司林波 劉小青

美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制述評(píng)*

司林波 劉小青

第二次世界大戰(zhàn)以后,美國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重,引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和對(duì)政府的不滿。在巨大的壓力下,從20世紀(jì)70年代開(kāi)始,美國(guó)逐漸建立健全了生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī),形成了以國(guó)會(huì)、司法機(jī)關(guān)、行政部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾等為主體,以環(huán)境審計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境公民訴訟以及政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度等為內(nèi)容的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系,在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。借鑒美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī),提高問(wèn)責(zé)對(duì)象的針對(duì)性和問(wèn)責(zé)力度,增強(qiáng)問(wèn)責(zé)主體的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性,出臺(tái)相關(guān)配套制度和保障措施,推進(jìn)我國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制建設(shè)。

美國(guó);生態(tài)問(wèn)責(zé)制;環(huán)境審計(jì);生態(tài)績(jī)效評(píng)估

第二次世界大戰(zhàn)以后,隨著美國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,環(huán)境問(wèn)題也日益嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在資源消耗巨大和環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重。在世界由環(huán)境污染造成的八大公害事件中,就有兩件發(fā)生在美國(guó),分別是洛杉磯光化學(xué)煙霧事件(1943年)和多諾拉煙霧事件(1948年)。在20世紀(jì)70年代以前,美國(guó)政府在社會(huì)公眾的壓力下也采取了一系列措施應(yīng)對(duì)環(huán)境惡化問(wèn)題,但收效甚微。一是因?yàn)槁?lián)邦政府把主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上面,環(huán)境的治理和保護(hù)主要是地方政府和州政府的責(zé)任,缺乏全國(guó)的整體性協(xié)調(diào)機(jī)制;二是70年代以前的環(huán)境法規(guī)大部分是針對(duì)公害事件而出臺(tái)的應(yīng)急性法規(guī),缺乏執(zhí)行性、科學(xué)性和持久性[1];三是對(duì)政府及其官員在生態(tài)環(huán)境方面的行政行為缺乏專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)和問(wèn)責(zé)機(jī)制,沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體系。

1970年尼克松總統(tǒng)上任后,宣布20世紀(jì)70年代將是美國(guó)環(huán)境保護(hù)的十年,有學(xué)者稱(chēng)1970年～1979年為美國(guó)的“綠色十年”。事實(shí)證明,在這十年間,美國(guó)的環(huán)境治理與保護(hù)確實(shí)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。美國(guó)逐漸建立健全了生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī),形成了環(huán)境審計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境公民訴訟以及政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度等相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系。

一、美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制的相關(guān)法律法規(guī)

法律是制度的保障,美國(guó)并沒(méi)有在法律法規(guī)中明確提出過(guò)“生態(tài)問(wèn)責(zé)制”,但在其一系列的環(huán)境立法中充分體現(xiàn)出了對(duì)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的規(guī)定和監(jiān)督,這是美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制度建立和實(shí)行的依據(jù)和保障。

美國(guó)最重要的環(huán)境立法為1969年頒布、1970年1月1日起正式開(kāi)始實(shí)施的《國(guó)家環(huán)境政策法》。這是一部具有分水嶺意義的環(huán)境法,標(biāo)志著美國(guó)的環(huán)境保護(hù)從以治為主到以防為主,并且明確規(guī)定了政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任,可以說(shuō)是美國(guó)環(huán)境法的基石?！秶?guó)家環(huán)境政策法》主要包括四方面內(nèi)容:宣示國(guó)家的環(huán)境政策與目標(biāo);規(guī)定聯(lián)邦及州政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任與義務(wù);建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序;設(shè)立總統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)——環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)[2]。值得強(qiáng)調(diào)的是,《國(guó)家環(huán)境政策法》是世界上首部關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的正式立法,具有開(kāi)創(chuàng)性意義,使政府的行政行為考慮環(huán)境價(jià)值,符合環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

除了《國(guó)家環(huán)境政策法》,美國(guó)國(guó)會(huì)還制定了一系列相關(guān)法律來(lái)對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)監(jiān)督與問(wèn)責(zé),例如,《信息公開(kāi)法》中關(guān)于政府環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定,為各問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)提供了依據(jù)和便利條件;再如,《環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)法》為環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)增加了額外責(zé)任,并設(shè)立總統(tǒng)環(huán)境執(zhí)行辦公室(環(huán)境質(zhì)量辦公室)和環(huán)境質(zhì)量管理基金。

二、美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象及其生態(tài)責(zé)任

(一)美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)對(duì)象

所謂生態(tài)問(wèn)責(zé)制,是指相關(guān)權(quán)益主體以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共生態(tài)環(huán)境利益和生態(tài)績(jī)效改進(jìn)為目標(biāo),依據(jù)一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ω骷?jí)政府部門(mén)及其所屬人員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和評(píng)價(jià),并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。

由上述定義可以得出,生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要是各級(jí)政府部門(mén)及其所屬人員,尤其是指負(fù)責(zé)國(guó)家環(huán)境治理與保護(hù)職能的環(huán)保機(jī)構(gòu)及其行政官員。在社會(huì)公眾的巨大壓力下,尼克松總統(tǒng)在上臺(tái)當(dāng)年,即1970年12月成立了美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局,將環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上升到了國(guó)家層面。美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局的建立,把聯(lián)邦政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究、監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行活動(dòng)統(tǒng)歸到一個(gè)機(jī)構(gòu),保證了環(huán)境保護(hù)的整體性和協(xié)調(diào)性。美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局自成立以來(lái),一直致力于為美國(guó)人民建立一個(gè)更加清潔和健康的生存環(huán)境,也因?yàn)樨?zé)任重大而成為生態(tài)問(wèn)責(zé)的主要對(duì)象。另外,美國(guó)農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、土地管理局等與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政府部門(mén)也都是生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象,有義務(wù)就生態(tài)問(wèn)題接受各界的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。同時(shí),當(dāng)其他政府部門(mén)的行政行為對(duì)環(huán)境造成污染或損害時(shí),也會(huì)成為被問(wèn)責(zé)的對(duì)象。

(二)政府的生態(tài)責(zé)任

進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的前提是要明確問(wèn)責(zé)對(duì)象的生態(tài)責(zé)任,美國(guó)政府的生態(tài)責(zé)任是由《國(guó)家環(huán)境政策法》所規(guī)定的,主要包括六點(diǎn):一是擔(dān)負(fù)環(huán)境保管人的責(zé)任,充分考慮后代的發(fā)展需求;二是創(chuàng)造一個(gè)健康、安全且具有美學(xué)價(jià)值與生命力的生存環(huán)境;三是合理開(kāi)發(fā)和利用生態(tài)環(huán)境,防止其惡化;四是保護(hù)自然及生態(tài)環(huán)境方面重要的國(guó)家遺產(chǎn),為國(guó)民提供多樣化的生存環(huán)境;五是盡可能使人口與自然資源達(dá)到平衡,確保環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展;六是通過(guò)科技等手段提高資源的循環(huán)利用率。

總之,美國(guó)政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有主要且不可推卸的責(zé)任,不僅要提高現(xiàn)有環(huán)境的質(zhì)量,還要確保生態(tài)環(huán)境與自然資源的可持續(xù)發(fā)展,不損害后代的生存與發(fā)展需要。

三、美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)主體及其問(wèn)責(zé)方式

美國(guó)實(shí)行立法、司法、行政三權(quán)分立且相互制衡的政治制度,所以,美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)都有權(quán)力對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé),在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域亦是如此。同時(shí),美國(guó)政府內(nèi)部設(shè)有專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)行、監(jiān)管與咨詢機(jī)構(gòu),形成了行政部門(mén)內(nèi)部的生態(tài)問(wèn)責(zé)體系。另外,社會(huì)公眾也是對(duì)政府的環(huán)境行為進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的重要主體。

(一)國(guó)會(huì)問(wèn)責(zé)

美國(guó)國(guó)會(huì)是由憲法所規(guī)定的立法機(jī)構(gòu),依法對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。國(guó)會(huì)對(duì)政府的生態(tài)問(wèn)責(zé)主要體現(xiàn)在制定相關(guān)法律法規(guī)來(lái)規(guī)定政府責(zé)任和限制政府權(quán)力,并且通過(guò)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)政府執(zhí)行法律的情況和生態(tài)績(jī)效進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督。

國(guó)會(huì)為監(jiān)督和審計(jì)政府的行政行為與績(jī)效,設(shè)立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu),即美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室成立于1921年,原名為總審計(jì)署(General Accounting Office), 2004年更名為政府問(wèn)責(zé)辦公室。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室是一個(gè)獨(dú)立的無(wú)黨派機(jī)構(gòu),由于其為國(guó)會(huì)工作,所以通常被稱(chēng)為“國(guó)會(huì)的看門(mén)狗”,是國(guó)會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)調(diào)查和監(jiān)督聯(lián)邦政府如何花納稅人的錢(qián),通過(guò)提出批評(píng)和建議從而提高政府性能。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室的最高長(zhǎng)官稱(chēng)為美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng),是由美國(guó)總統(tǒng)從國(guó)會(huì)提議的候選人中任命的,而且任期長(zhǎng)達(dá)15年,大大保證了其穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性。美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室的職責(zé)是支持國(guó)會(huì)承擔(dān)其憲法規(guī)定的責(zé)任和提高其績(jī)效水平,并且在實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益方面對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。另外,美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室還要向國(guó)會(huì)及時(shí)提供客觀、真實(shí)、無(wú)黨派、非意識(shí)形態(tài)、公平、公正的信息[3]。

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室提出了構(gòu)建“公共部門(mén)生態(tài)(環(huán)境)績(jī)效問(wèn)責(zé)框架”的主張,認(rèn)為公共部門(mén)的生態(tài)責(zé)任應(yīng)被測(cè)量并向社會(huì)報(bào)告,這將有助于績(jī)效的改進(jìn),也是問(wèn)責(zé)的目標(biāo)。這一主張大大推進(jìn)了生態(tài)問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)的研究。

(二)司法問(wèn)責(zé)

美國(guó)的司法機(jī)關(guān)也是對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的主體之一,美國(guó)在生態(tài)環(huán)境方面的司法問(wèn)責(zé)主要通過(guò)聯(lián)邦最高法院的司法審查權(quán)來(lái)進(jìn)行。

聯(lián)邦最高法院是美國(guó)聯(lián)邦司法體系中的最高審判機(jī)關(guān),擁有特殊的司法審查權(quán),可以對(duì)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)及地方政府行使職權(quán)的行政行為進(jìn)行違憲審查,凡是違反憲法的行政行為將被宣布無(wú)效,行政機(jī)關(guān)由此將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任,從而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行充分的救濟(jì),對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政行為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)[4]。

另外,美國(guó)憲法規(guī)定最高法院的法官實(shí)行終身制,非經(jīng)國(guó)會(huì)彈劾不得免職,避免了司法機(jī)關(guān)因受到行政壓力而影響司法公正的現(xiàn)象發(fā)生。根據(jù)司法審查制度的相關(guān)規(guī)定,美國(guó)聯(lián)邦最高法院可以就政府的行政行為是否違反憲法中與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查,并進(jìn)行責(zé)任追究。

(三)行政內(nèi)部問(wèn)責(zé)

美國(guó)的行政部門(mén)雖然受到立法和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé),但根據(jù)三權(quán)分立原則,美國(guó)的行政權(quán)是獨(dú)立的,來(lái)自外部的問(wèn)責(zé)不可能徹底解決行政系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)題,所以美國(guó)的行政系統(tǒng)內(nèi)部建立了完善的監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。美國(guó)行政內(nèi)部設(shè)立的生態(tài)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)主要包括國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)以及環(huán)境正義顧問(wèn)委員會(huì)等。

1.國(guó)家環(huán)境保護(hù)局

國(guó)家環(huán)境保護(hù)局是聯(lián)邦政府的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu),局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命,直接向美國(guó)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局既是美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象,也是生態(tài)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的主體,是行政系統(tǒng)內(nèi)部主要的環(huán)境監(jiān)管部門(mén)。

國(guó)家環(huán)保局和各級(jí)政府、環(huán)保組織、企業(yè)和環(huán)境保護(hù)者都為合作關(guān)系,通過(guò)與各州或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署合作協(xié)定等形式來(lái)確定各自在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任和義務(wù)。但國(guó)家環(huán)保局有權(quán)對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)提供的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查,決定其是否通過(guò),從而監(jiān)督和管制政府各部門(mén)的生態(tài)環(huán)境工作[5]。另外,國(guó)家環(huán)保局設(shè)有區(qū)域辦公室,對(duì)各個(gè)州的環(huán)境管理相關(guān)部門(mén)進(jìn)行定期的檢查和監(jiān)督。

2.總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室

總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室是于1978年依據(jù)《總監(jiān)察長(zhǎng)法》設(shè)立的行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)關(guān),存在于多個(gè)聯(lián)邦行政部門(mén)之中。對(duì)政府生態(tài)環(huán)境事項(xiàng)的監(jiān)督是總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室主要職責(zé)之一。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)局中也設(shè)有總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室,負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境部門(mén)及其官員的績(jī)效表現(xiàn)等進(jìn)行監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。

環(huán)保局內(nèi)部的總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)關(guān),幫助環(huán)保局以更加高效的方式來(lái)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作。為了保證總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的獨(dú)立性,國(guó)會(huì)賦予了其單獨(dú)管理資金的權(quán)力。總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室由監(jiān)察長(zhǎng)、審計(jì)員、程序分析員以及其他具有豐富專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員組成,對(duì)環(huán)保局及其合約商進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估和調(diào)查,以提高其經(jīng)濟(jì)性和效益,同時(shí)防止腐敗、浪費(fèi)和資金的濫用。總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室每年向國(guó)會(huì)提交兩次半年度報(bào)告,指出國(guó)家環(huán)境保護(hù)局存在的重大問(wèn)題及正確的解決措施,其目的是為了通過(guò)監(jiān)督政府來(lái)提高環(huán)境質(zhì)量和公眾健康[6]。

3.環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)

環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)是美國(guó)的環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu),由國(guó)會(huì)根據(jù)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》設(shè)立,隸屬于總統(tǒng)行政辦公室,后來(lái)又根據(jù)1970年的《環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)法》增加了額外的責(zé)任,由委員會(huì)主席擔(dān)任新設(shè)的環(huán)境質(zhì)量辦公室的主任一職,就影響環(huán)境的重大提案等向總統(tǒng)提出意見(jiàn)和建議。

環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的職責(zé)主要有以下幾方面:監(jiān)督聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的實(shí)施,當(dāng)各機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)的適當(dāng)性存在分歧時(shí),環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)要擔(dān)當(dāng)裁判員,調(diào)停矛盾;通過(guò)跨部門(mén)的工作組和與總統(tǒng)行政辦公室的其他部門(mén)協(xié)調(diào),提出總統(tǒng)在環(huán)境方面的議事日程;鼓勵(lì)并協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州、地方政府與其他利益相關(guān)者共同關(guān)注和環(huán)境、自然資源、能源相關(guān)的事項(xiàng)[7]。

4.環(huán)境正義顧問(wèn)委員會(huì)

環(huán)境正義顧問(wèn)委員會(huì)成立于1993年,是一個(gè)隸屬于國(guó)家環(huán)保局的聯(lián)邦顧問(wèn)委員會(huì)。所謂環(huán)境正義,是指在生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)和政策的制定和執(zhí)行等方面,不論種族、國(guó)籍和財(cái)產(chǎn)狀況,全體國(guó)民都應(yīng)得到平等的待遇,可以有權(quán)參與環(huán)境監(jiān)督和決策[8]。

和環(huán)境質(zhì)量辦公室一樣,環(huán)境正義顧問(wèn)委員會(huì)也是一個(gè)行政內(nèi)部的咨詢機(jī)構(gòu)。不同的是,環(huán)境正義顧問(wèn)委員會(huì)主要是監(jiān)督和考察環(huán)保局的項(xiàng)目、政策以及日常行政活動(dòng)是否符合環(huán)境正義要求,并就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向環(huán)保局局長(zhǎng)提供意見(jiàn)和建議[9]。

環(huán)境正義顧問(wèn)委員會(huì)成員既包括政府工作人員,也包括社區(qū)團(tuán)體、工商業(yè)代表、學(xué)術(shù)和教育機(jī)構(gòu)代表以及非政府組織和環(huán)境組織的代表,充分保證了政府的環(huán)境政策盡可能符合各方利益,也為環(huán)保局的行政行為提供了來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督。

(四)公眾問(wèn)責(zé)

美國(guó)是民主制國(guó)家,政府通過(guò)人民的選舉和支持上臺(tái)執(zhí)政,所以美國(guó)憲法和法律明文規(guī)定:政府的權(quán)力來(lái)源于人民,最終屬于人民。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是關(guān)系到社會(huì)公眾切身利益的大事,人民有權(quán)對(duì)政府關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)不當(dāng)甚至違法行為進(jìn)行問(wèn)責(zé),這主要通過(guò)環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境保護(hù)組織來(lái)保證實(shí)行。

1.環(huán)境參與權(quán)

環(huán)境參與權(quán)是指在對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用及保護(hù)過(guò)程中,公民享有通過(guò)特定的程序和具體的途徑參與環(huán)境立法決策以及一切與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的聽(tīng)證及環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境管理部門(mén)及其他單位、社會(huì)公眾與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和采取相應(yīng)措施的權(quán)利[10]。環(huán)境參與權(quán)是公民享有的一項(xiàng)重要的環(huán)境權(quán)利,也是對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)之一?！秶?guó)家環(huán)境政策法》明確要求,行政機(jī)關(guān)要將制定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)向公眾進(jìn)行公開(kāi),接受各方質(zhì)詢和監(jiān)督。公眾環(huán)境參與權(quán)的確立可以監(jiān)督和防止因政府的行政行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞,促進(jìn)了環(huán)境行政的民主化,是公民對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的前提和主要途徑[11]。

2.環(huán)境保護(hù)組織

在對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)時(shí),公眾個(gè)體的力量往往比較單薄,產(chǎn)生的影響力也比較小,環(huán)境保護(hù)組織很好地彌補(bǔ)了這一缺陷。美國(guó)有上萬(wàn)個(gè)環(huán)境保護(hù)組織,是對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的主體之一。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)組織主要通過(guò)監(jiān)督政府的環(huán)境行政行為、對(duì)政府提出意見(jiàn)和建議、對(duì)政府的不當(dāng)或違法行為提出抗議或訴訟等方式來(lái)對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)。

四、美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系構(gòu)建

(一)環(huán)境審計(jì)制度

從英文詞源上來(lái)看,問(wèn)責(zé)(Accountability)一詞中的Account具有賬目、賬戶的意思,而審計(jì)主要就是對(duì)資金使用情況進(jìn)行審查,所以,問(wèn)責(zé)與審計(jì)是密不可分的。美國(guó)的環(huán)境審計(jì)制度是生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分,是監(jiān)督和約束政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有效制度工具。美國(guó)的環(huán)境審計(jì)開(kāi)始于20世紀(jì)60年代,是世界上最早開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的國(guó)家之一,有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)和完善的相關(guān)立法。

美國(guó)負(fù)責(zé)環(huán)境審計(jì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是政府問(wèn)責(zé)辦公室和國(guó)家環(huán)境保護(hù)局,且二者都有權(quán)力制定環(huán)境審計(jì)的相關(guān)法規(guī)和準(zhǔn)則,例如,政府問(wèn)責(zé)辦公室制定了《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》作為環(huán)境審計(jì)的一般性依據(jù),而美國(guó)環(huán)保局則于1999頒布了《聯(lián)邦市政環(huán)境執(zhí)行指南黃皮書(shū)》及環(huán)境審計(jì)草案,成為環(huán)境審計(jì)人員工作的指導(dǎo)性文件。另外,聯(lián)邦政府制定了《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》作為環(huán)境審計(jì)的指導(dǎo)依據(jù),具體地規(guī)定了環(huán)境審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施程序以及報(bào)告形式等[12]。

20世紀(jì)70年代,隨著美國(guó)政府對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視和相關(guān)政策法規(guī)的大量出臺(tái),政府問(wèn)責(zé)辦公室為監(jiān)督政府在環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)行情況,于1970年設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的生態(tài)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)——自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司,并且在其內(nèi)部分別設(shè)置了環(huán)境資金審計(jì)處和環(huán)境績(jī)效審計(jì)處,把空氣污染和氣候變化審計(jì)定為其首要職責(zé)。在1970年～1979年的綠色十年間,政府問(wèn)責(zé)辦公室出具了247份與空氣污染治理以及清潔空氣法執(zhí)行相關(guān)的審計(jì)報(bào)告。

通過(guò)對(duì)政府問(wèn)責(zé)辦公室2013年和2014年發(fā)布的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行梳理,可以發(fā)現(xiàn)其中有多份涉及自然資源利用和環(huán)境保護(hù)審計(jì)的內(nèi)容。例如,在2013財(cái)年,政府問(wèn)責(zé)辦公室在氣候變化、油氣資源等生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域,共發(fā)布報(bào)告164份,提交證詞35份,占總數(shù)的比例很大。表1列出了13項(xiàng)主要的有關(guān)資源與環(huán)境審計(jì)的主題。同時(shí),對(duì)環(huán)境相關(guān)問(wèn)題的審計(jì)也是政府問(wèn)責(zé)辦公室2015財(cái)年的重要審計(jì)領(lǐng)域,且主要集中在能源和水利基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對(duì)海洋酸化和氣候變化情況等[13]。

表1 GAO資源和環(huán)境領(lǐng)域的審計(jì)主題(2013年～2014年)

(二)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

美國(guó)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的首創(chuàng)者,在1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》中首次提出,并通過(guò)訴訟實(shí)踐和相關(guān)法律法規(guī)得到進(jìn)一步完善。

《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定:官員在辦理對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有較大影響的事項(xiàng)時(shí),需提供一份包括擬辦事項(xiàng)對(duì)環(huán)境的不良影響、替代方案、可能產(chǎn)生的資源損耗等內(nèi)容的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)。在制作這一詳細(xì)的評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)之前,負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員需與具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)或?qū)?jīng)辦事項(xiàng)所在區(qū)域具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行商議,由他們做出擬辦事項(xiàng)對(duì)環(huán)境可能造成的影響的說(shuō)明評(píng)價(jià),并與負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行政機(jī)構(gòu)所做出的評(píng)價(jià)意見(jiàn)書(shū)的副本一同上交給環(huán)境質(zhì)量委員會(huì),同時(shí)在網(wǎng)上向社會(huì)和公眾進(jìn)行公開(kāi)。上述文件需與擬辦事項(xiàng)的提案一并接受環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的審查,并把環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)在《聯(lián)邦公報(bào)》上進(jìn)行公布接受社會(huì)各界為期90天的評(píng)論與質(zhì)詢。期滿后,提交報(bào)告書(shū)的行政機(jī)關(guān)對(duì)各界評(píng)論做出相應(yīng)的修改,并將定稿再次公布,時(shí)間為一個(gè)月,然后將報(bào)告書(shū)交予決策者。

為保證《國(guó)家環(huán)境政策法》中關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相關(guān)規(guī)定能夠落實(shí),環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)制定了《國(guó)家環(huán)境政策法條例》,也稱(chēng)為《CEQ條例》?！禖EQ條例》總結(jié)了《國(guó)家環(huán)境政策法》施行初期的經(jīng)驗(yàn)和不足之處,對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、對(duì)象、內(nèi)容以及何時(shí)、如何編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)等程序性問(wèn)題做了詳細(xì)的說(shuō)明,使環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序更加規(guī)范化和更具可行性,也為行政機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境行為提供了明確的法制化依據(jù)和約束。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立對(duì)政府有關(guān)生態(tài)環(huán)境的行政行為起到了監(jiān)督和制約作用,使行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行決策時(shí)把對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響與經(jīng)濟(jì)等因素置于同等重要的地位充分考慮。另外,環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序賦予了其他國(guó)家機(jī)關(guān)和公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)環(huán)境的行政行為表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)力和途徑,從而可以合法、有效地參與政府的環(huán)境管理過(guò)程。因此,環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的重要制度工具。

(三)環(huán)境公民訴訟制度

政府是美國(guó)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體,但由于受各種因素的影響或政府精力的不足,政府的行政行為有時(shí)也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害,或者因?yàn)楸O(jiān)督執(zhí)法不力導(dǎo)致企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境。在這種情況下,美國(guó)公民有權(quán)對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)提起行政訴訟,法院負(fù)責(zé)審理,并對(duì)政府相關(guān)部門(mén)依法做出審判,責(zé)令其限期改正或者賠償受害者相應(yīng)的損失,即環(huán)境公民訴訟制度。美國(guó)學(xué)者芬德利和法貝爾提出,法律制度應(yīng)該達(dá)到個(gè)人能通過(guò)起訴來(lái)終止政府違反環(huán)境法的行為,充分體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)環(huán)境公民訴訟制度的重視[14](前言)。美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度已經(jīng)具有較為完備的法律法規(guī)與司法實(shí)踐,是美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分。

美國(guó)有關(guān)環(huán)境公民訴訟制度的立法規(guī)定最初見(jiàn)于1970年頒布的《清潔空氣法》,該法明確規(guī)定任何公民都有權(quán)對(duì)包括政府及其行政機(jī)構(gòu)在內(nèi)的組織及個(gè)人提起訴訟。此后,美國(guó)頒布的《清潔水法》等多項(xiàng)單行環(huán)境立法中均涉及環(huán)境公民訴訟的規(guī)定,形成了一項(xiàng)嚴(yán)密、完善的法律制度。

美國(guó)為了讓公民更有效地監(jiān)督和制約政府有關(guān)生態(tài)環(huán)境的行為,擴(kuò)大了具有環(huán)境公民訴訟原告資格的范圍,規(guī)定沒(méi)有受到直接環(huán)境損害影響的公民也具有訴訟資格,從而降低了環(huán)境公民訴訟的門(mén)檻,賦予了更多公民監(jiān)督政府的權(quán)力和法律依據(jù)。環(huán)境公民訴訟的訴訟理由一方面可以是政府機(jī)構(gòu)的行政行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了直接的損害,如某項(xiàng)政府工程的實(shí)施對(duì)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境造成影響;另一方面也可以對(duì)政府的不作為或者違反相關(guān)法律法規(guī)的行政決策提起訴訟,如縱容某種對(duì)生態(tài)環(huán)境有害的農(nóng)藥繼續(xù)在市場(chǎng)銷(xiāo)售。

美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度是生態(tài)問(wèn)責(zé)制度中公眾問(wèn)責(zé)和司法問(wèn)責(zé)的重要制度工具,有效地督促和制約了政府的環(huán)境執(zhí)法和行政決策,同時(shí)也促進(jìn)了相關(guān)環(huán)境立法的完善和生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展。

(四)政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度

美國(guó)是最先實(shí)施政府生態(tài)績(jī)效和生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目評(píng)估管理的國(guó)家之一。美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》,規(guī)定了政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的法定程序和基本要求,國(guó)家環(huán)境保護(hù)局等環(huán)境部門(mén)相繼建立了適合本機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估體系,形成了較完備的生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度,以下主要列舉國(guó)家環(huán)境保護(hù)局對(duì)環(huán)境項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估和總檢察長(zhǎng)辦公室對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的方法[15]。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)局對(duì)環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)最常使用的方法為邏輯框架法。這種方法是以績(jī)效的管理為評(píng)估基礎(chǔ),層次分明分析出項(xiàng)目的績(jī)效水平和各環(huán)節(jié)間的關(guān)系,找出影響績(jī)效的因素,從而提高績(jī)效水平和管理能力,表2為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局對(duì)國(guó)家河口項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)內(nèi)容[16]。

表2 EPA評(píng)估國(guó)家河口項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)

另外,美國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu),即總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室,負(fù)責(zé)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。國(guó)家環(huán)保局內(nèi)部同樣也設(shè)有總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室,對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé),并且每年都會(huì)發(fā)布政府績(jī)效報(bào)告,通過(guò)具體的評(píng)價(jià)方法和制定評(píng)價(jià)指標(biāo),對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行客觀、系統(tǒng)性的評(píng)估。例如,總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室在對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局2003財(cái)年的績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)估時(shí)使用了平衡記分卡法(見(jiàn)表3)[17],評(píng)價(jià)指標(biāo)中包括資金使用情況、績(jī)效改善情況、合作情況與公眾滿意度等,使評(píng)價(jià)結(jié)果更加系統(tǒng)和全面。

五、美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)

(一)相關(guān)法律法規(guī)健全且具有開(kāi)創(chuàng)性

美國(guó)并沒(méi)有在法律中把生態(tài)問(wèn)責(zé)明確規(guī)定為一項(xiàng)制度,但一系列相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)中都體現(xiàn)出了對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境方面行政行為的監(jiān)督和問(wèn)責(zé),并且具體規(guī)定了問(wèn)責(zé)方式和程序。另外,美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)具有開(kāi)創(chuàng)性和前瞻性,例如美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定,政府在進(jìn)行決策時(shí)要考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響并制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告,即環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。美國(guó)是第一個(gè)提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的國(guó)家,而且主要是為了約束政府的決策和行政行為,從而最大限度地減少對(duì)環(huán)境的損害。這一制度后來(lái)被多個(gè)國(guó)家和地區(qū)引用,包括我國(guó)現(xiàn)在也已建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。美國(guó)在環(huán)境立法中的環(huán)境理念也具有前瞻性,在1969年制定《環(huán)境政策法》時(shí)就已具有可持續(xù)發(fā)展的理念,在國(guó)會(huì)的國(guó)家環(huán)境政策宣言中表示要滿足當(dāng)代國(guó)民及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及其他方面的要求,而這正是“可持續(xù)發(fā)展”的核心內(nèi)涵。

(二)問(wèn)責(zé)主體多元化且公眾參與貫穿始終

美國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)主體具有多元化特征,包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé),設(shè)有多個(gè)專(zhuān)門(mén)的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu),且公眾參與貫穿于多元化主體問(wèn)責(zé)的過(guò)程之中,與各問(wèn)責(zé)主體相互配合,相輔相成,同時(shí)也起到監(jiān)督問(wèn)責(zé)主體的作用。例如,環(huán)境公益訴訟的發(fā)起主體為公民或環(huán)境組織,但審理環(huán)境公益訴訟案件的為司法機(jī)關(guān),只有公眾與司法機(jī)關(guān)相互配合才能對(duì)侵害生態(tài)環(huán)境的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行應(yīng)有的行政處罰,完成生態(tài)問(wèn)責(zé);再如,美國(guó)行政內(nèi)部的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)都會(huì)進(jìn)行信息公開(kāi)并且設(shè)有公民提出意見(jiàn)和建議的途徑,十分注重公眾的參與和滿意度。

(三)問(wèn)責(zé)體系和運(yùn)行機(jī)制可行性強(qiáng)

美國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)體系設(shè)計(jì)合理,可行性強(qiáng)。環(huán)境審計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境公益訴訟等制度發(fā)展歷史較久,較為成熟,而且每項(xiàng)制度都設(shè)有相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu),責(zé)任界限清晰,針對(duì)性和可行性強(qiáng)。美國(guó)的專(zhuān)門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)都具有相對(duì)獨(dú)立性,不依附于行政機(jī)關(guān)而存在,財(cái)政等方面也不受限于被問(wèn)責(zé)對(duì)象,所以能客觀、公正地對(duì)政府在生態(tài)環(huán)境方面的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。

表3 OIG評(píng)估EPA 2003財(cái)年績(jī)效和運(yùn)作情況的平衡計(jì)分卡

(四)配套制度和保障措施完備

美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)的制度體系具有相應(yīng)的配套制度和完備的保障措施,具體體現(xiàn)在法律方面的配套制度和制度執(zhí)行過(guò)程中的保障措施。例如,《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定了政府的生態(tài)環(huán)境責(zé)任和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,但在具體實(shí)施細(xì)則上沒(méi)有詳盡的規(guī)定,而是在后來(lái)的實(shí)踐和其他立法中逐漸完善。1978年,美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在出臺(tái)若干《國(guó)家環(huán)境政策法》的實(shí)施指南之后,頒布了《國(guó)家環(huán)境政策實(shí)施程序條例》,作為《國(guó)家環(huán)境政策法》的實(shí)施細(xì)則;在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中,為保證評(píng)價(jià)的時(shí)效性和準(zhǔn)確性,實(shí)行跟蹤評(píng)價(jià)和階段性評(píng)價(jià)的策略。

六、評(píng)價(jià)及啟示

美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的特點(diǎn)與其三權(quán)分立的政治體制和民主制度密切相關(guān),主要體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)主體的多樣化,包括立法機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)及公眾問(wèn)責(zé),且每一問(wèn)責(zé)主體都有具體的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)、問(wèn)責(zé)方式以及問(wèn)責(zé)途徑。另外,生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系完備,環(huán)境審計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境公益訴訟制度、政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度等相輔相成,共同構(gòu)建起美國(guó)行之有效的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系,且相關(guān)的法律法規(guī)和配套機(jī)制完善,保障了生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的可行性和影響力。

美國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度也有其固有的弊端,主要表現(xiàn)在兩點(diǎn):一是被動(dòng)性強(qiáng),在美國(guó)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題以后才得到政府及社會(huì)的重視,得以逐漸建立起來(lái);二是行政系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)在生態(tài)問(wèn)責(zé)制度體系中占的比例偏大,而且由于美國(guó)立法、司法、行政三權(quán)分立且相互制約和監(jiān)督,是平等的地位,所以立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的生態(tài)問(wèn)責(zé)權(quán)有限,不能得到最大程度的發(fā)揮。

目前美國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理方面已經(jīng)取得了驕人的成績(jī)。我國(guó)與美國(guó)類(lèi)似,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中都沒(méi)有足夠重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù),當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的破壞已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。美國(guó)生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的很多成功經(jīng)驗(yàn)都值得我國(guó)借鑒。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度起步較晚,相關(guān)法律法規(guī)缺乏。我國(guó)的憲法和環(huán)境基本法只是原則性地規(guī)定了政府的生態(tài)責(zé)任,并沒(méi)有對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的具體可操作性的相關(guān)規(guī)定。一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)的地方政府率先出臺(tái)了相關(guān)的問(wèn)責(zé)規(guī)章,如2003年6月河北省環(huán)境保護(hù)局發(fā)布了《河北省環(huán)境保護(hù)局執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》。這些地方性法規(guī)雖然發(fā)揮了一定的作用,但效力層級(jí)和權(quán)威性較低,在實(shí)施過(guò)程中遇到了很多阻礙因素。直到2006年6月20日,國(guó)家監(jiān)察部和原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)在的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部)聯(lián)合發(fā)布了我國(guó)首個(gè)部級(jí)生態(tài)問(wèn)責(zé)規(guī)定——《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》,其內(nèi)容包括適用范圍、違法違紀(jì)行為判定及處分標(biāo)準(zhǔn)等,但對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)的具體程序沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定。而且,我國(guó)對(duì)生態(tài)問(wèn)責(zé)的立法目前僅限于規(guī)章和規(guī)定等形式,還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、正式的生態(tài)問(wèn)責(zé)法律。美國(guó)雖然也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的生態(tài)問(wèn)責(zé)法律,但在國(guó)家環(huán)境基本法和眾多地方環(huán)境法律法規(guī)中都明確規(guī)定了政府的生態(tài)責(zé)任和監(jiān)督、公開(kāi)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的方式和程序。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī),明確問(wèn)責(zé)程序和途徑,保障問(wèn)責(zé)主體的權(quán)利,使生態(tài)問(wèn)責(zé)法制化、程序化和規(guī)范化。

(二)提高問(wèn)責(zé)對(duì)象的針對(duì)性與問(wèn)責(zé)力度

生態(tài)問(wèn)責(zé)的對(duì)象應(yīng)該是政府機(jī)關(guān)及其生態(tài)環(huán)境方面的行政行為,但在我國(guó)與生態(tài)問(wèn)責(zé)有關(guān)的法律法規(guī)與制度體系中,很多都是針對(duì)企業(yè)進(jìn)行生態(tài)問(wèn)責(zé)的,例如,我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一直以來(lái)都是以企業(yè)的項(xiàng)目為評(píng)價(jià)對(duì)象,而美國(guó)設(shè)立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的初衷是對(duì)政府的行政行為及決策對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)價(jià),二者具有本質(zhì)上的區(qū)別;《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中也有針對(duì)企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行處罰的相關(guān)規(guī)定;新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第六章中重點(diǎn)規(guī)定了企業(yè)的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任,而對(duì)政府和其他機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任的說(shuō)明所占篇幅較少。上述舉例都說(shuō)明了我國(guó)對(duì)于企業(yè)生態(tài)責(zé)任的重視,而對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的規(guī)定和監(jiān)管相對(duì)較缺乏。其實(shí),政府才是生態(tài)責(zé)任的主體,是應(yīng)該被問(wèn)責(zé)的對(duì)象,我國(guó)應(yīng)提高生態(tài)問(wèn)責(zé)的針對(duì)性,明確政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和問(wèn)責(zé)制度,同時(shí)提升問(wèn)責(zé)的力度,把“離任審計(jì)”和“終身追究”落實(shí)到生態(tài)問(wèn)責(zé)之中。

(三)增強(qiáng)問(wèn)責(zé)主體的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性

我國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)主體同美國(guó)一樣,也包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé),但問(wèn)責(zé)主體的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性都有待增強(qiáng),公眾的參與意識(shí)和參與程度較低。立法機(jī)關(guān)即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的生態(tài)問(wèn)責(zé)常設(shè)機(jī)構(gòu),現(xiàn)有的環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)只是一個(gè)議事機(jī)構(gòu),不具有獨(dú)立的對(duì)政府進(jìn)行生態(tài)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的權(quán)力。另外,各級(jí)司法機(jī)關(guān)在人力、物力、財(cái)力等方面都受到地方政府機(jī)關(guān)的約束,缺乏獨(dú)立性,所以在環(huán)境行政訴訟案件的審理過(guò)程中的公正性就會(huì)受到影響。雖然由于我國(guó)的政治體制這一問(wèn)題暫時(shí)得不到根本解決,但可以通過(guò)探索跨行政區(qū)的司法體制改革來(lái)逐步完善問(wèn)責(zé)體制,同時(shí)也可以通過(guò)適度擴(kuò)大法院的受案范圍和增加訴訟類(lèi)型來(lái)彌補(bǔ)審判制度自身的不足。再有,行政內(nèi)部問(wèn)責(zé)主體由于具有共同的利益訴求,上下級(jí)問(wèn)責(zé)缺乏權(quán)威性和公正性,同級(jí)的行政監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)也缺乏相對(duì)的獨(dú)立性,所以,應(yīng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu),并且保證其財(cái)政和人事任免方面的獨(dú)立性。

(四)出臺(tái)相關(guān)配套制度和保障措施

盡管我國(guó)的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度在不斷進(jìn)步和完善,但由于起步較晚,缺乏經(jīng)驗(yàn),所以相關(guān)的配套制度和保障措施都不盡完備。例如,作為執(zhí)法主體的環(huán)境保護(hù)部門(mén)沒(méi)有被賦予應(yīng)有的權(quán)力,缺乏具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的行政執(zhí)法人員,而且受上級(jí)環(huán)保部門(mén)和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),缺乏獨(dú)立性和自主性,往往受到地方保護(hù)主義的壓迫和阻礙,不能對(duì)政府損害生態(tài)環(huán)境的行為依法進(jìn)行問(wèn)責(zé),所以,要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為對(duì)地方政府進(jìn)行績(jī)效考核的重要指標(biāo),從而減少地方環(huán)保執(zhí)法行為的阻力,確保生態(tài)問(wèn)責(zé)制度切實(shí)可行。另外,現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)原則性的規(guī)定居多,缺乏配套的實(shí)施細(xì)則,例如,我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》提出了要建立環(huán)境公益訴訟制度,但相關(guān)具體規(guī)定并沒(méi)有在此法中體現(xiàn)出來(lái)。因此,應(yīng)盡快出臺(tái)環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施細(xì)則,確保新法的有效性和權(quán)威性以及生態(tài)問(wèn)責(zé)的可行性。

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責(zé)任編輯:陳文杰

10.16029/j.cnki.1008-410X.2015.06.012

D63-31

A

1008-410X(2015)06-0070-10

2015-05-25

司林波(1982-),男,安徽合肥人,燕山大學(xué)文法學(xué)院行政管理學(xué)系主任,副教授,博士,河北秦皇島066004;劉小青(1990-),女,河北保定人,燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士生,河北秦皇島 066004

*本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政問(wèn)責(zé)制國(guó)際比較研究”(批準(zhǔn)號(hào)12BZZ043)、河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西方發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)問(wèn)責(zé)制比較研究”(批準(zhǔn)號(hào)HB14GL009)和教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“生態(tài)問(wèn)責(zé)制國(guó)際比較研究”(批準(zhǔn)號(hào)15YJC810013)的階段性研究成果。