張洪武

所謂合法性是指一種政治系統(tǒng)值得認可的屬性。一個政治系統(tǒng)具有合法性，一方面可以降低政策執(zhí)行中的成本；另一方面，即使遇到經(jīng)濟社會問題，也不會動搖社會成員對政治統(tǒng)治的忠誠，從而統(tǒng)治者有時間處理問題，鞏固自己的統(tǒng)治。所以，任何一個政權(quán)都不能不重視政治合法性問題，尤其是不能不重視政治合法性的基礎建設問題。但是，合法性的基礎又不是一成不變的，對合法性基礎的解釋也必定是動態(tài)的，從前的合法性基礎日漸萎縮之后，必須對合法性基礎進行新的證明。本文在分析紛繁復雜的各種合法性學說后獨辟蹊徑，力圖用協(xié)商民主作為概念工具解釋合法性問題，從協(xié)商民主視角探討現(xiàn)代政治合法性穩(wěn)定的、長效的基礎。

一、合法性的基礎及其面臨的挑戰(zhàn)

合法性是政治學的核心概念，正如法國學者讓－馬克·思古德指出的：“合法性問題是政治學的核心，它不是某一專門學科的專有術(shù)語。哲學和政治學、法學、社會學和政治人類學近年來都十分關注合法性問題”［1］。根據(jù)哈貝馬斯的考證，從古希臘的梭倫、亞里士多德，政治學理論就開始從事合法性統(tǒng)治興衰存亡的研究。但是，對合法性問題進行系統(tǒng)研究的則是馬克斯·韋伯。他認為，“任何一種真正的統(tǒng)治關系都包含著最低限度的服從愿望”［2］（P238），而“合法性意味著接受這個權(quán)力體制及權(quán)力支持者，并給予肯定的評價”［3］（P284）。既然合法性是指政治系統(tǒng)被全體社會成員認可和支持的屬性，那么，合法性的基礎是什么呢？就是說，作為社會成員，我為什么要肯定它、認可它、信仰和支持它。在對歷史上的政治統(tǒng)治進行分析之后，馬克斯·韋伯認為，只有提供了正當性理由，政治統(tǒng)治才能夠被認可，為此，他指出了構(gòu)成合法性的三種正當性理由或基礎要素：（1）合理的性質(zhì)：建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，他們是合法授命進行統(tǒng)治的（合法型的統(tǒng)治）；（2）傳統(tǒng)的性質(zhì)：建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上（傳統(tǒng)型的統(tǒng)治）；（3）魅力的性質(zhì)：建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上（魅力型的統(tǒng)治）［2］（P241）。即法理規(guī)范（政府的統(tǒng)治資格符合法律或原則，值得信任和尊敬）、傳統(tǒng)主義（不質(zhì)疑、不反對、模糊的習以為常）和克里斯瑪型英雄人物（服從具有魅力的領袖個人），這三種情況都會造成自愿順從，從而賦予統(tǒng)治權(quán)力以合法性。

實際上，在歷史發(fā)展中，政治合法性的基礎遠不止這三種，比如，在早期文明中，統(tǒng)治家族一開始是通過神話為自己的統(tǒng)治做辯護的，統(tǒng)治者把自己說成是神的子嗣，“伴隨著文明帝國的發(fā)展，對合法性的需要也在增長?，F(xiàn)在，不僅是統(tǒng)治者本人，而且整個政治秩序（據(jù)此統(tǒng)治者方可為所欲為）的正當性都需要證明，這個目標的實現(xiàn)是由以宇宙論為基礎的倫理學、高級宗教和哲學來完成的”［4］（P189－190）。在盧梭和康德那里，宗教神學的基礎被瓦解，把國家力量的合法化從宗教神學中拆分出來，契約本身作為合法性的程序和前提變成了合法性原則，人們開始相信自然法理論，相信契約所賦予的合法性基礎，認為約定才能成為人世間一切合法性權(quán)威的基礎，在虛構(gòu)的自然狀態(tài)或初始狀態(tài)下，人們通過相互契約產(chǎn)生出合法性的國家權(quán)力，現(xiàn)代國家的合法性得到了證明和公眾的認可。每一個前階段的合法化，不管其內(nèi)容如何，在向后一個較高階段的合法化過渡的時候，都會發(fā)生貶值而被拋棄。哈貝馬斯認為，這種傳統(tǒng)的合法化的貶值，是伴隨著傳統(tǒng)神話思維的萎縮，宇宙論的、宗教的、本體論的思維方式的萎縮而發(fā)生的。而這些合法化的貶值又與人們的學習水平、科學文化素質(zhì)、論證水平的提高聯(lián)系在一起。也就是說，人們不再處于蒙昧狀態(tài)，任人欺騙，而是具有一定的文化素質(zhì)和反思水平，懂得質(zhì)疑和追問，不再人云亦云。這樣，先前那些建立在神話的、宗教的、虛構(gòu)初始狀態(tài)的合法性，在人們的質(zhì)疑和追問面前黯然失色，要說服人們相信神話、宗教或假定的初始狀態(tài)以及由這些理論所構(gòu)筑的合法性，已經(jīng)沒有那么容易了，所以，先前的合法性以及合法性論證退出歷史舞臺是早晚的事，取而代之的是經(jīng)驗的、經(jīng)得起反思與追問的合法性?？梢姡魏戏ㄐ缘幕A不是不變的量，人們認可政府合法性的正當理由會隨著時間、地點、社會成員文化素質(zhì)的變化而不斷變化。在現(xiàn)代社會，通過神話、習俗、宗教信仰和自然法取得合法性的資源日漸枯竭之后，合法性依賴于這些世界觀的證明水平也必定發(fā)生了貶值，因此，必須尋找新的合法性資源和價值基礎。

而在現(xiàn)代合法性資源的分析中，出現(xiàn)了各種各樣的觀點，如帕森斯的“政治角色觀”，他認為，公民與官員形成命令與服從的關系，是因為政府官員的政治角色是公民角色所賦予的權(quán)利得到了實現(xiàn)；本特利對亞里士多德公共利益說的繼承，亞里士多德認為，照顧到公共利益的政體就是合法性政體，本特利認為，政府的政策體現(xiàn)了公共利益，所以具有合法性；阿爾蒙德的政治文化說，他認為，同質(zhì)的政治文化賦予了政府合法性，所以合法的政權(quán)首先要造就社會共同的文化信念和價值觀念；塞繆爾·亨廷頓和李普塞特的政府政績說，他們認為，政績是政治合法性的基礎和保障［5］。但是，在合法性研究的“政績說”中，大部分研究者把政績僅限于經(jīng)濟政績，實際上，政績是復合性的，可以分為經(jīng)濟政績、社會福利政績、生態(tài)政績、維護國內(nèi)人民安全的安全政績等，即是政府提供公共產(chǎn)品或服務的政績。但經(jīng)濟政績、物質(zhì)生產(chǎn)的進步和物質(zhì)生活的改善無論如何都是政治合法性最基礎性的東西①政績的合法性是政治合法性的基礎，在現(xiàn)代社會，政治合法性既不能依賴神學，也不能依賴自然權(quán)利理論，任何一個政府的政治統(tǒng)治一開始都必須建立在經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績和物質(zhì)生活改善上。，對人類基本生活需求的滿足是政治合法性的最終基礎，如果沒有對人民基本生活需要的滿足，沒有經(jīng)濟發(fā)展的基礎以及由這個基礎所決定的對國家獨立主權(quán)的維護，即從外部對國民生命權(quán)、安全權(quán)的保衛(wèi)，即使這個政權(quán)追求什么永恒的公平與正義，也遲早會被人民所拋棄，“政績平平既瓦解了統(tǒng)治者的合法性，也瓦解了這一制度的合法性”［6］（P59）。如果一個政權(quán)造成對外喪權(quán)辱國、對內(nèi)民不聊生的結(jié)果還能穩(wěn)定、統(tǒng)一與續(xù)存的話，那就是偽造了合法性的本質(zhì)，而一些國家政權(quán)即使是通過政變等非合法手段獲得，但由于長期保持了經(jīng)濟業(yè)績增長和人民生活改善，也可以獲得“業(yè)績收買的政治合法性”，富裕使人民支持政府，生活改善、政府效用本身可以轉(zhuǎn)化為政治合法性。所以，保持經(jīng)濟發(fā)展，改善人民生活，在整個現(xiàn)代化過程中都是政府獲得政治合法性的基礎，我國改革開放以來之所以保持社會穩(wěn)定、政權(quán)穩(wěn)定，在很大程度上應歸功于改革開放政策所帶來的經(jīng)濟成就、人民生活的改善以及由此導致的政績合法性。

經(jīng)濟政績能夠帶來政治合法性，但它本身是不穩(wěn)定的和暫時的，并對重構(gòu)政治合法性提出了新的要求，這種要求表現(xiàn)在兩個方面。一是隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，日益龐大的中產(chǎn)階級群體不滿足于物質(zhì)生活的改善。如果把生活滿足當成合法性的唯一根基，那就是對人作為人的蔑視，把人當成低級動物，喂飽了即可?，F(xiàn)代政府決策與人們的利益關聯(lián)越來越密切，人們參與政治的需求越來越強烈。二是經(jīng)濟政績合法性本身可能帶來不合法性。因為隨著現(xiàn)代化的發(fā)展和對自然的征服，盡管經(jīng)濟獲得發(fā)展，人民生活也得到了改善，但是自然環(huán)境的破壞，土地和空氣的污染反過來報復人類本身，環(huán)境的毒化威脅著每個人的生存權(quán)利。即使撇開這點不說，單純的政績合法性盡管讓每個社會成員受益，但是把蛋糕做大并不意味著分配公平，社會分配不公造成的貧富分化往往不斷侵蝕著社會穩(wěn)定并質(zhì)疑現(xiàn)存政治統(tǒng)治的合法性。

以上兩種情況都會激發(fā)大眾的社會動員（他們具有利益一致基礎上的集體意識），他們要求對政府決策、行政及司法進行正當性重構(gòu)，中產(chǎn)階級要求維護既得利益并滿足新的政治需求，利益受損者要求參與決策和蛋糕分割，通過政治參與分享改革紅利。這就說明，經(jīng)濟政績合法性盡管是必要的和不可缺少的，但它不能解決現(xiàn)代化過程中政治合法性所面臨的一切挑戰(zhàn)，既不能解決中產(chǎn)階級的政治需求，也不能解決經(jīng)濟理性化運行所導致的貧富分化、利益受損群體的不滿以及由此導致的社會不穩(wěn)及重構(gòu)政治合法性的需求。即是說，原來合法性的訴求變?yōu)楝F(xiàn)實之后，現(xiàn)實的滿足又引起進一步的合法性訴求。因此，黨和政府的決策除了繼續(xù)追求合理的經(jīng)濟政績、強調(diào)“發(fā)展是硬道理”外，除了通過意識形態(tài)的解釋功能、宣傳功能、辯護功能和說服功能鞏固政治合法性之外（理論本身就是政治合法性的力量，但前提是理論必須是隨著實踐不斷發(fā)展的），還需要怎樣做才能取得全體社會成員或絕大多數(shù)社會成員的承認、服從、信仰和支持呢？韋伯特別強調(diào)政治合法性的法理基礎，即統(tǒng)治要建立在“相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上”，那么，這種產(chǎn)生合法性章程的合法性（正當性，公平正義性）來自哪里呢？這種種追問要求我們不能固守以往的政治合法性范式，必須用發(fā)展的眼光探索重構(gòu)政治合法性的價值基礎，那么，用什么樣的機制構(gòu)筑政治合法性的價值基礎呢，我們的回答是：“程序的合法性”，只有經(jīng)過一定的程序，才能制定合法性的章程和法規(guī)，只有經(jīng)過一定的程序，才能賦予行政和司法以合法性。

二、合法性來源于主體間協(xié)商

那么，什么樣的政治程序使政治系統(tǒng)更具合法性呢？在構(gòu)建合法性的政治程序中，我們選擇政治民主程序，并認為它既能夠為政治系統(tǒng)提供合法性的基礎，又是最有可能獲得社會成員認可和同意的政治程序。

政治民主程序可以分為選舉制和協(xié)商制，選舉民主和協(xié)商民主都是重構(gòu)政治合法性的理性選擇，是現(xiàn)代社會對國家所維持的政治統(tǒng)治秩序的同意和認可。競爭性的選舉民主賦予權(quán)力來源以合法性，說的是“權(quán)力生成進路上的合法性”，而通過非競爭性的協(xié)商民主賦予權(quán)力運行以合法性，可理解為“權(quán)力運用進路上的合法性”。最理想的政治合法性范式應該是在權(quán)力來源上實行選舉制，在權(quán)力運行上實行協(xié)商制；次優(yōu)的選擇是在權(quán)力來源上實行選舉制，在權(quán)力運行上排斥協(xié)商制，或者在權(quán)力來源上排斥選舉制，在權(quán)力運行上實行協(xié)商制；最次的選擇是在權(quán)力來源上排斥選舉制，在權(quán)力運行上排斥協(xié)商制［7］。在現(xiàn)實中很少有國家能夠達到最優(yōu)選擇，最次選擇的也很少，大多是次優(yōu)選擇，如果在次優(yōu)選擇中進一步選擇的話，筆者還是傾向于在權(quán)力來源上排斥選舉制，在權(quán)力運行上選擇協(xié)商制，因為事實證明，一些通過選舉制的合法律性途徑獲得統(tǒng)治權(quán)的國家，在權(quán)力運行過程中缺乏公正和業(yè)績，社會動蕩不安，這樣的政權(quán)也難以獲得公民的認可而保持其政治合法性。一些通過欺騙手段撈取選票、偽造合法途徑上臺的政客為所欲為，通過輿論工具論證自己的合法性，誘騙社會成員的忠誠和認可，把一個國家?guī)霝碾y性深淵的例子也不少見。所以，合法性的獲得，不能單純指望通過選舉民主，不能單靠掌握政權(quán)的統(tǒng)治者自身通過意識形態(tài)的論證和辯護，也不能單靠經(jīng)濟發(fā)展與人民生活提高等政績，而要依靠廣大民眾在公共領域中的討論和論證（而且意識形態(tài)的辯護、政府的政績也要經(jīng)受住民眾在公共領域中的討論和質(zhì)疑），以及與這種討論和論證相聯(lián)系并以此為基礎的專家學者們的審慎思考。政府權(quán)力，無論是決策權(quán)力還是行政、司法權(quán)力是否具有合法性，政府決策是否科學、可行，行政效率如何，司法公平與否，不是通過自身宣傳系統(tǒng)的說明。盡管宣傳系統(tǒng)的解釋、論辯必不可少，但合法性根本上是由社會的文化領域制造的，是由市民社會中的民眾交往、對話形成的，由社會輿論制造的，人們在公共領域中討論有關公共利益的事務，影響著政府決策、行政和司法，從而生產(chǎn)著公正有序的政治制度和政治秩序。

總之，主體間協(xié)商程序是合法性的根源，合法性依賴于廣大公眾對政府決策、行政和司法行為的協(xié)商參與，依賴于廣大公眾在公共領域中的對話交流、協(xié)商討論以及專家學者的審慎思考，依賴于規(guī)范的協(xié)商民主程序，這些民主程序是政府統(tǒng)治獲得合法性的證明程序，是治權(quán)獲得合法性的終極程序（關于統(tǒng)治權(quán)力的民主證明）。如果說當初盧梭提出“約定是人間一切合法權(quán)威的基礎”，還帶有自然法的痕跡，那么，協(xié)商民主以及由協(xié)商民主達成的共識作為一切合法權(quán)威的基礎，就是合法性的現(xiàn)代解釋，“民主程序承擔了提供合法性的全部負擔?！裰鞯囊庖娦纬珊鸵庵拘纬蛇^程的程序條件和交往前提是唯一的合法性源泉”［8］（P686）。在神意、宗教、自然法作為合法性的基礎遭到質(zhì)疑而日益萎縮之后，在政績合法性日漸式微之后，對統(tǒng)治權(quán)力的認可只能通過民主的路徑，把統(tǒng)治權(quán)力當作公民自己行使的權(quán)力，當作自己賦予和自己親自參與行使的權(quán)力?！叭绻磺杏嘘P的人，都能夠參與意志的形成和爭論，那么，社會的基本制度和政治的基本決斷，就能得到他們的自覺支持?！保?］（P272）只有這樣，治權(quán)與主權(quán)之間、統(tǒng)治權(quán)力的事實性和有效性之間的張力才能緩解，治權(quán)才能由人民主權(quán)所賦予并被主權(quán)所馴服，統(tǒng)治權(quán)力的事實性才能建立在公眾之間、公眾與專家之間通過協(xié)商、論證、認可而具有有效性的制度基礎之上。

這里為什么一再強調(diào)公民大眾的對話協(xié)商與專家學者的審慎思考相結(jié)合，而不強調(diào)公民大眾這一個方面的意志表達以及對話協(xié)商呢，因為一般大眾往往沉迷于眼前的利益需求和享受，容易被蒙蔽，在被蒙蔽的情形下，合法的程序往往產(chǎn)生不合法的政治權(quán)力：“不合法的統(tǒng)治也得到過贊同，否則它就不能持續(xù)存在（人們只需回顧一下這樣的情景：許多許多的人聚集在廣場和大街上——沒有人強迫他們這么作——向一個帝國、一個人、一個領袖歡呼，這是不是一個非理論性的、平均的規(guī)范意識的表達呢）?！保?］（P210）所以，“人民同意不同意”、“人民答應不答應”要與專家的審慎思考結(jié)合起來，這些專家學者不僅知道自己需要什么，而且也知道別人和社會需要什么，是能夠站在全社會和長遠立場思考問題的人，人民的協(xié)商意見任何時候都需要專家學者的理性過濾，這樣的決策才能把局部利益與公共利益、經(jīng)驗與規(guī)范、利益與公平正義、“實際是什么”與“應當是什么”統(tǒng)一起來，成功跨越“事實與應當”之間的鴻溝，因而才能成為合法性的基礎。擴展開來說，協(xié)商民主從三個維度生產(chǎn)和構(gòu)造著合法性。

（1）從黨和政府決策的角度看，由于對公眾和專家開放決策過程，由于協(xié)商著決策，吸納了廣大民眾的訴求和專家學者的智慧與意見，在掌握充分信息基礎上進行科學論證、理性反思，不僅可以反映多數(shù)人的意見，也可以吸納少數(shù)人的利益訴求，不僅可以吸收先富階層的觀點，也可以包容社會邊緣群體、弱勢群體的意志，協(xié)商決策的過程就是吸納和包容不同意見、訴求甚至是反對意見、訴求的過程，因而既是決策民主化的過程，也是決策科學化的過程。

（2）從社會視角看，由于全體社會成員的政治參與以及專家學者的慎思，公民就“應該時時都能夠把自己理解為他作為承受者所要服從的法律的創(chuàng)制者”［8］（P685），這樣，廣大民眾就不僅僅是出于恐懼而遵守決策和法規(guī)，而是感到這些決策和法規(guī)應該遵守、值得遵守，它們不僅具有事實性，而且由于得到了公民的認可和自覺遵守而具有了有效性，因為這是他們參與協(xié)商制定的，又經(jīng)過了專家學者的審慎思考，遵守它們就是遵守自己真實的意思表示。這樣，即使出現(xiàn)了決策失誤，也是他們自己的失誤，只能怪他們自己智能有限、經(jīng)驗不足，而不能責怪政府，所以，這種基于協(xié)商民主的政治合法性穩(wěn)定性最高。

（3）從協(xié)商行政的視角看，由于政府行政中公民的協(xié)商參與，將進一步規(guī)范行政及司法行為，減少法官造法、行政自我編程、徇私枉法、不作為、亂作為、設租、尋租、庸散懶惰等侵蝕政治合法性行為的發(fā)生，促使其忠于法律、忠于職守、依法行政、廉潔奉公，從而使政績合法性不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟業(yè)績上，也建立在為社會成員提供優(yōu)質(zhì)、高效、快捷的公共產(chǎn)品或服務上。

總之，通過意識形態(tài)的解釋、辯護盡管是必要的，但如果沒有群眾的協(xié)商參與，所產(chǎn)生的往往是偽造的合法性，如果沒有群眾的協(xié)商參與，政績的合法性也會走偏并且難以持久，如果沒有群眾的協(xié)商參與，合法律性的合法性有可能變成少數(shù)社會精英違背公平正義的自利行動。協(xié)商民主可以把政績、意識形態(tài)的解釋與辯護、法理的合法性統(tǒng)一起來，由此表現(xiàn)出來的是對政府權(quán)力和市場的協(xié)商性馴服?？傊?，社會成員的交往權(quán)力、協(xié)商民主權(quán)力決定著政府的決策權(quán)力和行政、司法權(quán)力，決定著政府政績的內(nèi)涵以及社會的滿意度并賦予其公平正義的含義，從這個意義上說，協(xié)商民主是合法性的源泉，公民通過參與協(xié)商決策、決策外的討論以及行政司法的討論和協(xié)商，使政府決策和行政進入以“人民同意、人民答應”與專家意見統(tǒng)一為基礎的合法性軌道。

三、討論與條件假設

現(xiàn)代化的發(fā)展既為合法性提供了現(xiàn)實基礎，又對合法性提出了新的要求。在合法性的一系列基礎之中，單純的經(jīng)濟政績合法性最見效，也必不可少，但難以持續(xù)，因為經(jīng)濟本身具有周期性波動的特點，不可能與合法性一直保持著線性肯定關系，而且片面的經(jīng)濟發(fā)展往往造成生態(tài)環(huán)境的破壞，也會造成貧富差距，從而激化社會矛盾。維持社會穩(wěn)定，也不能單靠經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平改善，日益富裕起來的中產(chǎn)階級不滿足于單純物質(zhì)生活的滿足，人作為人還是政治動物，而且只有作為政治動物，作為政治共同體的成員，參與政治、參與政策制定，才能滿足自己的需求，維護自身的利益，所以，民主程序就成為現(xiàn)代化進程中鞏固合法性新的維度。

選舉民主在滿足人們政治參與需求的同時，決定著權(quán)力來源上的合法性，但選舉民主作為競爭性民主并不是萬能的，它往往會成為金錢民主、精英民主并導致政治冷淡與社會撕裂，另外，它也要受到社會根本制度、政黨制度的影響，就是說，它對合法性的作用是有限的，不能無限夸大，為此，必須尋找另外的民主程序，這樣，協(xié)商民主作為選舉民主的補充和替代性選擇就進入了合法性研究的視野。在我國政治秩序中，協(xié)商民主通過參與政府決策而使決策成為協(xié)商決策；通過參與政府行政而使行政成為協(xié)商行政；通過參與司法審判而使司法成為建立在協(xié)商民主基礎之上的公正司法，這就把治者與被治者統(tǒng)一起來，從而賦予政府權(quán)力以穩(wěn)定的和現(xiàn)實的合法性。

所以，從協(xié)商民主的視角看，政府權(quán)力的政治合法性不是天賦的，也不是神賦的，而是公民協(xié)商自賦的，是通過公民相互之間的協(xié)商以民主的方式給予的；政治合法性不是來自神意，不是源自宗教，不是基于自然法，不是精英們閉門制定的規(guī)范，而是基于協(xié)商民主（全體社會成員利益表達基礎上的審慎思考的民主，是群眾與專家、感性表達與審慎思考的統(tǒng)一）?！昂戏ㄐ宰罡镜脑慈侨嗣竦募w判斷”［10］（P8），政治合法性里面就潛藏著協(xié)商民主，協(xié)商民主里面也暗含著政治合法性，協(xié)商民主就是政治合法性，政治合法性就是協(xié)商民主。社會成員通過協(xié)商民主使自己成為國家與社會的主人，實現(xiàn)著人民主權(quán)原則，通過協(xié)商參與政府決策、行政和司法過程而實現(xiàn)著人民治權(quán)原則，他們認可政府權(quán)力就是認可自己的意志，他們服從政府權(quán)力就是服從他們自己，就是自決、自治，這是自覺自愿的而不是強制的認可與服從，從這個意義上說，協(xié)商民主最適宜使政治系統(tǒng)獲得合法性，從而協(xié)商民主制度本身也因為政治系統(tǒng)的合法性而獲得合法性，政治系統(tǒng)的合法性因此具有了更加牢固和穩(wěn)定的基礎。既然如此，協(xié)商民主就沒有理由不成為中國共產(chǎn)黨人在實現(xiàn)政治合法性中除了在某些領域?qū)嵭锌煽氐倪x舉民主之外對民主程序的理性選擇。

但是，協(xié)商民主本身要具有合法性并在實際上成為合法性的分析工具，政府的政治決策、行政、司法行為要與所有自由平等的參與者非強迫性的協(xié)商、推理的意志相關聯(lián)，則需要建立在三個基本假設之上。

（1）政府權(quán)力只有不斷受到來自公民社會的質(zhì)疑、討論、批評，才能源源不斷地獲得來自社會的合法性支持，這是以各種觀點經(jīng)過交流互動而被過濾和綜合成為公共意見或社會輿論的方式產(chǎn)生的，它們成為政府決策及行政的感知器官。而公民意見的形成和放大需要不受權(quán)力和市場干預的公民社會，公民社會不僅是“欲望的領地”，更是公民對國家與社會問題進行交流、對話和協(xié)商的領地，沒有獨立的公民社會，就沒有公正的社會協(xié)商輿論，也就不可能有對政府權(quán)力的誠懇批評和建議。由此可見，協(xié)商民主要具有合法性并成為合法性工具的第一個預設是公民社會的發(fā)展，沒有公民社會就沒有協(xié)商民主。

（2）公民社會要滿足政府增進公共性、合法性的要求。在我國，任何制度供給和制度變遷都離不開政府的支持，所以，協(xié)商民主要成為合法性的基礎并成為合法性政治制度，首先需要公民社會與協(xié)商民主一起，與政府相向而行而不是背道而馳，要成為增進政府決策的科學性和有效性，化解社會矛盾，促進社會團結(jié)的維穩(wěn)工具。只有得到政府的同意，公民社會才能獲得制度供給以及政府釋放的制度空間，公眾協(xié)商者才可能在協(xié)商信息的掌握、決策、行政、司法程序開放等制度供給方面獲得支持。所以，協(xié)商民主要具有合法性并成為合法性工具的第二個預設就是協(xié)商民主成為科學決策、依法行政的助推器，通過增加政府的政治資源、增進政治合法性而使自己獲得合法性生存發(fā)展的空間。

（3）協(xié)商民主在政府決策、行政和司法中的建制化及程序法制化。制度是人們的游戲規(guī)則，協(xié)商民主的制度化決定著協(xié)商民主的成熟程度、受尊重的程度及社會成員的認可程度，決定著治者與被治者之間的權(quán)力關系秩序。在我國，為了使政府權(quán)力獲得社會成員持久的同意與認可，需要協(xié)商民主的程序化與法制化，不能像現(xiàn)在這樣只是在黨和政府的有關文件中做一些原則性的規(guī)定。上升到法律高度，就意味著政府決策、行政及司法過程要對公眾開放，除了某些特殊決策、行政及司法外，公民、公民組織、政協(xié)參與協(xié)商不是可有可無的柔性權(quán)力，而是在政府決策、行政和司法中必須周期性出場、在場的硬性程序。只有建立在協(xié)商基礎上的民主程序才是合理程序，沒有政府決策、行政過程中的協(xié)商程序，就沒有政府權(quán)力的合法性。政府決策和行政只有經(jīng)過協(xié)商程序，才具有社會成員認可的性質(zhì)，協(xié)商民主才能在權(quán)力循環(huán)中把公民的協(xié)商權(quán)力轉(zhuǎn)化為政府的決策權(quán)力和行政司法權(quán)力，從而在事實上而不是在觀念上成為政府合法性的基礎。所以，協(xié)商民主成為合法性工具的第三個預設是，協(xié)商民主在國家政治生活中的制度化，沒有制度化，就沒有協(xié)商民主的程序權(quán)力，沒有協(xié)商民主的程序權(quán)力，也就沒有協(xié)商民主的合法性及政府權(quán)力的合法性。

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