龔志偉

創(chuàng)新社會(huì)治理，積極引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與公共服務(wù)，是推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵與要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“激發(fā)社會(huì)組織活力。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。在廣大農(nóng)村，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)政策由汲取到減免再到補(bǔ)貼的變遷，村民的訴求也已由傳統(tǒng)的“少收點(diǎn)錢”向“多服點(diǎn)務(wù)”轉(zhuǎn)變，且服務(wù)的訴求正逐漸由消費(fèi)型向發(fā)展型升級(jí)。僅靠基層政府的孤軍之力，顯然已難滿足。大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，提升其與基層政府協(xié)同供給公共服務(wù)的能力，成為新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化、提升鄉(xiāng)村治理績(jī)效的必然選擇。

一、社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的理?yè)?jù)與經(jīng)驗(yàn)

鄉(xiāng)政村治格局下國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的撤出，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，使單純由縣鄉(xiāng)行政部門包攬村莊公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)模式已難以為繼。轉(zhuǎn)變政府職能，培育社會(huì)力量，形成社會(huì)組織與政府協(xié)同供給格局，成為必然。國(guó)際上流行的許多理論體系以及美國(guó)、日本和臺(tái)灣地區(qū)等的有關(guān)實(shí)踐，為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供了科學(xué)的理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的理?yè)?jù)

1．市場(chǎng)／政府失靈理論。該理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和全球化、信息化時(shí)代的來(lái)臨，使政府與市場(chǎng)的“雙重失靈”成為一種必然。市場(chǎng)因其逐利性以及由此衍生出的盲目性、滯后性，無(wú)法解決公共物品的壟斷以及信息不對(duì)稱等問(wèn)題，政府失靈的根源，在于政府政策和工作機(jī)構(gòu)的低效乃至失誤、政府的尋租與擴(kuò)張和對(duì)少數(shù)群體特殊需求的供給不足。不管是市場(chǎng)失靈還是政府失靈，都意味著公共服務(wù)的供給不能滿足公眾的需求。而社會(huì)組織所具有的草根性、非營(yíng)利性以及權(quán)力流動(dòng)的雙向或多向性、靈活性等特點(diǎn)，使之能有效避免科層制下政府公共服務(wù)供給的僵化、滯后與無(wú)序以及自由市場(chǎng)中公共服務(wù)供給的公平缺失，形成與市場(chǎng)和政府協(xié)同增效、服務(wù)替代、拾遺補(bǔ)闕的高效結(jié)構(gòu)。

2．多中心治理理論。與傳統(tǒng)的單中心治理模式相對(duì)，奧斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論強(qiáng)調(diào)，政府不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心和服務(wù)中心。同樣，政府是公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)性主體但不是唯一主體。因此，政府既不能回避公共服務(wù)責(zé)任，也不能大包大攬，而應(yīng)通過(guò)國(guó)家與市民社會(huì)的合作，建立公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)、政府與非政府組織的合作性伙伴關(guān)系，并以協(xié)商談判等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。這一理論的價(jià)值，在于闡明了社會(huì)組織作為公共事務(wù)管理多元主體之一的存在價(jià)值及政府與之協(xié)同的可能性與必要性。具體到我國(guó)農(nóng)村，就是要建立包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和農(nóng)村社會(huì)組織等多元主體積極參與、協(xié)同合作的公共服務(wù)供給體系，以實(shí)現(xiàn)多樣化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的“帕累托最優(yōu)”。

3．新公共服務(wù)理論。這是20世紀(jì)80年代羅伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在反思新公共管理理論的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。他們認(rèn)為，服務(wù)是公共行政的宗旨，公共管理者在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)，不應(yīng)是為政府掌舵，不是控制或駕馭社會(huì)，而應(yīng)該樹(shù)立公共利益觀念，關(guān)注民主價(jià)值，積極向公民放權(quán)并建立相應(yīng)的公共機(jī)構(gòu)，形成以協(xié)商對(duì)話、公民參與和公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政，幫助實(shí)現(xiàn)公民共同利益。該理論對(duì)于創(chuàng)新當(dāng)前鄉(xiāng)村公共服務(wù)機(jī)制的啟示在于：既要在轉(zhuǎn)變基層政府職能過(guò)程中著重加強(qiáng)其公共服務(wù)職能的建設(shè)，明確其主體責(zé)任，也要充分放權(quán)社會(huì)，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織，培育現(xiàn)代社會(huì)資本，形成政府和社會(huì)互動(dòng)合作、相互賦權(quán)與監(jiān)督的多元化服務(wù)供給格局。

（二）社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

1．美國(guó)的農(nóng)村社會(huì)組織主要包括三種類型：農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品組織和農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)。這些組織的共同特點(diǎn)是通過(guò)各種途徑為其所聯(lián)系和代表的成員提供生產(chǎn)、銷售等直接服務(wù)和政府政策制定、決策咨詢等間接服務(wù)。比如，供銷合作社主要提供農(nóng)資購(gòu)買、產(chǎn)品加工銷售及相關(guān)服務(wù)，信貸合作社可提供融資、貸款服務(wù)等；而小麥、大豆等農(nóng)產(chǎn)品的全國(guó)性生產(chǎn)聯(lián)盟，則會(huì)定期舉行會(huì)議，給成員提供政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)改善等的討論平臺(tái)，并通過(guò)報(bào)紙、雜志和網(wǎng)絡(luò)影響公共輿論，或游說(shuō)國(guó)會(huì)議員和出席聽(tīng)證會(huì)作證等活動(dòng)，來(lái)保證政府農(nóng)產(chǎn)品政策的利己性。這些社會(huì)組織或自行籌款為特殊人群提供政府無(wú)法給予的服務(wù)，或接受政府以項(xiàng)目委托等方式的購(gòu)買而向社會(huì)提供公共服務(wù)，由此與政府形成補(bǔ)充或合作的關(guān)系。實(shí)踐表明，農(nóng)村社會(huì)組織為降低美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)工農(nóng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)揮了非常大的作用。

2．日本的最大也是最典型的農(nóng)村民間組織是日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（也被譯為農(nóng)業(yè)合作組織）。它根據(jù)1947年7月日本政府發(fā)布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》建立，到1950年完成了全國(guó)性的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。日本農(nóng)協(xié)的功能涉及生產(chǎn)指導(dǎo)、集中采購(gòu)、統(tǒng)一銷售、社會(huì)服務(wù)、信貸支持和權(quán)益保障等方方面面。比如，指導(dǎo)農(nóng)戶按照統(tǒng)一的技術(shù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行現(xiàn)代化生產(chǎn)；根據(jù)需要以集團(tuán)交易優(yōu)勢(shì)統(tǒng)一購(gòu)買生產(chǎn)資料和收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，維護(hù)農(nóng)戶利益；農(nóng)協(xié)還會(huì)舉辦包括合作保險(xiǎn)、婚、喪、嫁、娶等各個(gè)方面的社會(huì)公共福利事業(yè)。日本政府也往往把農(nóng)協(xié)作為農(nóng)業(yè)政策咨詢和落實(shí)的重要平臺(tái)，但并不直接干涉其組織決策，而以依法宏觀管理為主?？梢哉f(shuō)，自主性很強(qiáng)的日本農(nóng)協(xié)以頗為完整的組織覆蓋，基本做到了“農(nóng)民需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)”，激活了農(nóng)戶和市場(chǎng)的鏈接，大大促進(jìn)了日本農(nóng)業(yè)在小農(nóng)制基礎(chǔ)上的社會(huì)化大生產(chǎn)。

3．農(nóng)會(huì)是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)最大的農(nóng)村社會(huì)組織。目前的臺(tái)灣農(nóng)會(huì)“以專業(yè)農(nóng)民為主要會(huì)員，兼具農(nóng)政（農(nóng)業(yè)行政）、農(nóng)事（農(nóng)業(yè)事業(yè)運(yùn)營(yíng)）、農(nóng)推（農(nóng)民教育推廣）三大功能，……在農(nóng)政方面，重點(diǎn)在于指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展：農(nóng)會(huì)接受政府委托，作糧食代理、土地劃分、代發(fā)老農(nóng)津貼；在農(nóng)事方面，不僅從事農(nóng)業(yè)金融、信貸、保險(xiǎn)、供銷等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，還在農(nóng)民養(yǎng)老、健康、文化等方面推進(jìn)社會(huì)事業(yè)；在農(nóng)推方面，既承擔(dān)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣教育，又承擔(dān)婦女和農(nóng)村青少年教育”［1］，已發(fā)展成了一個(gè)組織嚴(yán)密、機(jī)制健全和功能復(fù)合的“農(nóng)有、農(nóng)治和農(nóng)享的公益社團(tuán)法人”，在連接政府與農(nóng)戶、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村民生提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮了非常積極的作用。

理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均已表明，社會(huì)組織對(duì)于滿足多元化的公共服務(wù)需求具有非常積極的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。因此，“在社會(huì)主義新農(nóng)村或農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，堅(jiān)持‘組織起來(lái)’的方向，引導(dǎo)農(nóng)民組織起來(lái)，提供幫助農(nóng)民組織起來(lái)的動(dòng)力、建立有助于農(nóng)民組織起來(lái)進(jìn)行公共建設(shè)的機(jī)制，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中一個(gè)必須高度重視的內(nèi)容”［2］。

二、社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的價(jià)值及其功能阻滯

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)社會(huì)改革與建設(shè)的力度不斷加大。在農(nóng)村，歷經(jīng)多年發(fā)展，各種實(shí)體性和虛擬性組織交相輝映，官辦、半官半民和民間草根的社會(huì)組織等共存壯大。從數(shù)量上講，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織約有二百多萬(wàn)，一般包括經(jīng)濟(jì)合作組織、公益性組織和互助組織等［3］。他們?cè)谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育衛(wèi)生、公共安全、扶貧就業(yè)以及抗災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域，較好地形成了與基層政府的協(xié)同治理，初步構(gòu)架了國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)之間的外部整合通道。但同時(shí)也應(yīng)看到，作為不發(fā)達(dá)公民社會(huì)的產(chǎn)物，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織及其治理體制機(jī)制仍然存在著諸多不足，嚴(yán)重阻滯了其功能的發(fā)揮與科學(xué)發(fā)展。

（一）社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的價(jià)值

1．供給社區(qū)服務(wù)：回應(yīng)鄉(xiāng)村多元化需求。隨著村民自治的推進(jìn)，國(guó)家力量逐漸撤出鄉(xiāng)村社會(huì)，在減少了政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作和公益事業(yè)的直接干預(yù)的同時(shí)，相應(yīng)的對(duì)村莊公共產(chǎn)品的供給也越來(lái)越少，而部分農(nóng)村精英的流失所導(dǎo)致的村委會(huì)空心化，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的弱化。在此背景下，一些農(nóng)村社會(huì)組織憑借其較強(qiáng)的社區(qū)適應(yīng)性和資源動(dòng)員、整合與利用的能力，通過(guò)各種靈活的方式為村民提供生產(chǎn)生活服務(wù)，很大程度上滿足了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的多元化需求。如福建省福清市的農(nóng)村社區(qū)綜合維修服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，僅在2013年就組織會(huì)員單位在農(nóng)村開(kāi)展公益活動(dòng)25批次，下鄉(xiāng)下點(diǎn)48人次，維修農(nóng)機(jī)具和各類家用電器85071件，接受咨詢服務(wù)29599人次，提供零部件187038件，深得村民好評(píng)［4］。

2．形塑鄉(xiāng)村價(jià)值：培育集體意識(shí)與公共精神。村莊集體意識(shí)的解構(gòu)與公共精神的銷蝕，是當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理陷入困境的一個(gè)重要的社會(huì)性因素。帕特南認(rèn)為，擁有大量社會(huì)組織并塑造了良好的社區(qū)意識(shí)和公共精神的社區(qū)，公共服務(wù)的供給成本將大大降低，公共服務(wù)需求也將得到更有效率的滿足。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在那些村集體渙散而提供不了多少公共服務(wù)的鄉(xiāng)村，各種自發(fā)的經(jīng)濟(jì)合作社、老年協(xié)會(huì)、紅白喜事理事會(huì)等，已經(jīng)成為很多村民僅有的可以觸摸到的集體記憶。正是這些社會(huì)組織，構(gòu)建起了鄉(xiāng)村社會(huì)個(gè)體之間以及個(gè)體與組織之間多元平等直接的橫向聯(lián)合與彈性整合，并憑借其組織化網(wǎng)絡(luò)和參與機(jī)制，“在長(zhǎng)期具有公共意義的相互交往和活動(dòng)中，將原有村落村民的傳統(tǒng)組織形式和信任網(wǎng)絡(luò)，組合進(jìn)新的村莊的公共政治和文化生活中，構(gòu)建新的‘軟規(guī)則’，形成并升華新的社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)共同體的觀念”［5］，大大豐富了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)資本。

3．推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型：構(gòu)建有限服務(wù)型政府的社會(huì)生態(tài)。社會(huì)組織通常被視為政府管理的“減肥劑”。長(zhǎng)期以來(lái)“全能型政府”導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫與供給低效，是當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的重要?jiǎng)右颉６鐣?huì)組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的微觀管理與公共服務(wù)，一方面，能夠填補(bǔ)公權(quán)資源的不足，承接政府管不了也管不好的公共服務(wù)，為政府“瘦身”、騰出手來(lái)著力于宏觀的公共服務(wù)規(guī)劃提供了可能的空間和平臺(tái)。另一方面，根據(jù)當(dāng)代公共選擇理論的觀點(diǎn)，社會(huì)組織的參與，有利于在政府中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使政府不斷深化改革，提高公共服務(wù)效率。概而言之，培育“大社會(huì)”成為打造基層服務(wù)型“小政府”的重要推動(dòng)力和必要條件。

（二）社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的功能阻滯

1．法制困境：合法性缺失與“非正式”存在。盡管社會(huì)組織的重要性與日俱增，但我國(guó)相關(guān)法律的整體性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性明顯滯后。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織“合法律性”的主要依據(jù)，是憲法賦予公民的結(jié)社自由權(quán)和國(guó)務(wù)院頒布的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等三個(gè)登記管理?xiàng)l例。除此之外，主要是一些立法層級(jí)較低的部門規(guī)章和地方性法規(guī)，至今沒(méi)有一部統(tǒng)一的專門法律。即使已有的法令規(guī)章也主要以程序性規(guī)范為主，而諸如社會(huì)組織的法律地位、主體資格等實(shí)體性規(guī)范明顯不足，甚至出現(xiàn)民辦教育促進(jìn)法的內(nèi)容與民辦非企業(yè)單位的管理?xiàng)l例相沖突的問(wèn)題。而這些條例同時(shí)設(shè)定的“雙重管理，分級(jí)登記和非競(jìng)爭(zhēng)性原則”要求，盡管近年來(lái)在部分領(lǐng)域的實(shí)踐中已有所突破，但并不能完全消除法律存在的剛性和慣性制約，不具有全面性的意義。同時(shí)，這些法規(guī)條例對(duì)資源條件存在巨大差異的城鄉(xiāng)社會(huì)組織“一刀切”的硬性規(guī)定，更是加劇了農(nóng)村社會(huì)組織注冊(cè)難、信任難、吸引人才資金難等問(wèn)題，也變相閹割了其社會(huì)合法性，使許多具有“社會(huì)合法性”的組織因難以獲取“法律合法性”呈現(xiàn)出 “非正式性”的特征。于建嶸在湖南的調(diào)研［6］、楊勇華和王習(xí)明在湖北農(nóng)村的調(diào)查［7］（P89－90），都證實(shí)了這種合法性身份的缺失，已成為制約社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的最基礎(chǔ)性因素。

2．體制困境：行政侵蝕與“依附式的自由發(fā)展”。與西方社會(huì)組織更多是源于社會(huì)自生不同，我國(guó)的社會(huì)組織既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是黨的意識(shí)和政府簡(jiǎn)政放權(quán)的產(chǎn)物。王名等認(rèn)為，對(duì)黨政機(jī)構(gòu)的模仿是改革開(kāi)放之初我國(guó)所有社會(huì)組織發(fā)展的一種自然現(xiàn)象［8］。盡管自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，中央三令五申要求政社分開(kāi)，但長(zhǎng)期以來(lái)的國(guó)家崇拜理念和政府對(duì)社會(huì)組織工具性利用的思維慣性，以及權(quán)責(zé)同構(gòu)的壓力型體制，使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常借助雙重管理體制的平臺(tái)，把行政因素大量植入社會(huì)組織中，以確保政令暢通并規(guī)避可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于發(fā)展資源緊缺的農(nóng)村社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，與政府搞好關(guān)系并承擔(dān)一定的行政化職能，不僅便于取得“行政合法性”，而且有利于尋求政府資源支持。因此，“在國(guó)家光環(huán)的籠罩下，民間組織大多采取了積極的反應(yīng)，它們選擇在內(nèi)部主動(dòng)引入國(guó)家的‘象征符號(hào)’，以使自身合法化。……不僅大部分官辦半官辦的民間組織沒(méi)有力圖擺脫業(yè)務(wù)主管單位的控制，更多的純民間型的組織也寧可放棄‘民辦性’來(lái)?yè)Q取與權(quán)力及資源掛鉤”［9］，從章程制定、人事安排到運(yùn)行機(jī)制等都有意無(wú)意地順應(yīng)政府的旨趣框架，渲染上明顯的政績(jī)化、類行政化乃至官僚化色彩而成為一種空殼化的符號(hào)，形成所謂的“依附式的自由發(fā)展”。從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)組織社會(huì)資源動(dòng)員和服務(wù)參與的自主機(jī)制被破壞，鄉(xiāng)村公共服務(wù)政社協(xié)同供給結(jié)構(gòu)繼續(xù)呈現(xiàn)非均衡的內(nèi)在緊張，甚至為配合政府政績(jī)而造成公共服務(wù)供給與村莊需求不符。

3．能力困境：慈善的業(yè)余主義與發(fā)展資源瓶頸。薩拉蒙曾經(jīng)提出慈善的業(yè)余主義是非營(yíng)利部門功能失靈的原因之一。所謂慈善的業(yè)余主義，是指由于專業(yè)性人才的缺乏等因素，社會(huì)組織往往只能靠具有奉獻(xiàn)精神的志愿者來(lái)從事公共服務(wù)，從而造成服務(wù)的非專業(yè)性和業(yè)余性而影響服務(wù)質(zhì)量。專業(yè)人才匱乏、資金短缺等，恰恰是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織的通病。一份基于16個(gè)省份的調(diào)查顯示，農(nóng)村基層社會(huì)組織主要管理人員中，初中學(xué)歷為34．3%，小學(xué)及初中以下學(xué)歷為52．2%，大學(xué)及以上學(xué)歷只有12%［10］。張開(kāi)云在廣東的調(diào)查也表明，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)組織提供公共服務(wù)的最大障礙，“75%的組織認(rèn)為是組織缺乏完成相應(yīng)工作的資金，68．2%認(rèn)為是人才短缺，61．4%認(rèn)為是組織本身管理能力薄弱”［11］。而人才缺乏帶來(lái)的理念、視野和能力等的滯后，再加上鄉(xiāng)土文化自身的相對(duì)封閉性，不僅使部分農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部治理不規(guī)范，背離了民間性、社會(huì)性，“市場(chǎng)化偏向”嚴(yán)重，乃至“公益腐敗”，也往往導(dǎo)致他們?nèi)狈εc政府、媒體和其他市場(chǎng)力量間的溝通能力，缺乏跨地域、跨領(lǐng)域、跨組織的交流整合能力，缺乏發(fā)展創(chuàng)新、危機(jī)應(yīng)對(duì)、資源動(dòng)員的能力。而能力的不足必然影響社會(huì)組織服務(wù)的廣度、深度和信度，阻塞了獲取政府與社會(huì)資源支持的空間，進(jìn)一步凸顯了“業(yè)余主義”。

4．社會(huì)困境：現(xiàn)代社會(huì)資本缺失與基本信任不足。帕特南認(rèn)為社會(huì)資本“是社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率”，“在一個(gè)繼承了大量社會(huì)資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)”［12］（P195－196）。社會(huì)資本與一個(gè)地區(qū)的傳統(tǒng)、文化、習(xí)俗和規(guī)定等各種正式或非正式的公民交往規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)所形成的制度習(xí)慣直接相關(guān)。在西方，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的公民社會(huì)所形成的諸如自治意識(shí)、法治觀念、契約理念、公益精神等，能夠?qū)ι鐣?huì)組織做出積極的文化肯定與社會(huì)響應(yīng)。但我國(guó)傳統(tǒng)差序格局的濡染和公共精神的闕如使社會(huì)組織缺乏先天的文化基因。而社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中日益加快的鄉(xiāng)村社會(huì)生活節(jié)奏和持續(xù)增加的社會(huì)流動(dòng)性，更進(jìn)一步加劇了村莊公共生活的缺失，壓縮了基于信任和參與基礎(chǔ)的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)范圍，使鄉(xiāng)村社會(huì)資本出現(xiàn)了一種所謂的結(jié)構(gòu)性斷裂，即傳統(tǒng)社會(huì)資本模式不斷遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，存量被不斷地削弱，但現(xiàn)代社會(huì)資本模式尚未有效地建構(gòu)。這種斷裂體現(xiàn)在很多村民基于血緣等因素的傳統(tǒng)參與和認(rèn)同意識(shí)減弱，而基于合作規(guī)范、社會(huì)信任、行動(dòng)共識(shí)等的參與又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，他們常常以懷疑和矛盾的眼光看待社會(huì)組織，甚至存在用個(gè)別負(fù)面現(xiàn)象否定整個(gè)群體的傾向。這種基本的社會(huì)信任的缺位，使社會(huì)組織難以嵌入村莊網(wǎng)絡(luò)中，公共服務(wù)常常成為專業(yè)成員的獨(dú)角戲而效率低下。

三、強(qiáng)化社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)的策略創(chuàng)新

促進(jìn)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)，必須把它嵌入公共服務(wù)均等化的時(shí)代任務(wù)，以提高地方治理能力為出發(fā)點(diǎn)，著眼于轉(zhuǎn)型鄉(xiāng)村社會(huì)的多元化需求，立足于依法治國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略，堅(jiān)持國(guó)家推動(dòng)與社會(huì)發(fā)育相結(jié)合，深化政府職能改革，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，積極引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織自我提高，并健全社會(huì)監(jiān)督，優(yōu)化社會(huì)生態(tài)，使農(nóng)村社會(huì)組織回歸鄉(xiāng)村社會(huì)本身，提高其政社協(xié)同整體性供給的能力。

（一）法治先行：從程序到實(shí)體的跨越

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！贝龠M(jìn)和保障社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)，法制建設(shè)是關(guān)鍵。首先要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)組織立法觀念。徹底改變現(xiàn)有管控型的立法理念，以及由此產(chǎn)生的單純把義務(wù)本位作為社會(huì)組織立法的重點(diǎn)內(nèi)容的問(wèn)題。今后，“在行政法層面上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)適度的管制而非嚴(yán)格限制甚至是禁止；在民商法層面上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)指引而不是強(qiáng)制；在社會(huì)法層面上，應(yīng)當(dāng)凸顯社會(huì)關(guān)懷而不是社會(huì)鉗制”［13］，徹底改變把社會(huì)組織作為行政管理相對(duì)人對(duì)待的傾向，逐步平衡“管理”與“維權(quán)”兩種立法取向。其次是堅(jiān)持統(tǒng)一立法與混合立法相結(jié)合，豐富法律的針對(duì)性供給。公共服務(wù)均等化，最大的困難在農(nóng)村。很多學(xué)者建議在《憲法》中增加有關(guān)社會(huì)組織的原則規(guī)定，并盡快修訂現(xiàn)有“三個(gè)條例”，出臺(tái)統(tǒng)一的《農(nóng)村社會(huì)組織法》等，以較高層次的立法明確社會(huì)組織的性質(zhì)及其與政府的權(quán)責(zé)邊界等。我們認(rèn)為，這還不夠。農(nóng)村的問(wèn)題太復(fù)雜，社會(huì)組織的發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件和服務(wù)方式等區(qū)域差別很大。因此，必須借鑒《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)，加大混合立法力度。即由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際制訂特殊法規(guī)，對(duì)本地農(nóng)村亟需的社會(huì)組織，給予特殊的政策供給、財(cái)政支持、稅收減免等，實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一性、多變性、時(shí)效性的統(tǒng)一。最后是完善具有操作性的司法救濟(jì)途徑。針對(duì)當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織的亂干涉、亂執(zhí)法、亂作為，及部分社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人隨意侵害組織和組織成員利益等問(wèn)題，必須依法明確政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任，明確社會(huì)組織及其成員在其內(nèi)部不能得到救濟(jì)時(shí)，如何獲得法律救濟(jì)及其途徑等。以完善和具有操作性的法制體系，引導(dǎo)、規(guī)范、激勵(lì)和保障農(nóng)村社會(huì)組織的服務(wù)行為與服務(wù)方向。

（二）政府推動(dòng)：從管制到服務(wù)與培育的蛻變

地方政府在思想上接受，政策上支持，體制上吸納，是推動(dòng)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的重要支撐點(diǎn)。首先要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)、培育和扶持。地方政府應(yīng)該樹(shù)立與社會(huì)組織平等、互信、合作的理念，把農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展納入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政績(jī)考評(píng)體系，加強(qiáng)社會(huì)組織輿論宣傳陣地建設(shè)，逐步設(shè)立農(nóng)村社會(huì)組織培育發(fā)展專項(xiàng)基金，科學(xué)厘清與社會(huì)組織的職能領(lǐng)域，有效協(xié)調(diào)雙方的利益關(guān)系，積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)制度化。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會(huì)組織服務(wù)中心，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織農(nóng)村社會(huì)組織開(kāi)展社會(huì)建設(shè)活動(dòng)，調(diào)研、培育、發(fā)展與村民實(shí)際需求相符的新的社會(huì)組織，協(xié)助、代理、跟蹤新的社會(huì)組織的申報(bào)工作，真正實(shí)現(xiàn)從管理者向培育者的角色轉(zhuǎn)變。其次是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織治理模式現(xiàn)代化。要根據(jù)政社公開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的要求和農(nóng)村的資源與社會(huì)條件，按照“非禁即入、不適則調(diào)、寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)行分類管理，成立統(tǒng)一的日常監(jiān)管機(jī)構(gòu)，把政府監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)從入口后移至其運(yùn)作過(guò)程，實(shí)現(xiàn)由嚴(yán)格的行政控制向依法監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管、由控制數(shù)量型向規(guī)范服務(wù)型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在防范社會(huì)組織失控風(fēng)險(xiǎn)和保持其獨(dú)立性之間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。最后是盤活現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)組織資源存量。各自為政的農(nóng)村社會(huì)組織往往因其參與的“碎片化”而影響供給績(jī)效。因此，政府在加大投入的同時(shí)，有必要構(gòu)建系統(tǒng)靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合有限的組織資源。可以借鑒英、美、加拿大等國(guó)家建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，在政府中組建“社會(huì)協(xié)調(diào)部”，行大部制建制，垂直到縣（市），并可根據(jù)地方實(shí)際需要來(lái)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)制。其職能定位于以全區(qū)域全行業(yè)的視角對(duì)不同村莊間具有同質(zhì)化色彩的社會(huì)組織進(jìn)行機(jī)構(gòu)和功能整合，引導(dǎo)其協(xié)作交流、資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，扶大做強(qiáng)，解決其小而散、小而弱的問(wèn)題，拓展公共服務(wù)能力。

（三）自我涅槃：從無(wú)序自生到規(guī)范發(fā)展的升華

社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)，能力是根本。為此，首先要完善內(nèi)部治理制度體系，創(chuàng)新運(yùn)作模式。必須按照現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念，以完善章程為基礎(chǔ)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)、人事、議事、選舉、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目管理、服務(wù)質(zhì)量及效益監(jiān)控等內(nèi)部制度體系，完善信息公開(kāi)、績(jī)效評(píng)估和服務(wù)監(jiān)督等機(jī)制，以減少內(nèi)耗提升服務(wù)響應(yīng)能力。同時(shí)，借鑒國(guó)際上的“社會(huì)企業(yè)”經(jīng)營(yíng)模式，即在保持社會(huì)公益目標(biāo)的前提下，社會(huì)組織按照企業(yè)化模式來(lái)經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐證明，在農(nóng)村，“協(xié)會(huì)＋企業(yè)＋農(nóng)戶”、“協(xié)會(huì)＋合作社＋企業(yè)＋農(nóng)戶”、“村委會(huì)＋協(xié)會(huì)＋農(nóng)戶”等運(yùn)作新模式，對(duì)于滿足農(nóng)村深層次和發(fā)展性的公共服務(wù)需求，具有相當(dāng)?shù)姆e極意義。其次是健全自律機(jī)制，提高社會(huì)公信力。“對(duì)于組織而言，獨(dú)立或自治也創(chuàng)造了作惡的機(jī)會(huì)?！保?4］（P1）因此，農(nóng)村社會(huì)組織必須逐步健全內(nèi)部自律機(jī)制、行業(yè)自律和專業(yè)自律機(jī)制，制定行為規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)操守、違規(guī)懲戒等管理制度，將抽象的監(jiān)督義務(wù)具體化為明確的崗位職責(zé)，構(gòu)建內(nèi)部全員監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全防治“小金庫(kù)”、亂培訓(xùn)、亂收費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制，以杜絕因腐敗而引發(fā)公信力危機(jī)。最后是拓展外部支持網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化人力資源。農(nóng)村社會(huì)組織在維護(hù)自身獨(dú)立性的前提下，應(yīng)主動(dòng)與政府建立協(xié)調(diào)溝通與聯(lián)系互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，匯報(bào)成績(jī)，反映問(wèn)題，獲取政府信任和支持。應(yīng)抓住企業(yè)在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與社會(huì)公共利益方面的契合點(diǎn)，加強(qiáng)與企業(yè)的關(guān)系。應(yīng)積極與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的社會(huì)組織搞好溝通，取長(zhǎng)補(bǔ)短。通過(guò)構(gòu)建廣泛的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，提升自己整合動(dòng)員服務(wù)資源的社會(huì)資本。人才資源是發(fā)展的第一資源，也是農(nóng)村社會(huì)組織最為緊缺的資源。為此，要堅(jiān)持外引內(nèi)強(qiáng)的人才發(fā)展方針，充分利用政府的扶持政策，通過(guò)對(duì)接城市社區(qū)組織、吸引優(yōu)秀高校畢業(yè)生等方式，增加人才集聚。并通過(guò)不斷加強(qiáng)在崗人員的職業(yè)培訓(xùn)，提高其職業(yè)道德和專業(yè)化、規(guī)范化服務(wù)水平。

（四）社會(huì)監(jiān)督：從邊緣虛化到常態(tài)實(shí)質(zhì)的完善

完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不僅能夠彌補(bǔ)行政監(jiān)督和自我監(jiān)督的不足，促使農(nóng)村社會(huì)組織提升服務(wù)質(zhì)量，而且有利于村民在參與監(jiān)督中進(jìn)一步增長(zhǎng)自治主體意識(shí)，增加社會(huì)資本。社會(huì)監(jiān)督的核心著力點(diǎn)，首先是建立健全信息溝通機(jī)制。陽(yáng)光是最好的防腐劑。當(dāng)務(wù)之急，在于著重推廣強(qiáng)化社會(huì)組織的年報(bào)制度，增強(qiáng)其財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的可操作性和非財(cái)務(wù)信息內(nèi)容的細(xì)化公開(kāi)，尤其要公開(kāi)主要社會(huì)活動(dòng)、接受使用捐贈(zèng)資助的詳細(xì)情況、組織行政管理費(fèi)用、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)服務(wù)效果等信息，并拓展電子屏幕、電視等農(nóng)民習(xí)慣和方便的信息公開(kāi)渠道。其次是構(gòu)建完善資助者與服務(wù)對(duì)象的監(jiān)督機(jī)制。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)等要通過(guò)各種宣傳教育手段，引導(dǎo)村民主動(dòng)參與公共服務(wù)需求的表達(dá)并監(jiān)督所資助的社會(huì)組織供給公共服務(wù)的過(guò)程。另一方面，要出臺(tái)相關(guān)制度，明確要求所有的社會(huì)組織都應(yīng)該向捐資者報(bào)告資金使用情況及與捐資有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，同時(shí)賦予社會(huì)組織公共服務(wù)供給對(duì)象有權(quán)對(duì)其活動(dòng)內(nèi)容、服務(wù)方式、具體效益等做出評(píng)價(jià)。在操作層面上，考慮到大部分社會(huì)組織辦公場(chǎng)所的社區(qū)化，可以建立和強(qiáng)化社區(qū)監(jiān)管機(jī)制。即由社會(huì)組織及其分支機(jī)構(gòu)所在的村委會(huì)承擔(dān)一定的監(jiān)督職能，確保監(jiān)督落地。最后是創(chuàng)新服務(wù)評(píng)估機(jī)制。逐步推進(jìn)由獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全面客觀評(píng)估，優(yōu)化評(píng)估結(jié)果的使用機(jī)制，把它作為政府購(gòu)買服務(wù)和進(jìn)行稅收優(yōu)惠等政策支持時(shí)的重要參考，并大力支持村民根據(jù)評(píng)估結(jié)果自主選擇資助或參與的程度，形成優(yōu)勝劣汰效應(yīng)。需要指出的是，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)組織而言，評(píng)估機(jī)制中還應(yīng)充分重視發(fā)揮民間習(xí)慣、習(xí)俗和慣例等非正式制度的倫理監(jiān)督作用。通過(guò)專門化和公眾化相結(jié)合實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的常態(tài)化、實(shí)質(zhì)化，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織的建設(shè)、改革和公共服務(wù)能力的提升。

［1］楊 團(tuán)．借鑒臺(tái)灣農(nóng)會(huì)經(jīng)驗(yàn) 建設(shè)大陸綜合農(nóng)協(xié)［J］．社會(huì)科學(xué)，2009，（11）．

［2］上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所課題組．論新形勢(shì)下農(nóng)村建設(shè)中組織起來(lái)的重要意義［J］．馬克思主義研究，2013，（3）．

［3］劉義強(qiáng)．構(gòu)建以社會(huì)自治功能為導(dǎo)向的農(nóng)村社會(huì)組織機(jī)制［J］．東南學(xué)術(shù)，2009，（1）．

［4］孫迪亮．農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織參與提供社區(qū)公共服務(wù)的理?yè)?jù)與價(jià)值［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（3）．

［5］拙 文．農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展與村治功能的提升：基于合村并組的思考［J］．社會(huì)主義研究，2012，（5）．

［6］于建嶸．當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民維權(quán)組織的發(fā)育與成長(zhǎng)——基于衡陽(yáng)農(nóng)民協(xié)會(huì)的實(shí)證研究［J］．中國(guó)農(nóng)村觀察，2005，（2）．

［7］仝志輝，等．農(nóng)村民間組織與中國(guó)農(nóng)村發(fā)展：來(lái)自個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005．

［8］王 名，孫偉林．我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的趨勢(shì)和特點(diǎn)［J］．中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論，2010，（1）．

［9］郁建興，吳 宇．中國(guó)民間組織的興起與國(guó)家－社會(huì)關(guān)系理論的轉(zhuǎn)型［J］．人文雜志，2003，（4）．

［10］魯可榮．城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織發(fā)展與管理狀況調(diào)查分析［J］．廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）．

［11］張開(kāi)云．社會(huì)組織供給農(nóng)村公共服務(wù)：現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與政策取向［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2010，（11）．

［12］［美］羅伯特·D．帕特南．使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］．南昌：江西人民出版社，2001．

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