李路曲

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 徐匯 200234)

新加坡是一個(gè)高度法治化的國家，也是在第二次世界大戰(zhàn)后獨(dú)立的后發(fā)展國家中最早建成法治國家的。由于這一時(shí)期新興的后發(fā)展國家在發(fā)展歷程和發(fā)展環(huán)境尤其是政治發(fā)展模式上有諸多的相似之處，因此，其法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)為很多后發(fā)展國家所重視；同時(shí)，它還是一個(gè)一黨長期執(zhí)政和具有儒家文化傳統(tǒng)的國家[1]，因此它的經(jīng)驗(yàn)更值得我國重視和學(xué)習(xí)。我們知道，借鑒和批判都是一種潛在的比較，而比較需要對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行系統(tǒng)的比較及證實(shí)與證偽，而這正是比較的困難所在，但如果對(duì)像新加坡與中國這樣有著諸多衡定變量或干預(yù)變量的相似案例進(jìn)行比較分析，就會(huì)增加我們從中離析出相異變化的可能性，進(jìn)而得出我們可以借鑒、如何借鑒以及借鑒程度或不能借鑒的內(nèi)容。簡言之，就是為什么新加坡已經(jīng)建成了法治社會(huì)而很多后發(fā)展國家還正在建設(shè)之中？

一、現(xiàn)代性、政治秩序與法治建設(shè)

一般來說，由于經(jīng)歷了長期的革命斗爭或民族主義斗爭，革命或民族主義力量對(duì)革命的敵人或殖民主義者會(huì)產(chǎn)生濃重的敵對(duì)情緒，因而在獨(dú)立后通常會(huì)全面廢除舊的政治制度和法律制度，不但在政治層面以革命或民族主義政權(quán)取而代之，而且在行政層面和法律層面也會(huì)取而代之，即以革命或民族主義運(yùn)動(dòng)成員取代舊政府的行政系統(tǒng)及公務(wù)人員和舊的法律系統(tǒng)及從業(yè)人員。這一做法是特定時(shí)期的產(chǎn)物，有一定的歷史必然性，但并不盡合理，從很多后發(fā)展國家的情況來看，它在不同程度上削弱了政治和法律現(xiàn)代化的進(jìn)程。

我們知道，推翻封建的或半封建的舊政權(quán)或殖民主義政權(quán)，建立新的民族國家，是政治發(fā)展的必經(jīng)階段，也是現(xiàn)代化發(fā)展的必要條件，無論是舊政權(quán)還是新政權(quán)誰擁有更多的現(xiàn)代性，都不會(huì)削弱民族國家建立的這一時(shí)代意義。但是，現(xiàn)代國家的構(gòu)建，包括法治社會(huì)的建設(shè)，是一個(gè)長期的過程，新興政權(quán)不可能在短時(shí)間內(nèi)建立起一個(gè)完全超越傳統(tǒng)政權(quán)的現(xiàn)代政治法律體系，這也不符合政治變遷的規(guī)律。它只能在已有的現(xiàn)代化水平上，或者說在傳統(tǒng)社會(huì)內(nèi)部已經(jīng)發(fā)展起的現(xiàn)代性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步培育和發(fā)展這種現(xiàn)代性。在這一過程中珍惜原有的現(xiàn)代性因素非常重要，否則可能會(huì)發(fā)生現(xiàn)代化的中斷。

馬克思曾經(jīng)指出，盡管殖民統(tǒng)治是殘酷的，但是它把殖民地卷入了現(xiàn)代化進(jìn)程，啟動(dòng)了殖民地的現(xiàn)代化[2]。我們看到，19世紀(jì)以后英國在殖民地建立的殖民政權(quán)相較于當(dāng)?shù)氐耐林?quán)來說，有更多的現(xiàn)代性①英國于1865年宣布在新加坡不允許雇傭奴隸[3]。，尤其是在專業(yè)層面例如行政和法律方面的現(xiàn)代性因素要多于剛剛獨(dú)立的民族國家一些主要的政治參與群體。實(shí)際上，這意味著殖民的和外國的統(tǒng)治或因素，與現(xiàn)代性是不同的，不能把殖民者所做的一切都看成是殖民因素，盡管它們都是為殖民統(tǒng)治服務(wù)的，但是它們中有一些具有普遍價(jià)值的現(xiàn)代性因素，這不是殖民者所獨(dú)有的，而是所有國家在現(xiàn)代化過程中所必須具備的因素?？茖W(xué)技術(shù)自不必說，一些制度性的像市場體制、專業(yè)化的政治、法律和社會(huì)制度也是如此。然而，不幸的是，大多數(shù)國家在獨(dú)立后由于革命斗爭或民族斗爭的慣性都完全摒棄了過去政治和法治中的這種現(xiàn)代性，即在推翻了殖民政權(quán)或舊的政權(quán)時(shí)，連同它們的市場體制和專業(yè)化的制度因素也摧毀了，建立了“全新”的體制。問題是，革命或民族主義力量由于長期從事革命斗爭，沒有培養(yǎng)起自己的專業(yè)系統(tǒng)和專業(yè)人員，已經(jīng)培養(yǎng)起的專業(yè)人員的現(xiàn)代性和規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代國家建設(shè)的需要，更根本的是，這些國家的現(xiàn)代化水平還較低，整個(gè)社會(huì)中還缺乏現(xiàn)代性因素，因而這種取代實(shí)際上是在這一領(lǐng)域削弱了現(xiàn)代化進(jìn)程。這一點(diǎn)，很多革命領(lǐng)袖也有所認(rèn)識(shí)，毛澤東在新中國成立前夕就指出，要大膽使用舊政府中的專業(yè)人士，他們具有專業(yè)知識(shí)，以彌補(bǔ)城市建設(shè)之不足，這是新政權(quán)所需要的[4]②例如，北京市舊政府人員4890人，留用3155人，占61.54%[5]；重慶市舊政府人員6279人，留用5588人，占88.7%[6]。。但可惜的是，由于新中國成立后革命斗爭的慣性以及頻繁的政治運(yùn)動(dòng)，這些人很快就被邊緣化了。在很多國家都發(fā)生了類似的現(xiàn)代化過程的中斷。

在這方面，新加坡具有自己的特色。一方面，李光耀和人民行動(dòng)黨堅(jiān)定地領(lǐng)導(dǎo)了推翻英國殖民當(dāng)局統(tǒng)治的民族主義運(yùn)動(dòng)，懂得建立獨(dú)立的民族國家是歷史的必然選擇。我們可以從兩個(gè)角度來分析新加坡的非殖民化過程。一是它的政治國家的建設(shè)，即新興的民族政權(quán)的建設(shè)。民族運(yùn)動(dòng)勝利后，領(lǐng)導(dǎo)民族運(yùn)動(dòng)的新加坡人民行動(dòng)黨上臺(tái)執(zhí)政，由此，在國家政治層面上完成了領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的更替，即由民族主義領(lǐng)導(dǎo)者取代了殖民主義領(lǐng)導(dǎo)者。二是對(duì)所有高級(jí)公務(wù)員進(jìn)行政治培訓(xùn)，改變他們的殖民心態(tài)，從忠于殖民政府轉(zhuǎn)向忠于民族國家[7]。

另一方面李光耀和人民行動(dòng)黨政府也認(rèn)識(shí)到，推翻英國的殖民統(tǒng)治并不意味著要全盤否定英國的治理方式，尤其是其行政和法律制度。李光耀在上臺(tái)執(zhí)政之初就說，英國人給我們留下了很好的民事服務(wù)系統(tǒng)和法律體系，它們是長期實(shí)踐和不斷修成的正果，已經(jīng)扎根于新加坡社會(huì)，有很大的優(yōu)越性，新加坡可以把它拿來。當(dāng)然，也要根據(jù)國情進(jìn)行必要的修改，民事機(jī)構(gòu)和法律從業(yè)人員要從忠于殖民當(dāng)局轉(zhuǎn)而忠誠于新的民族國家[8-1]。因此，人民行動(dòng)黨政府一方面在政治上保留了殖民時(shí)期已經(jīng)實(shí)行的多黨競爭體制，保留了行政和法律系統(tǒng)的人員和體制，同時(shí)又對(duì)多黨體制進(jìn)行了限制，實(shí)行一黨為主的政治體制，對(duì)行政和法律系統(tǒng)的官員進(jìn)行了民族化的改造。

我們知道，英國是最早現(xiàn)代化的國家，英國在新加坡建立的法律制度一開始就具有現(xiàn)代性。民族政權(quán)建立后，它之所以能在新加坡部分地保留下來，不僅由于英國建立的政治生態(tài)和法律制度具有一定的現(xiàn)代性，而且還由于現(xiàn)代法治精神已經(jīng)注入了新加坡的民族運(yùn)動(dòng)和政治生活之中。這表現(xiàn)在，作為民族主義運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖的李光耀就是劍橋大學(xué)法學(xué)院的優(yōu)等畢業(yè)生，回國后一直從事律師工作，并且他是以工會(huì)的法律顧問身份領(lǐng)導(dǎo)民族運(yùn)動(dòng)的，這說明新加坡社會(huì)已經(jīng)培育起了初步的法治意識(shí)，認(rèn)同李光耀這個(gè)律師來領(lǐng)導(dǎo)民族運(yùn)動(dòng)，有律師或法治生存的政治生態(tài)。

李光耀和人民行動(dòng)黨懂得只有在合適的政治生態(tài)中才能進(jìn)行法治建設(shè)，因此，他總是隨著政治生態(tài)的變化而適時(shí)調(diào)整政策和法律。例如，早在民族運(yùn)動(dòng)方興未艾之時(shí)的1955年底，李光耀考慮到當(dāng)時(shí)人民群眾高漲的民族主義情緒，為了爭取群眾，表示如果人民行動(dòng)黨執(zhí)政，將撤銷殖民當(dāng)局制定的“有違人權(quán)”的“緊急法令”[9-1]。這一方面說明當(dāng)時(shí)李光耀懂得利用群眾的民族主義情緒來反對(duì)殖民當(dāng)局，另一方面也說明他當(dāng)時(shí)還是一個(gè)理想的民主社會(huì)主義者，主張法律制度要充分地保護(hù)人民群眾的自由。然而在三年之后，新加坡的形勢(shì)發(fā)生了一些變化，面對(duì)國內(nèi)民族主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)展尤其是左翼激進(jìn)勢(shì)力的擴(kuò)展和英國殖民當(dāng)局的退讓，李光耀看到可以通過與殖民當(dāng)局進(jìn)行有限的妥協(xié)來打擊左翼力量并取得政權(quán)，因而調(diào)整了自己的政治態(tài)度，于1958年10月8日做出承諾，如果人民行動(dòng)黨在普選中獲勝，他會(huì)保留“緊急法令”。他指出，人民行動(dòng)黨對(duì)“緊急法令”的立場，是在全盤考慮形勢(shì)和預(yù)料將有政治危機(jī)的情況下形成的①1959年10月14日，李光耀在新加坡議會(huì)發(fā)表講話，此時(shí)他已就任總理數(shù)月，他說，人民已授予他繼續(xù)使用“緊急法令”的權(quán)力[9-2]。。同時(shí)，他也指出，實(shí)行“緊急法令”并不是解決危機(jī)的根本辦法，根本的辦法是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和民主力量，否則會(huì)出現(xiàn)極權(quán)。這說明李光耀把奪取政權(quán)放在第一位，把保證秩序看成是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，同時(shí)沒有忘記其政治建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)。我們注意到，很多后發(fā)展國家的革命的或民族主義政黨在取得政權(quán)之前主張民主自由，但在取得政權(quán)之后推行集權(quán)統(tǒng)治，新加坡的變化也遵循著這一趨勢(shì)，但不同的是，新加坡人民行動(dòng)黨執(zhí)政后并沒有建立起絕對(duì)的威權(quán)主義統(tǒng)治，而是把實(shí)行集權(quán)或秩序看成是進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)的前提。

1960年代初，李光耀結(jié)合新加坡政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)對(duì)他的法治觀作了進(jìn)一步的闡述。他說，對(duì)任何法律制度的評(píng)價(jià)，不在其理想概念的偉大或壯觀，而在于其能否在人與人之間或民眾與政府之間建立起秩序與公平；要建立起公平和正義，首先要建立起秩序，“因?yàn)闆]有秩序，法律根本就不可能執(zhí)行。秩序一旦建立，在一個(gè)基礎(chǔ)穩(wěn)固的社會(huì)中，法令也就有了強(qiáng)制性，唯有在這種情形下，依照既定的法律處理人民與人民及國家與人民之間的關(guān)系，才能成為可能。同時(shí)，當(dāng)一個(gè)國家內(nèi)部日益混亂，當(dāng)局不能藉現(xiàn)行法令有效控制之時(shí)，為了維持秩序，往往就必須制定新的、有時(shí)候且是激烈的法令，以使法律能繼續(xù)處理人際關(guān)系。而另一種選擇是放棄秩序，任其進(jìn)入混亂及無政府狀態(tài)?！盵9-2]顯然，李光耀在這里所說的“秩序”，就是不為西方國家所認(rèn)可的一種政府集權(quán)，是支持政府通過強(qiáng)力手段取得社會(huì)穩(wěn)定的一種“緊急法令”式的法律制度，也是這一時(shí)期在新興國家中紛紛建立起來的威權(quán)主義體制。也就是說，在他看來，要建立法治社會(huì)，首先必須有鐵的手腕，采取一些“不合法”的所謂“人治”的專斷措施來打擊那些破壞秩序的力量，然后才談得上進(jìn)行法治社會(huì)的建設(shè)。

盡管新加坡建立法治社會(huì)的先決條件是利用強(qiáng)力手段建立政治秩序，但對(duì)李光耀來說這只是其依法治國的前提，而不是其依法治國的最終目標(biāo)。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是它也與當(dāng)時(shí)的很多新興國家有所不同，即在其威權(quán)主義體制內(nèi)盡可能建立完備的法律制度，盡可能地依法行事，而減少使用政治權(quán)力或革命法規(guī)。例如，在1960年代—1970年代人民行動(dòng)黨政府可以依據(jù)“緊急法令”對(duì)左翼反對(duì)派進(jìn)行抓捕，這實(shí)際上是運(yùn)用“革命法規(guī)”或政治權(quán)力而非現(xiàn)代法律制度打擊反對(duì)派，但是我們要看到，這種“革命法規(guī)”具有一定的現(xiàn)代法律的內(nèi)涵，這表現(xiàn)在政府也不能完全不顧法律的約束，它必須在法庭上進(jìn)行審訊和辯論，對(duì)媒體公布審判的過程和結(jié)果[10]。

二是新加坡領(lǐng)導(dǎo)人具有明確的法治建設(shè)目標(biāo)和法律意識(shí)，這一點(diǎn)對(duì)于那一時(shí)期后發(fā)展國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說或許更為重要。雖然他們運(yùn)用政治手段建立國家秩序，但其目的是為日后的依法治國創(chuàng)造條件，而不是謀一己或一黨之利，因而在政治斗爭或競爭時(shí)越來越多地運(yùn)用法律而不是政治手段。到1980年代人民行動(dòng)黨與重新崛起的反對(duì)黨及其領(lǐng)袖進(jìn)行競爭，這時(shí)盡管存在著利用政治權(quán)力進(jìn)行打壓的質(zhì)疑，但它已經(jīng)更為嚴(yán)格地按照法律程序辦事了。這時(shí)李光耀、吳作棟等最高領(lǐng)導(dǎo)人都要到法庭上去控告反對(duì)黨領(lǐng)袖，親自出席法庭辯論，通過法院的審判來制裁反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人[11]。21世紀(jì)以來，執(zhí)政黨與反對(duì)黨的競爭都是嚴(yán)格按照法律尤其是選舉法進(jìn)行的，再?zèng)]有對(duì)反對(duì)黨進(jìn)行直接打壓的情況。

由此看來，新加坡法治建設(shè)的前提是靠強(qiáng)勢(shì)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人使用政治權(quán)力及強(qiáng)力部門來建立穩(wěn)定的政治秩序，在沒有法律可依或法律沒有得到有效執(zhí)行的情況下，敢于運(yùn)用國家權(quán)力來打擊和消除破壞和抑制法律建設(shè)的力量，使法治建設(shè)具有穩(wěn)定的政治生態(tài)。同時(shí)，在優(yōu)先建構(gòu)國家的穩(wěn)定和秩序并使其有效運(yùn)作的前提下盡可能地依法行事，進(jìn)而隨著政治生態(tài)的變化逐步推進(jìn)法治建設(shè)。換言之，其動(dòng)用國家權(quán)力的目標(biāo)是進(jìn)行法治建設(shè)，而不是擴(kuò)張國家權(quán)力。

二、推進(jìn)法治建設(shè)的路徑及其特色

回顧第二次世界大戰(zhàn)后獨(dú)立的后發(fā)展國家政治和法治建設(shè)的歷史，可以看到，執(zhí)政黨盡快完成從革命導(dǎo)向向執(zhí)政導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變是法治建設(shè)從革命法規(guī)向現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)變的前提，是構(gòu)建法治國家的邏輯起點(diǎn)；不割斷法治建設(shè)的歷史，不受各種意識(shí)形態(tài)因素的干擾，持之以恒地進(jìn)行法治建設(shè)，是有效推進(jìn)法治建設(shè)的基本保障；堅(jiān)持實(shí)行法律面前人人平等的原則，是法治建設(shè)成功的根本保障。真正地做到這一點(diǎn)并不容易，多數(shù)國家沿著這一路徑發(fā)展的過程都是緩慢和曲折的。而新加坡有效地貫徹了這些原則，按照這一路徑較快地完成了法治國家的建設(shè)。

我們可以從以下幾個(gè)方面來分析其法治建設(shè)的路徑和特征：

第一，正如前述，保留和修改而不是摒棄具有一定現(xiàn)代性的法律體系。這樣做使得新加坡在建國之初就可以做到法律完備和有法可依。盡管我們說過去的法律并不能完全適應(yīng)新的形勢(shì)，但是如果出現(xiàn)法律的空白或造成無法可依的局面，或者說革命法規(guī)缺乏現(xiàn)代性，那么要比適度地延用過去的法律更不利于進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)，只有在保證法制系統(tǒng)一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上才有利于根據(jù)變化的形勢(shì)及時(shí)地依法行事和進(jìn)行立法。如果廢除了原有的法律體系，以革命法規(guī)取而代之，不僅不能保證法治建設(shè)的現(xiàn)代性和連續(xù)性，出現(xiàn)法治建設(shè)的空白或革命法規(guī)與現(xiàn)代化建設(shè)不相符合的情況，而且立法工作浩繁，會(huì)在很多問題上無法可依。對(duì)于新加坡來說，由于其領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到了原有的法律制度有較多的現(xiàn)代性，因而其法治建設(shè)較少受到傳統(tǒng)的革命法規(guī)的影響，立法者很少受到意識(shí)形態(tài)的束縛，一旦發(fā)現(xiàn)某些行為無法可循或需要修正法律，就會(huì)很快做出反應(yīng)并進(jìn)行立法，或者對(duì)法律進(jìn)行修改。

第二，法治建設(shè)的連續(xù)性不僅僅表現(xiàn)在對(duì)獨(dú)立前的法律的揚(yáng)棄，還表現(xiàn)在獨(dú)立后能夠持續(xù)不斷地推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)，結(jié)合國情和政治發(fā)展的水平漸進(jìn)而實(shí)在地推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)，貫徹法律面前人人平等的原則?！叭巳似降取弊鳛橐环N理想和目標(biāo)是美好的，但人們經(jīng)常要面對(duì)的是現(xiàn)實(shí)的選擇而不是理想的美好，因此，如何選擇實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑，或者說在社會(huì)和政治發(fā)展的不同階段選擇什么樣的政治和法律平等是更為現(xiàn)實(shí)和重要的。例如，從政治和法律上來說，人民行動(dòng)黨政府在1960年代—1980年代動(dòng)用國家強(qiáng)力手段分別對(duì)左翼反對(duì)派和右翼反對(duì)派進(jìn)行過打壓，在這一過程中這些反對(duì)派認(rèn)為自己沒有享受到法律上平等的權(quán)利，但在人民行動(dòng)黨政府看來這是當(dāng)時(shí)建立國家秩序和穩(wěn)定所必需的，也為日后的法治建設(shè)和“人人平等”創(chuàng)造了條件。

從分配原則和政策上來看，人民行動(dòng)黨政府也是根據(jù)發(fā)展和國情來調(diào)整它的“公平正義”。很多后發(fā)展國家在長期的革命或民族主義運(yùn)動(dòng)中孕育出了強(qiáng)烈的平等主義，致使獨(dú)立后平均主義主導(dǎo)著這些國家的分配制度，那一時(shí)期，艱苦樸素和“平均分配”是較為普遍的分配制度。但是，隨著國家的主要任務(wù)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來，尤其是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一分配原則已經(jīng)不再適用，它難以激勵(lì)人們工作的積極性。因此，能否改變這一分配原則以及在多大程度上改變較為合適，就是制度建設(shè)也即法律建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。解決不好這一問題，從許多后發(fā)展國家的情況來看，可能出現(xiàn)兩種情況，一種是腐敗叢生，一些官員通過腐敗手段來彌補(bǔ)自己收入的不足；另一種情況是抑制了官員的積極性，這時(shí)，如果存在著流動(dòng)的可能的話，則會(huì)出現(xiàn)官僚系統(tǒng)的人才流失。

李光耀通過弘揚(yáng)精英主義文化和實(shí)行高薪政策來應(yīng)對(duì)這一變化。在1970年代，新加坡先后有多名政府的部長和高官因?yàn)槭杖脒^低而提出辭職，這促使時(shí)任總理李光耀深入地思考當(dāng)時(shí)的分配制度，并進(jìn)而闡述了他的精英主義的治國理念和高薪攬才的政策。他指出，這些高官才華橫溢，如果經(jīng)商可以獲得很高的收入，政府應(yīng)該通過提高他們的收入而把他們留住，這樣才能保證政府高效而廉潔[8-2]。他指出，新加坡是靠精英來管理國家的，如果實(shí)行平均主義的分配政策，那政府只能招聘到平庸之輩，這會(huì)使政府的效率低下，還可能出現(xiàn)腐敗。只有給高級(jí)官員提供優(yōu)厚的待遇，才有利于激勵(lì)他們努力工作和奉公守法。具體來說，就是要用“接近市場價(jià)格的辦法”來解決高級(jí)官員的待遇問題，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況來決定高官的年薪數(shù)量[12]，這就大大地提高了高級(jí)公務(wù)員的收入。與此同時(shí)，它的一般公務(wù)員的收入并不高，甚至低于一些國家例如美國普通公務(wù)員的收入，因此，新加坡的收入差距是明顯的。

然而改革分配制度并不是一個(gè)簡單的問題，因?yàn)橹贫扰c文化密切相關(guān)，因而一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)要考量其社會(huì)文化的適應(yīng)度，同時(shí)對(duì)后發(fā)展國家來說，也要有現(xiàn)代性的培育，這是制度設(shè)計(jì)與國情相結(jié)合的兩個(gè)方面，缺一不可。具體來說，在不同的發(fā)展階段和不同的文化中，人們對(duì)“合法”與“合理”的看法是有差異的。例如，英國傳統(tǒng)文化對(duì)平等的評(píng)價(jià)要比美國文化對(duì)平等的評(píng)價(jià)更低一些，而對(duì)精英和等級(jí)更為看重。新加坡曾經(jīng)是英國的殖民地，吸收了英國的傳統(tǒng)文化，又有儒家的文化傳統(tǒng)，這使新加坡社會(huì)有著較厚重的精英主義的文化土壤。在此基礎(chǔ)上，新加坡注重按照市場原則培育具有現(xiàn)代性的精英主義精神并實(shí)行與此相適應(yīng)的高薪攬才的分配制度，就有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。

進(jìn)一步來說，精英治國的理念和高薪攬才的政策，雖然用當(dāng)代西方的平等主義文化或馬克思主義的平等價(jià)值觀來看是不合理的，但在新加坡的現(xiàn)實(shí)中，它從自己的精英主義文化氛圍中取得了合理性和合法性。也就是說，在一定的文化氛圍中，合法性與合理性在相當(dāng)程度上取決于社會(huì)的認(rèn)同，“公平正義”是與一定的文化或社會(huì)認(rèn)同相聯(lián)系的。只要公眾認(rèn)可這種分配體系，那么不管它在其他文化的評(píng)價(jià)中是否具有“合理”性，或者在未來的發(fā)展階段中是否被看作是“合理的”，它都在當(dāng)下獲得了自己的“合理性”與“合法性”，因而也就能規(guī)范人們的行為，它要比“合理”而“非法”的分配方式更有利于增加官員的榮譽(yù)感和自律精神。由此看來，當(dāng)我們?cè)O(shè)計(jì)自己的分配制度時(shí)，既要考量自己的社會(huì)文化，也要培育其現(xiàn)代性，分配制度既要與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，又要考慮到發(fā)展的需要，要隨著社會(huì)的發(fā)展向現(xiàn)代分配制度發(fā)展。

需要指出的是，新加坡精英主義的分配政策并非不考慮“公平”的一面，而是對(duì)“公平”作出了符合自己國情的理解，以此為標(biāo)準(zhǔn)來處理公平與效率的關(guān)系。它在實(shí)行高薪攬才政策的同時(shí)，盡可能維持基本的社會(huì)公平，這可以從它的兩項(xiàng)基本政策來看。一是住房政策。新加坡政府自1960年代后期開始實(shí)行公共組屋計(jì)劃，到目前為止，它已經(jīng)過三次升級(jí)，使全國80%以上的人住在組屋中①“到2010年，新加坡約82.4%的人口居住在政府提供的組屋中，其中94.8%的人口擁有組屋產(chǎn)權(quán)，只有5.2%是租賃住房”[13]。。不僅組屋的品質(zhì)和面積不斷提升，而且價(jià)格也只有商品住宅的三分之一左右，因此基本解決了全國中低收入者的住房問題。二是最低生活保障政策。盡管新加坡沒有明確地劃定最低生活保障線，但政府提供各種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)及稅收減免政策，從而保證了其最低收入者的收入和生活水平較一般國家更高一些，大約與美國的最低收入者的平均水平持平。所以，新加坡的高薪攬才是在不斷提高基本社會(huì)生活保障水平的前提下推進(jìn)的，或者說收入差距是在這個(gè)區(qū)間以上拉開的，目的是既要保障人們的基本生活，又要調(diào)動(dòng)人們工作的積極性，這是新加坡政府對(duì)公平與效率的一種符合自己國情的理解和實(shí)施。

如果說在1970年代李光耀和人民行動(dòng)黨政府是通過弘揚(yáng)精英主義和實(shí)行高薪攬才政策來引導(dǎo)人民適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律及其分配制度的話，那么今天李顯龍和人民行動(dòng)黨政府則是通過堅(jiān)持民主理性的治國理念，不為民粹主義的社會(huì)思潮所左右，在適度改革或降低高官收入的基礎(chǔ)上堅(jiān)持精英主義的高薪攬才政策。具體來說，近幾年來，伴隨著國內(nèi)民主進(jìn)程的推進(jìn)，民粹主義思潮有所膨脹，群眾要求平均分配的壓力有所高漲，尤其是反對(duì)黨利用這一點(diǎn)對(duì)人民行動(dòng)黨施加壓力。面對(duì)政治生態(tài)的這一新變化，李顯龍總理表示，“治國既要有人情味，也要有理性堅(jiān)持，關(guān)鍵是在情與理之間取得平衡?！薄盃幦∶裥墓倘恢匾?，政府制定政策時(shí)卻不能只‘從感性出發(fā)，而不做‘理性權(quán)衡’”[14]。所以，人民行動(dòng)黨政府既適當(dāng)降低了政府高官的收入[15]，應(yīng)該說隨著人們受教育水平和工作能力的普遍提高，這一改變是合理的；同時(shí)仍堅(jiān)持精英治國的基本原則，因?yàn)樽兓菨u進(jìn)的，新加坡政治生態(tài)和社會(huì)文化的基本氛圍還沒有發(fā)生根本性的變化。這一點(diǎn)對(duì)處于轉(zhuǎn)型中的后發(fā)展國家，尤其是在民主和民生問題越來越成為領(lǐng)導(dǎo)人爭取民心的重要問題的時(shí)期，顯得很珍貴。因?yàn)槲覀兛吹剑芏嗪蟀l(fā)展國家的政黨和領(lǐng)導(dǎo)人為了爭取民心，或者實(shí)行過于民粹和民主的政策，或者實(shí)行民粹的和集權(quán)的政策，都不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

第三，從依法治國到建立法治社會(huì)，適時(shí)地推進(jìn)和強(qiáng)化法治建設(shè)。經(jīng)過1960年代的黨內(nèi)斗爭和政治斗爭后，新加坡的政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活得到了改善，李光耀看到過去那種過度使用政治權(quán)力打擊反對(duì)派和因?yàn)樯钊狈ΡＵ隙y以增強(qiáng)律己精神的時(shí)代正在過去，進(jìn)一步推進(jìn)法治建設(shè)的時(shí)機(jī)到來了，因而他自1970年代開始積極和堅(jiān)定地推進(jìn)法治建設(shè)。

由于新加坡繼承了原有的法律體系，不需要重建法律，因而它的依法治國主要是在兩個(gè)關(guān)鍵性領(lǐng)域推進(jìn)：一是進(jìn)行了國家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革和法制化，從1970年代后期到1980年代初，開國領(lǐng)袖們和老一代領(lǐng)導(dǎo)人通過正常的退休制度退出了政治舞臺(tái)，新一代領(lǐng)導(dǎo)人則通過制度化的遴選機(jī)制進(jìn)入黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)集體[16]；二是依法進(jìn)行廉政建設(shè)，并從政府高層開始。新加坡通過加強(qiáng)反貪局的權(quán)力來打擊官員的違法行為。它通過法律規(guī)定，反貪局直接隸屬總理，不受其他領(lǐng)導(dǎo)人牽制，可以在證據(jù)還不充分的情況下先行拘押嫌疑人。當(dāng)然，這時(shí)的法治建設(shè)仍然帶有一定的依靠政府權(quán)力維護(hù)政治秩序的內(nèi)容。自此，新加坡建立了非常嚴(yán)格的廉政措施。

在國家層面的法治建設(shè)不斷推進(jìn)的同時(shí)，社會(huì)層面的法治建設(shè)也在不斷推進(jìn)。新加坡以社會(huì)管理嚴(yán)格而聞名于世，它之所以管理得嚴(yán)格并非常有效，與政府持之以恒地向社會(huì)普及法律意識(shí)，同時(shí)依法嚴(yán)格進(jìn)行管理有關(guān)。在新加坡，人們的社會(huì)生活包括文化活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及政治活動(dòng)，都有法可依，尤其是法律可以得到有效的執(zhí)行。當(dāng)然，憲法和法律也保護(hù)著人們的合法權(quán)益和人身自由。

三、法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

我們可以從以下三個(gè)方面來概括新加坡法治建設(shè)成功的基本經(jīng)驗(yàn)：

第一，國家獨(dú)立后能否對(duì)自己的政治發(fā)展水平即現(xiàn)代性程度作出正確的判斷，國家發(fā)展戰(zhàn)略能否盡快地完成從革命斗爭向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，對(duì)現(xiàn)代法治建設(shè)有著深刻的影響。很多后發(fā)展國家的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人在建國之后的相當(dāng)長一個(gè)歷史時(shí)期中，缺乏對(duì)政治形勢(shì)和國家主要任務(wù)的正確判斷，致使國家長期陷入民族斗爭或階級(jí)斗爭的人為爭斗之中，沒有完成從革命斗爭向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，主觀地把政治和法律分為不同階級(jí)性質(zhì)的，以革命法規(guī)、民族法規(guī)甚至宗教法規(guī)替代現(xiàn)代法律原則，這就很難有效地進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)。例如，一些傳統(tǒng)的社會(huì)主義國家，建國后很長一段時(shí)間里認(rèn)為社會(huì)主義的法律是一種全新的法律，必須在全面廢棄資本主義法律的基礎(chǔ)上才能實(shí)行這種新型的法律體系，在沒有弄清哪些是資本主義的、哪些是人類共有的法律原則的基礎(chǔ)上刻意劃清與資本主義法律的界限，致使一些現(xiàn)代法律的精髓也被拋棄了。因而它廢除的不僅僅是資本主義的法律，更多的是廢除了現(xiàn)代的法律原則。還有很多新興的民族國家往往以民族主義的甚至是宗教的政治原則取代現(xiàn)代政治和法律原則，它們實(shí)行民族的實(shí)際是傳統(tǒng)的甚至是宗教性的政治手段而不是現(xiàn)代法律制度進(jìn)行統(tǒng)治。

我們知道，政治文化的變遷是一個(gè)長期的漸進(jìn)的過程，它不會(huì)隨著政權(quán)的更替而很快地變化，無論從近代西方的資產(chǎn)階級(jí)革命還是20世紀(jì)以來的民族民主革命所引發(fā)的政權(quán)更替來看，都是如此。因此，遵循文化社會(huì)化的規(guī)律，持之以恒地傳播法治意識(shí)，推進(jìn)法制建設(shè)，是法治建設(shè)的主要路徑。反之，以革命或民族主義法規(guī)取而代之，不設(shè)法保留原有的法治體系中的現(xiàn)代性因素，從實(shí)踐上看，會(huì)在很大程度上造成文化傳播或現(xiàn)代性發(fā)展的“中斷”。這種文化或法治建設(shè)的“中斷”在一些國家至少有三四十年的時(shí)間，在另一些國家則可能使現(xiàn)代政治和法治建設(shè)延遲上百年的時(shí)間。

第二，相對(duì)于成熟的民主體制的法治建設(shè)主要依賴于政治制度和公民的監(jiān)督而言，后發(fā)展國家的法治建設(shè)則要處理好領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的作用、黨內(nèi)制約機(jī)制與司法制度的相對(duì)獨(dú)立性之間的關(guān)系。一般來說，后發(fā)展國家在獨(dú)立后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)國家領(lǐng)袖個(gè)人以及政治精英的作用很大，這是由當(dāng)時(shí)的政治和社會(huì)發(fā)展水平以及政治體制特征所決定的。充分發(fā)揮領(lǐng)袖個(gè)人和領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的作用是否有利于現(xiàn)代法治建設(shè)，要看領(lǐng)袖個(gè)人及領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)是否具有現(xiàn)代意識(shí)和明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向。如果具有明確的現(xiàn)代化導(dǎo)向和現(xiàn)代法治意識(shí)，則他們通過強(qiáng)力手段建立起的國家秩序會(huì)成為現(xiàn)代法治建設(shè)的基礎(chǔ)和前提；如果他們?nèi)狈ΜF(xiàn)代化導(dǎo)向，則他們通過強(qiáng)力手段所建立的國家秩序會(huì)成為傳統(tǒng)的集權(quán)主義政治的基礎(chǔ)。當(dāng)然，對(duì)于這一時(shí)期多數(shù)國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說，其現(xiàn)代化導(dǎo)向與傳統(tǒng)的政治觀念兼而有之，主要是強(qiáng)弱之間的差距，因而他們所建立的秩序中的現(xiàn)代性也主要是強(qiáng)弱之間的差距。同時(shí)，他們也都在或多或少的程度上培育和強(qiáng)化現(xiàn)代法治意識(shí)，盡管對(duì)有些國家來說這一過程是漫長和曲折的。

在法治建設(shè)的過程中，新加坡黨和政府的高層領(lǐng)導(dǎo)尤其是李光耀本人把傳統(tǒng)與現(xiàn)代性較好地結(jié)合了起來，具體來說，就是從新加坡的社會(huì)和政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，利用國家權(quán)力來建立國家秩序并進(jìn)而推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)。在建立國家秩序的階段，國家的強(qiáng)力和政治領(lǐng)袖的“人治”起了重要作用。盡管李光耀有西方法學(xué)的背景和明確的法治意識(shí)，但新加坡的政治現(xiàn)實(shí)使他認(rèn)識(shí)到政治手段和領(lǐng)袖的個(gè)人魅力是建立國家秩序和推進(jìn)法治建設(shè)的前提條件。因此，他在進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)和政治斗爭時(shí)，一方面運(yùn)用國家政權(quán)的力量打擊反對(duì)派和社會(huì)不穩(wěn)定勢(shì)力，另一方面在這一過程中盡可能依法行事，運(yùn)用媒體保持行動(dòng)的一定程度的公開性和透明性，通過司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢(shì)穩(wěn)定后，則積極地進(jìn)行現(xiàn)代法治建設(shè)，而不是像很多后發(fā)展國家那樣在這一時(shí)期仍然堅(jiān)持革命法規(guī)。

按照西方的民主理論，如果過于依賴領(lǐng)袖個(gè)人進(jìn)行法治建設(shè)，那么其偶然性很大，也就是說，如果換了一個(gè)不那么懂法和執(zhí)法不那么堅(jiān)決的領(lǐng)導(dǎo)人，它的法治建設(shè)就很可能前功盡棄。這種看法不無道理，也曾是新加坡領(lǐng)導(dǎo)人指出需要解決的問題。然而這種看法也并不全面，現(xiàn)在看來，在一黨長期執(zhí)政(不是專權(quán))的體制內(nèi)可以在很大程度上解決這個(gè)問題。盡管新加坡仍是一黨執(zhí)政，但它對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)人的制約機(jī)制已經(jīng)建立起來，其司法的獨(dú)立性已經(jīng)越來越大。過去，除人民行動(dòng)黨及其政府的最高層對(duì)法院有實(shí)際的控制權(quán)外，其他人并不能凌駕于法院之上，而在近20年來，司法部門的獨(dú)立性越來越大，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人并不能隨意對(duì)司法進(jìn)行干預(yù)，加之政治透明度越來越高，反對(duì)黨、媒體和公民對(duì)政府官員的監(jiān)督越來越有力，因而其法治建設(shè)的成果不可能由于一黨長期執(zhí)政或領(lǐng)袖個(gè)人的更替而被破壞。

很多后發(fā)展國家都在其政治發(fā)展的不同時(shí)期沒有處理好領(lǐng)袖個(gè)人、執(zhí)政黨與黨外機(jī)制之間的關(guān)系，在需要發(fā)揮執(zhí)政黨和領(lǐng)袖個(gè)人強(qiáng)力作用的時(shí)候，卻照搬西方民主模式，從而導(dǎo)致政局的混亂；在政治穩(wěn)定后需要進(jìn)行法治建設(shè)時(shí)，卻仍然使用政治斗爭的手段推行個(gè)人強(qiáng)權(quán)政治，以人治代替法治；在政治發(fā)展較成熟后，又不能建立起相應(yīng)的民主制度，致使政治體制的監(jiān)督機(jī)制和現(xiàn)代法律制度無法有效地發(fā)揮作用。簡言之，領(lǐng)袖個(gè)人和制度的作用都很重要，至于哪一個(gè)要發(fā)揮更重要的作用，要依據(jù)本國的國情和發(fā)展環(huán)境來定，不能偏廢，尤其是要把兩者有機(jī)地結(jié)合起來。在一個(gè)公眾已經(jīng)對(duì)現(xiàn)代法治意識(shí)有了普遍認(rèn)同的國度中，過于強(qiáng)調(diào)領(lǐng)袖個(gè)人的作用顯然是為違反法律者留下了活動(dòng)余地。而在一個(gè)還保留著較多傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)意識(shí)、法治并不成熟的國度，如果不重視執(zhí)政黨和領(lǐng)袖個(gè)人推動(dòng)法治建設(shè)的作用，那么法治建設(shè)就難以成功。當(dāng)然，即使是強(qiáng)勢(shì)的政府推動(dòng)法治建設(shè)，也要考慮到現(xiàn)有的法治環(huán)境，要盡可能地按照法律辦事，逐步而有序地推進(jìn)，更重要的是其建立秩序的目標(biāo)是建立法治社會(huì)而不是建立少數(shù)人的特權(quán)。

第三，從根本上看，民主政治發(fā)展和憲制建設(shè)是法治社會(huì)構(gòu)建的根本保障。盡管人民行動(dòng)黨政府是在保證自己一黨長期執(zhí)政的前提下進(jìn)行法治建設(shè)的，但這不意味著民主政治對(duì)法治建設(shè)沒有作用，相反，法治社會(huì)的不斷推進(jìn)和最終建成與其民主政治的發(fā)展具有密不可分的相關(guān)性。

法治必須在一定的政治制度中孕育成長，而人民行動(dòng)黨所設(shè)計(jì)的政治架構(gòu)和不斷推進(jìn)的政治改革有利于保持執(zhí)政黨的合法性，這是其建成法治社會(huì)的重要原因。按照經(jīng)典的西方政治學(xué)理論，法治社會(huì)只有在多元民主政體下才能建成，因?yàn)檫@是保證有效監(jiān)督的制度前提。這并沒有錯(cuò)，在一些國家的政治實(shí)踐中也得到了證實(shí)，但這不意味著它適用于所有的政治現(xiàn)實(shí)，尤其是它不應(yīng)忽視或否定人們主觀上對(duì)善的追求。從政治哲學(xué)上看，這一理論是依靠制度對(duì)人的“惡”的本性進(jìn)行制約，在現(xiàn)實(shí)中視官員具有無限的權(quán)力擴(kuò)張欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素質(zhì)提高和政治發(fā)展的今天，道德自律已經(jīng)越來越強(qiáng)。這表現(xiàn)在當(dāng)今的政治發(fā)展中，一些一黨長期執(zhí)政的一元體制力圖在政治體制中建立起完善的監(jiān)督機(jī)制和法律制度，在一黨長期執(zhí)政的體制中發(fā)展出越來越高的多元性或民主，因此，在這些體制中不但非制度化的主體自覺的監(jiān)督越來越有效，而且制度化的監(jiān)督也被建立起來。尤其重要的是，執(zhí)政者的改革意識(shí)和民主意識(shí)也越來越強(qiáng)烈，他們會(huì)主動(dòng)地推進(jìn)民主和法治建設(shè)，這與過去有很大的不同[17]。

與此相對(duì)，多元民主體制則在考慮如何提高政府的效率以及有效地維持社會(huì)和政治秩序。實(shí)際上，絕對(duì)意義上的權(quán)力制衡是不存在的，它只是人們對(duì)權(quán)力制約的一種理想，即使是在西方多元體制中，權(quán)力制衡也不能過于嚴(yán)密，因?yàn)闄?quán)力制衡與效率經(jīng)常表現(xiàn)出矛盾的一面，過度的權(quán)力制衡會(huì)損害執(zhí)政效率包括法律運(yùn)作的效率。由此看來，要想保證政府運(yùn)作的效率，就要給政府一定的自由裁量權(quán)。正是由于這種趨勢(shì)，西方學(xué)者例如福山已經(jīng)越來越把秩序、效率和民主聯(lián)系起來考慮，而不是僅僅強(qiáng)調(diào)民主的多元性。福山從分析西方殖民主義之后非西方國家國家能力低下的原因入手，提出一個(gè)秩序良好的社會(huì)需要具備強(qiáng)政府、法治和民主問責(zé)三個(gè)基本要素，缺一不可。在福山看來，政治發(fā)展順序非常重要，在進(jìn)入現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之后，應(yīng)先建立強(qiáng)勢(shì)政府而不是民主制度，尚未建立有效統(tǒng)治能力就進(jìn)行民主化的政府無一例外地會(huì)遭受失敗。在此之后才能有民主問責(zé)[18]。

四、結(jié) 論

從后發(fā)展國家的實(shí)踐來看，在民族獨(dú)立后是否能夠盡快地實(shí)現(xiàn)從革命斗爭向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)變，從而推進(jìn)現(xiàn)代國家建設(shè)，是推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)的最基本的前提條件，這主要取決于國家領(lǐng)導(dǎo)層是否樹立起明確的現(xiàn)代化意識(shí)。在基本完成了由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型或民主政治有所發(fā)展的時(shí)期，能否進(jìn)一步推進(jìn)法治建設(shè)已經(jīng)主要不再是理論的說教，而是一個(gè)實(shí)踐問題了，這時(shí)要看國家領(lǐng)導(dǎo)層是否樹立起明確的法治意識(shí)并持之以恒地強(qiáng)力推動(dòng)法治建設(shè)，尤其是讓民眾參與法治建設(shè)，換言之，即使是在一黨長期執(zhí)政的體制中，民主監(jiān)督在法治建設(shè)的過程中仍是不可或缺的。同時(shí)要處理好政治秩序、法治建設(shè)、政府效率與民主發(fā)展之間的關(guān)系，既要保持社會(huì)和政治的穩(wěn)定，又要使社會(huì)和政治具有活力并向前發(fā)展，過于多元化和過于穩(wěn)定的制度都不能保證高效的運(yùn)轉(zhuǎn)。