羅會德

黨群關系問題，是黨的作風建設的核心問題。黨的十八大報告在談到黨的作風建設時，明確提出要“完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度”，“堅決克服形式主義、官僚主義，以優(yōu)良黨風凝聚黨心民心、帶動政風民風”［1］（P51）。這是根據(jù)黨群關系的新情況新問題，對黨的作風建設提出的新要求，對于我們在新形勢下以制度來密切黨和人民群眾的聯(lián)系，具有重要的指導意義。

一、制度是黨群關系建設的決定因素

密切聯(lián)系群眾是黨的制度性要求，推進和改善黨群關系，必須依靠制度建設來加以保證。長期以來，黨同群眾的聯(lián)系主要是靠黨的路線方針政策的正確，靠黨性、靠榜樣、靠不定期的動員和教育來維系的，還缺乏一些具有可操作性的措施來保障它的實施［2］（P202）。尤其在新的歷史條件下，原來維系黨同群眾聯(lián)系的條件開始發(fā)生變化，導致黨內出現(xiàn)了一些消極現(xiàn)象。要徹底解決這些問題，必須端正思想，轉變觀念，把作風建設以制度形式確立下來，以制度來規(guī)范全黨的行為。制度問題之所以如此重要，這是由制度本身的特性決定的。正如鄧小平在總結黨的建設的沉痛教訓時指出的，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”［3］（P333）。

（一）密切聯(lián)系群眾，制度更帶有根本性

制度是一種規(guī)范，也是行為的導向。一個好的制度，會對黨群關系的健康發(fā)展提供依托和保證。我們黨密切聯(lián)系群眾的作風是在實際行動當中逐漸形成的，但是環(huán)境和人的行為是變化的，環(huán)境和人的行為變了，就會影響到作風建設的可持續(xù)性。從密切聯(lián)系群眾的動力要求來看，我們必須要繼承傳統(tǒng)、加強教育，把群眾觀點、群眾路線、群眾工作作為所有共產(chǎn)黨人特別是黨的領導干部的基本政治操守和看家本領，但僅靠此還不夠，還必須建立各種必要的規(guī)章制度，形成很強的約束力。教育為人們的行為提供價值導向，制度強化教育倡導的價值標準，規(guī)范教育倡導的行為趨向。在談到制度和思想作風建設的關系時，鄧小平指出：“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了?！保?］（P328）正是在這個意義上，制度才是最根本的。堅持把制度建設放在突出地位，用制度所具有的剛性特點去規(guī)范人的行為，才能為黨群關系的健康發(fā)展提供運作程序和制度安排。

（二）密切聯(lián)系群眾，制度更帶有全局性

全局性是就制度的效能和作用所涉及的范圍而言的。首先，制度的全局性體現(xiàn)在它是共產(chǎn)黨人的整體利益。它一旦形成，就作為一個客觀的標準，公正地衡量面對它的一切成員。制度本身是沒有感情的，它不會厚此薄彼，偏向一部分人，損害另一部分人。不管什么人，只要是違反了制度，都要受到相應的懲罰和處理。制度所具有的這種客觀公正性使它能夠有效維護我們黨的全局利益。其次，健全的制度存在于各個方面、各個環(huán)節(jié)。做好群眾工作需要多個部門聯(lián)合起來，建立由黨委統(tǒng)一領導，組織部門牽頭協(xié)調，統(tǒng)戰(zhàn)部門和群團組織具體負責，有關部門各司其職、齊抓共管的黨的群眾工作總體格局。只有建立健全紀委、組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、信訪、民政等部門以及工青婦等群眾團體參加的群眾工作聯(lián)席會議制度，定期分析情況，研究問題，協(xié)調步驟，搞好配合，才能共同做好群眾工作［4］。否則，單靠哪一部分人，哪一種方法和手段，是很難形成體系，發(fā)揮其整體效益的。

（三）密切聯(lián)系群眾，制度更帶有穩(wěn)定性和長期性

制度就其形成來看，具有嚴謹性，它不是隨意制定的，也不是任意改變的。它要經(jīng)過一定的授權機關，進行調查研究，反復論證，最后經(jīng)過特定的程序才能建立。因此，制度一經(jīng)形成就要求黨員干部去遵守它，不能朝令夕改。即使隨著形勢的發(fā)展，有些制度需要變動，也要經(jīng)過嚴格的法定程序才能修改。由于制度具有穩(wěn)定性，它就必然具有連續(xù)性，這就直接決定了制度的長期性。一個好的制度，會在相當長的時間里發(fā)揮作用和效力。有了規(guī)章制度，黨群關系才能真正走上規(guī)范化、長效化的軌道，就不再是短期行為和“作秀”行為。實踐經(jīng)驗告訴我們，密切聯(lián)系群眾是一項經(jīng)常性的工作，而不是一項突擊性的工作，只有不斷健全制度，“人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望”［3］（P333）。

二、當前黨群關系制度建設面臨的突出問題

改革開放以來，各級黨組織在實踐中創(chuàng)造了許多聯(lián)系群眾的好制度，如領導干部深入基層調查研究制度、黨政機關的群眾接待日制度、黨員干部聯(lián)戶結對幫扶制度等，改善了黨在群眾中的形象，促進了黨群關系的健康發(fā)展。但從端正黨風的更高要求來看，黨群關系制度建設尚面臨三個突出問題。

（一）對制度建設的重視程度有待提高

總的來說，近些年來，中央對黨群關系制度建設非常重視。黨的十七屆四中全會強調要以“完善制度”為抓手，下大氣力解決黨風存在的突出問題。十八大在強調黨的五大建設時，對五大建設的次序做了調整，把反腐倡廉建設從原來的第五大建設調整為第四大建設，而制度建設由原來的第四大建設調整為第五大建設。這種調整既突出了反腐倡廉的重要性，也強調了所有的建設最后都要通過制度建設來解決。黨的十八屆三中全會更是結合新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，明確提出了深化黨的建設制度改革的總體要求。但是，我們也應該看到，在一些地方和部門尚存在重視程度層層遞減的情況，呈現(xiàn)出“上熱中溫下涼”的局面；對黨群關系制度建設的地位也存在不同的認識，甚至存在著“說起來重要，做起來次要，關鍵時候不要”的現(xiàn)象。調查顯示，在具體的實踐中，有些黨員干部對黨群關系制度建設的重視程度還不夠高，對于黨委和政府能不能就密切聯(lián)系群眾問題進行制度性安排，有四成多的被調查者認為“有時能、有時不能”。這說明，人們還是習慣性地把“密切聯(lián)系群眾”看作是階段性的整黨整風運動，而沒有建立一套長效機制，把聯(lián)系群眾、反對“四風”蘊涵在日常工作之中。

（二）黨群關系制度存在一些不完善的地方

黨群關系制度是一個綜合性概念，既包括黨組織和黨員聯(lián)系群眾的各種規(guī)章制度，也包括黨控制或干預國家政權與社會政治生活的方式和方法、規(guī)則和程序。也就是說，黨群關系制度不是一個平面結構，而是一個具有一定的內在層次的系統(tǒng)的制度結構。真正的制度建設是要在制度要素建設的基礎上，把各項制度連接起來形成一個體系。但是，在現(xiàn)實社會生活中，我們常常離開黨政關系單純地就黨群關系而談黨群關系的制度建設，忽略了研究黨群關系必須通過黨政關系這個橋梁來進行這一事實。這里所指的政府，是指整個國家政權的所有公共權力機關。還有一種情況，就是以往我們在強調黨員干部與群眾的聯(lián)系的同時，往往忽略了更多的基層黨員對群眾的聯(lián)系和溝通作用，由此造成的制度供給不足也影響了黨員先鋒模范作用的發(fā)揮［2］（P201）。因此，如何從干群關系、黨組織（特別是基層黨組織）與群眾關系、普通黨員與群眾關系三個層面構建密切黨群關系的制度機制，以及怎樣使這三個層面的制度機制銜接配合、協(xié)同作用，并同黨內規(guī)范、黨外法規(guī)相輔相成，成為一個有機的整體，這的確是黨群關系制度建設中值得注意的一個問題。

（三）制度執(zhí)行不力，貫徹落實不到位

如前所述，盡管中央和地方頒布了一系列加強黨同群眾聯(lián)系的制度規(guī)定，但在執(zhí)行過程中不嚴格按制度辦事，失之于寬，失之于軟的問題時有發(fā)生。究其原因，一是對密切聯(lián)系群眾的制度的宣傳理解不到位?，F(xiàn)實中我們對密切聯(lián)系群眾的制度的宣傳理解還存在著就事論事的傾向，一些黨員干部僅僅從思想作風建設的層面來理解密切黨群關系的制度安排，忽視了黨群關系的利益實質和對公共權力的制約監(jiān)督要求，由于沒有宣傳解釋好制度出臺的背景、目的和作用，因而無法形成良好的制度建設執(zhí)行的社會輿論氛圍和心理準備。二是對密切聯(lián)系群眾的制度的執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督檢查和責任追究。一些領導干部缺乏抓制度落實的勇氣，工作考核中往往是肯定和表揚多，指出問題和提出批評意見少，責任追究則更少，不敢頂真、碰硬，存在不愿追究、不敢追究的問題，起不到應有的警示作用，致使密切聯(lián)系群眾的制度只能流于形式。特別是少數(shù)黨員領導干部不能以身作則、率先垂范，造成一些負面影響，影響了制度的執(zhí)行力度［5］。正如有學者指出的，當前一些地方一些部門黨員干部直接聯(lián)系群眾制度面臨的問題，主要不是制度供給不足，而是源于行政化、科層化、官僚化導致的“制度休眠”和“制度遲鈍”［6］。這也說明對黨群關系制度的實施與否、實施程度以及實施效果仍缺乏客觀的監(jiān)督和考評。

總之，在當前黨群關系制度建設中，既存在對制度重要性認識不夠的情況，也面臨制度建設要素不完善和制度執(zhí)行不力的問題，這給黨群關系制度化建設提出了新的任務和要求。

三、加強黨群關系制度建設的原則與思路

（一）加強黨群關系制度建設的基本原則

黨群關系的制度安排在某種意義上就是為黨群工作提供規(guī)則體系。因此，從黨群關系制度的供給方面，必須明確制度的科學和規(guī)范意義的要求。

首先，堅持普遍性與具體性的統(tǒng)一。政黨特別是執(zhí)政黨與群眾的關系問題，是一個世界性的課題。國外許多政黨，為贏得或保持自身的執(zhí)政地位，普遍建立了聯(lián)系群眾的制度；也有不少國家的執(zhí)政黨由于沒有很好地解決這一問題，以致在執(zhí)政過程中遇到挫折，有的甚至喪失了執(zhí)政地位。新形勢下我們黨要提高執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位，就必須研究和把握政黨的執(zhí)政規(guī)律，其中重要的一個方面就是黨領導群眾的規(guī)律，即執(zhí)政黨與群眾之間內在的、必然的聯(lián)系。認真借鑒和吸取世界上其他政黨與群眾關系的經(jīng)驗教訓，對于我們黨長期執(zhí)政具有重大意義。所以，今天討論黨群關系的制度建設要求我們要有寬闊的世界視野，善于從全球視角中尋找共同規(guī)律。但是，也必須看到，任何政黨都有黨群關系問題，這種關系又各有不同的特點。研究中國共產(chǎn)黨的黨群關系，應該了解共產(chǎn)黨建立以來，就來自于人民、植根于人民、服務于人民，同最廣大人民群眾緊密聯(lián)系在一起的特點［7］。共產(chǎn)黨聯(lián)系群眾，并不是完全為了選舉，而是黨的性質、宗旨和歷史使命使然。因此，就黨群關系制度設計的價值取向和最終目標來說，應該與西方政黨有所區(qū)別。

其次，堅持繼承性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一。經(jīng)過多年的實踐和探索，我們黨在貫徹群眾路線、密切聯(lián)系群眾方面已經(jīng)有了許多比較系統(tǒng)的制度規(guī)定，大多行之有效、群眾認可。對于這些好的制度，今后還要繼續(xù)堅持和完善，這是我們創(chuàng)新黨群關系制度的前提和基礎。但更重要的是，還要創(chuàng)造適應新情況的新制度。比如，有的地方建立聽證質詢制度，對群眾關心的熱點、難點問題，涉及群眾切實利益的重要工作舉措，重點建設項目、大額資金的審批等舉行聽證會，拓寬了人民群眾表達民意的渠道；有的地方實行黨員志愿者制度，及時幫助群眾排憂解難，改善了黨在群眾中的形象。諸如此類的經(jīng)驗告訴我們，保持黨同人民群眾的密切聯(lián)系，必須與時俱進、大膽創(chuàng)新，對不適應新形勢的制度，要抓緊修訂完善，并創(chuàng)造出新的制度形式。在把握繼承和創(chuàng)新的關系上，要注意防止和克服兩種錯誤的傾向：一是采取歷史虛無主義的態(tài)度，借口情況的變化而貶低、否定過去制度在今天的意義和作用；二是固守已有的傳統(tǒng)經(jīng)驗，不研究適應新情況的變化，忽視甚至拒絕改進創(chuàng)新。

最后，堅持嚴密性與可行性的統(tǒng)一。密切聯(lián)系群眾的制度，是一個完整的體系，它內在地包含密切干群關系的體制機制、密切基層黨組織與群眾關系的體制機制、密切普通黨員與群眾關系的體制機制。這要求我們在制定制度的時候，必須充分考慮各方面的因素，保證在每個層面、每個領域都有相關的制度作為管事、管人、管權的依據(jù)。在新的歷史條件下，要加強黨群關系制度建設，還必須克服傳統(tǒng)思維，從廣義上來理解密切黨群關系的體制機制，既要正確認識密切黨群關系體制機制的內在層次，也要正確理解密切黨群關系的體制機制與黨內規(guī)范、黨外法規(guī)的相互關系。只有這幾個方面相輔相成、協(xié)同作用，才能成為一個完整的制度體系。因此，相關制度、規(guī)范之間的標準要一致，要相互配套、相互銜接，不能出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象。同時，黨群關系制度設計還要解決制度過于原則化的問題，增強實際可操作性。一個好的制度必然要將執(zhí)行中的各種問題考慮在內，并為之預先安排好相應的對策和措施。這樣執(zhí)行起來才會有較強的可操作性，便于把制度的內容落到實處［8］。

（二）加強黨群關系制度建設的整體思路

加強黨群關系制度建設的基本原則，在一定程度上明示了黨群關系制度建設的整體思路。其中的關鍵就是，要適應黨群關系的新情況，按照現(xiàn)代民主政治和法治國家的要求，通過轉變觀念、健全制度與狠抓制度的貫徹落實來進一步密切黨群、干群關系。

首先，增強制度意識，確立制度的權威。從黨群關系制度建設的角度看，當前最大的問題不在于制度的不完備，而在于對制度的不尊重。任何一種制度，不管它多么完善，如果缺乏敬畏意識，就很難落實。在制度面前，人人平等，不能對黨員和黨員干部區(qū)別對待，認為制度只是管一般黨員的，領導干部往往是拿著制度管下面其他黨員，而恰恰最需要管的就是這些領導干部。如果說領導干部把自己放在制度監(jiān)督、制度管理之外，那么自己就很可能出大問題。所以，我們認為制度最需要監(jiān)督和管理的就是黨員領導干部。在這里遇到的一個重要問題就是，究竟是個人的意志高于制度的意志，還是制度的權威高于個人權威。我們在少數(shù)地方黨的組織內部可以看到，往往是領導人的意圖決定制度的執(zhí)行情況。如果是一個好領導，那么他就帶頭執(zhí)行黨群關系的相關制度規(guī)定，干部隊伍里的風氣也是比較好的。但是如果有少數(shù)領導干部對自己要求不嚴，甚至變相地違反制度，那就很可能造成對下面干部的誤導，而干部本身也會相互縱容、相互包庇。因此，必須破除以權力意志為主導、以人的權威高于制度權威的黨內潛規(guī)則。打破這種潛規(guī)則，確保制度的權威，來規(guī)范和約束全黨的行為，這樣才能做到制度治黨，端正黨風，切切實實地使我們黨在人民群眾當中獲得比較高的政治權威和政治信任度。

其次，遵循制度建設自身規(guī)律，在制度設計和制定完善上下功夫。按照制度和機制的特性審視當前黨群關系制度建設的現(xiàn)狀，雖說我們也提出了制度化的要求，但距離真正意義上的制度目標尚有一定距離。這就要求我們必須遵循制度建設自身規(guī)律，在制度設計和制定完善上下功夫。一是制度由碎片化走向體系化。黨群關系制度是個綜合性概念，并不是單指某一項具體的制度。這個制度所要解決的是黨聯(lián)系群眾的動力問題、黨員領導干部同公共權力之間的關系問題、黨組織特別是基層黨組織服務群眾的問題、普通黨員模范作用發(fā)揮的問題等。因此，密切黨群關系的體制機制必須同黨內規(guī)章制度、黨外法規(guī)制度之間相互銜接，方能形成一個有機的系統(tǒng)。二是建立制度評估的長效機制。制度實施一段時間后，要對執(zhí)行情況進行客觀調查和綜合評估，并對制度進行“診斷”，防止制度“帶病上崗”和只管制度出臺、不管執(zhí)行效果如何的傾向。同時，在實踐中要重視制度的清理和廢止，已經(jīng)不適合新情況的制度不取消，就會成為形式主義的東西，影響群眾工作的成效［9］。

最后，注重實效，構筑制度執(zhí)行的督查和考評機制。督查機制作為一個自上而下、橫縱結合的內部監(jiān)督制約機制，能夠充分發(fā)揮督查考評的效能作用。為了使已經(jīng)制定的黨群關系制度得到認真執(zhí)行和遵守，必須加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，以引起黨員干部對群眾工作重要性的認識，提高黨員干部密切聯(lián)系群眾的自覺性和主動性。同時，從加強黨群關系制度建設的核心問題來看，黨還要有能力從制度上做到善于授好權、管好權，特別是善于理順權力的授受關系，敢于讓那些脫離群眾的干部失去權力地位，讓那些密切聯(lián)系群眾的干部得到應有的組織激勵和認同。黨群關系、干群關系現(xiàn)在之所以出現(xiàn)一些問題，從根本上來說，是和干部的選拔任用機制有密切聯(lián)系的。因此，要建立一種考核的機制，黨管干部的科學的導向機制，讓一些黨員干部不想脫離群眾、也不敢脫離群眾；同時也讓那些真正為民辦實事、辦好事的好干部、好行為得到應有的肯定和認同。近年來，我們在不斷擴大人民群眾對干部選拔任用的發(fā)言權，雖然距離真正形成讓人民群眾能夠決定干部的命運這樣一個目標還有一定差距，但這個方向絕對是正確的。這是管長遠、管根本的措施。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］張榮臣，謝英芬．新時期黨的群眾工作［M］．北京：中國方正出版社，2009．

［3］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［4］羅會德．實現(xiàn)中國夢與踐行黨的群眾路線［J］．中共天津市委黨校學報，2014，（4）．

［5］正視問題 查找癥結——二論提升干部隊伍執(zhí)行力［N］．永州日報，2014－04－18．

［6］趙剛?。纳泣h群關系的制度設計［N］．文匯報，2014－02－20．

［7］張榮臣．60年黨群關系的變與不變——兼論執(zhí)政條件下黨群關系的實質與改革取向［J］．中國黨政干部論壇，2009，（12）．

［8］李俊偉．論保持共產(chǎn)黨員先進性的制度建設［J］．理論前沿，2006，（3）．

［9］李君如．馬克思主義中國化與黨的群眾工作傳統(tǒng)［J］．中共黨史研究，2012，（1）．