu)了城管部門(mén)運(yùn)作體系的行政流程?！熬蛹覠o(wú)憂”平臺(tái)將政府、社區(qū)組織、公益及市場(chǎng)主體整合到社區(qū)公共服務(wù)過(guò)程中，也較好地回應(yīng)了社區(qū)居民日益多元化甚至個(gè)性的服務(wù)需求。

從創(chuàng)新的導(dǎo)向及實(shí)際水平來(lái)看，上城區(qū)“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”，可以理解為傳統(tǒng)單中心治理向現(xiàn)代多中心治理的過(guò)渡形式。一方面，這種治理模式適應(yīng)了城市生活及治理環(huán)境的深刻變遷，通過(guò)有效地整合城市治理資源，在很大程度上改變了傳統(tǒng)的以政府為單一管理主體，以行政控制為基本手段的管控型城市治理格局，初步形成了政府主導(dǎo)下的多元主體的合作治理格局。另一方面，受宏觀體制以及治理?xiàng)l件的限制，這種城市治理模式與“多中心治理”，甚至真正意義上的現(xiàn)代城市治理還有比較大的距離。當(dāng)然，這種距離也恰恰為上城未來(lái)的城市治理創(chuàng)新提供了廣闊的空間。

其一，受制于大轉(zhuǎn)型時(shí)代社會(huì)秩序變革的深刻性、復(fù)雜性，以及繁重的維護(hù)城市社會(huì)秩序穩(wěn)定的壓力，上城區(qū)的“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”從總體上講，是傳統(tǒng)自上而下的行政管控體制與現(xiàn)代治理方式、治理技術(shù)的融合，體現(xiàn)了一種行政管控為主，治理方式、治理技術(shù)創(chuàng)新為輔的城市管理格局。我國(guó)整體社會(huì)秩序還處于劇烈變動(dòng)和重組過(guò)程之中，轉(zhuǎn)型社會(huì)共有的社會(huì)解組、社會(huì)失范及社會(huì)沖突等現(xiàn)象，以及中國(guó)在特定的歷史和體制背景下形成的發(fā)展方式所派生出一系列特殊問(wèn)題，改革進(jìn)程長(zhǎng)期積累的諸多社會(huì)矛盾等等，都使各級(jí)政府面臨極為繁重甚至嚴(yán)峻的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力。這種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)決定了治理創(chuàng)新只能在確?？傮w穩(wěn)定的前提下謀求漸進(jìn)式的治理結(jié)構(gòu)和治理方式的創(chuàng)新。城市治理同樣也不例外。由于社區(qū)體制遠(yuǎn)未理順，其對(duì)社會(huì)成員的吸納功能遠(yuǎn)不足以承受巨量流動(dòng)人口的壓力;社會(huì)組織發(fā)育水平，特別是其自主治理能力依然較低，尚無(wú)法及時(shí)承載政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理職能，導(dǎo)致理論上可以借助于社會(huì)組織的自主自律和合作治理解決的諸多社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾，現(xiàn)階段上事實(shí)上還只能由政府承擔(dān)起來(lái)。而當(dāng)政府在“維穩(wěn)壓倒一切”的壓力機(jī)制作用下不得不將大量社會(huì)事務(wù)承攬下來(lái)時(shí)，行政體制的慣性又決定了政府往往會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地過(guò)多運(yùn)用行政手段來(lái)追求當(dāng)下社會(huì)秩序的靜態(tài)穩(wěn)定，甚至因此而阻礙社會(huì)自組織秩序的成長(zhǎng)。在上城區(qū)的“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”中，社會(huì)協(xié)同和市民參與都達(dá)到了一定的水平，整個(gè)城市治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了許多顯著的變動(dòng)，但整個(gè)城市秩序的維護(hù)，城市公共事務(wù)的治理，首先依賴(lài)的不可避免依然是政府的行政管控體系。

其二，“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”所推動(dòng)的城市治理結(jié)構(gòu)的開(kāi)放化，以及多元治理主體的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同治理，依然明顯地受制于現(xiàn)行條塊體制的掣肘。以“網(wǎng)組片”服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為例，雖然在整合部門(mén)資源，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)上取得了明顯的成效，但“條塊分割”體制依然嚴(yán)重制約著聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效性，垂直管理的條條部門(mén)因不受制于區(qū)級(jí)政府，往往缺乏應(yīng)有的合作意愿，實(shí)時(shí)處置率明顯低于區(qū)政府的職能部門(mén)。顯然，“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”在治理結(jié)構(gòu)、治理方式及運(yùn)行機(jī)制上的創(chuàng)新，尚未得到大部門(mén)體制改革強(qiáng)有力的體制支撐，客觀上造成了只能以技術(shù)整合來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)治理的局面。

其三，“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”基于讓“每一寸土地都有精細(xì)化管理，讓每一戶(hù)人家都有心貼心服務(wù)”的理念，去整合體制內(nèi)外的服務(wù)和治理資源，以最大限度地回應(yīng)居民的服務(wù)需求，并對(duì)城市管理遇到的問(wèn)題做出快速反應(yīng)，這種實(shí)踐在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系尚未理順，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多、對(duì)社會(huì)事務(wù)包攬過(guò)多的現(xiàn)象還相當(dāng)常見(jiàn)的條件下，往往很容易誘發(fā)政府職責(zé)的無(wú)限制擴(kuò)大。事實(shí)上，“網(wǎng)組片”服務(wù)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)在實(shí)際操作過(guò)程中已經(jīng)暴露出了政府包攬過(guò)多的問(wèn)題，出現(xiàn)了許多社區(qū)居民通過(guò)協(xié)調(diào)、溝通自行解決的問(wèn)題也經(jīng)由這個(gè)系統(tǒng)報(bào)送上來(lái)，并得到響應(yīng)、解決的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象如果長(zhǎng)期得不得到解決，不僅會(huì)不斷加劇政府部門(mén)的負(fù)擔(dān)，將政府部門(mén)的精力大量消耗在社區(qū)自治和社會(huì)組織的公益服務(wù)可能解決的日常生活瑣事之中，而且會(huì)抑制社會(huì)治理主體的發(fā)育及其自主治理能力的提升。

毫無(wú)疑問(wèn)，“城市復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理體系”是現(xiàn)階段城市治理的有效模式。相對(duì)于傳統(tǒng)的城市管理模式，其對(duì)城市管理問(wèn)題的回應(yīng)能力，對(duì)城市居民的服務(wù)供給能力均有了顯著的提升。更重要的是，這一治理體系對(duì)于城市治理結(jié)構(gòu)、治理方式的創(chuàng)新都表現(xiàn)出了較大的開(kāi)放性和適應(yīng)性，呈現(xiàn)出了對(duì)新的治理要素、治理技術(shù)相當(dāng)大的吸納能力。但嚴(yán)格地講，在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系尚未得到嚴(yán)格界定，政府的行為邊界尚不清晰，政府的組織架構(gòu)還迫切需要進(jìn)行大規(guī)模的整合、重塑，同時(shí)社會(huì)組織發(fā)育和公民理性參與水平還比較有限的情況下，這種治理體系離真正意義現(xiàn)代城市治理還有很大差距，還需要進(jìn)行持續(xù)性的探索和完善。